武器擴散：合作與制裁

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，利用制裁企圖遏制中國國防工業(yè)發(fā)展，并控制對中國的出口，成為美國一種潛在的政治工具?？▋?nèi)基報告透露，這是因為，美國的科技對于北京來說，有一種杠桿作用。

衛(wèi)星出口

美國通過向中國出口衛(wèi)星，換取中國防止導(dǎo)彈擴散方面的合作，這種政策一直備受爭議。1988年以后，美國就開始允許向中國長城公司出口用于發(fā)射的衛(wèi)星（長城公司正是支持導(dǎo)彈擴散的公司之一），這些衛(wèi)星還可以用于滿足中國自身的需求。

據(jù)說，與1998年雙邊首腦對話有關(guān)的一份秘密備忘錄中提到（據(jù)《華盛頓時報》1998年3月23日報道），克林頓政府時期，美國國防委員會曾提議擴大中美空間合作、增加衛(wèi)星發(fā)射的數(shù)量，并且支持中國加入“國際導(dǎo)彈技術(shù)控制制度”（MTCR）——作為對中國控制導(dǎo)彈出口的回報。

2000年11月21日，美國國務(wù)院表示，將重新啟動對中國的衛(wèi)星出口，并討論擴大《雙邊空間發(fā)射協(xié)議》（該協(xié)議在2001年末終止），以換取中國在防止導(dǎo)彈擴散方面的另一項承諾。

然而，2001年9月1日，由于中國向巴基斯坦出售導(dǎo)彈技術(shù)，布什政府決定對中國的國冶工程技術(shù)有限公司(China Metallurgical Equipment Corporation ，MECC)實施為期兩年的制裁，并拒絕再向中國出口衛(wèi)星。

在制裁期滿之前，美國國務(wù)院又決定，由于中國北方工業(yè)公司(NORINCO)違反了MTCR關(guān)于導(dǎo)彈擴散的相關(guān)規(guī)定，所以再次對中國實施制裁，禁止向中國出口衛(wèi)星。

制裁

關(guān)于向中國進行技術(shù)出口的政策爭論，常常關(guān)系到是否能夠依據(jù)美國的法律實施單邊制裁，是否應(yīng)該實施新的法規(guī)收緊制裁條件，或者是否應(yīng)該將多種法條進行整合的問題。還有，是應(yīng)該把目標(biāo)對準(zhǔn)中國政府還是中國“企業(yè)”（多為CPMIEC或NORINCO這樣的國有國防工業(yè)機構(gòu)）？中國政府是缺乏意愿，還是缺少能力去加強其防止武器擴散的政策？

制裁的決定，會影響美國的聲譽和在防擴散問題上的杠桿作用。盡管中國的武器運輸或許并沒有違反任何國際條約，但是根據(jù)美國為《防止武器擴散和支持防止武器擴散條約》所制定的法律，制裁是必須的。

對于是否應(yīng)該實施制裁的問題，最根本的爭議在于，在抑制中國危險的交易，同時提高美國的利益和領(lǐng)導(dǎo)地位方面，最有效的方法到底是什么。

有人說，合作比制裁更有效。另一些人則認(rèn)為，面對中國的武器擴散行為，現(xiàn)在的制裁（尤其是對某些公司一再處以微不足道的罰款，以及對某些非國有公司的制裁）沒什么效果，應(yīng)該將有關(guān)的制裁法律修改得更嚴(yán)厲些。還有一些人說，制裁有損國家形象，不利于美國國內(nèi)團結(jié)，美國在這種重大安全問題上應(yīng)該表現(xiàn)得更守信。另一種選擇是，利用高端外交，與制裁雙管齊下，阻止武器擴散。

然而，中國繼續(xù)輸出導(dǎo)彈的事件，再次引發(fā)了大規(guī)模的制裁。據(jù)《華盛頓郵報》報道（2001年7月27日），2001年7月，美國正式向中國提出抗議。在布什于當(dāng)年10月訪問上海之前，國務(wù)卿鮑威爾于7月28日訪問了北京，針對中國對2000年11月的承諾執(zhí)行情況，提出了一些“顯著的問題”。

與克林頓政府相比，布什政府更為頻繁地以向巴基斯坦和伊朗出售武器（包括彈道飛彈、化學(xué)武器和巡航導(dǎo)彈）為由，對中國“公司”（但不是中國政府）施加制裁。大約一半的中國公司，都面臨著持續(xù)不斷的制裁。

2002年2月，美國國家安全事務(wù)顧問賴斯表示，中國應(yīng)該停止對2000年11月前的協(xié)議繼續(xù)“溯往”。2002年8月25日，中國發(fā)布了其承諾的《導(dǎo)彈出口控制條例》。發(fā)布的時間，正是美國副國務(wù)卿阿米蒂奇抵達北京，為布什和江澤民的會面做先期討論的前一天。這說明，中國仍認(rèn)為，防止武器擴散與中美關(guān)系密切相關(guān)。

阿米蒂奇對這一新條例表示歡迎，但他還補充道，必須就此問題做更進一步的討論。美國國務(wù)院發(fā)言人強調(diào)，問題的關(guān)鍵，在于嚴(yán)格執(zhí)行該控制條例，并減少中國的武器擴散行為。出于對條例執(zhí)行和效力的懷疑，布什總統(tǒng)并沒有取消2001年的制裁。

另外，此條例還存在著一系列問題。該條例的第一部分（導(dǎo)彈和其他發(fā)送裝置）和軍用多功能項目（屬第二部分），受制于中國1997年發(fā)布的《武器出口管理條例》，其權(quán)限低于國務(wù)院和中央軍委。而且，與MTCR不同，中國對于導(dǎo)彈相關(guān)物品的出口條例，并不以拒絕出口I類物品、任何導(dǎo)彈或者其他大規(guī)模殺傷性武器（WMD）為前提假設(shè)。

在2001年9月的制裁期滿前，美國國務(wù)院決定于2003年8月29日起，以中國北方工業(yè)公司(NORINCO)違反了MTCR關(guān)于導(dǎo)彈擴散的相關(guān)規(guī)定為由，對其實施為期兩年的制裁。制裁包括：禁止向美國出口產(chǎn)品；禁止與美國政府進行導(dǎo)彈設(shè)備和技術(shù)買賣；禁止進口NORINCO的產(chǎn)品等。

制裁自2003年9月19日起生效。一年之內(nèi)，美國政府又決定對其他非中國北方工業(yè)公司商品實施更廣泛的制裁。據(jù)估計，到2004年9月18日為止，中國出口為此所受的損失高達120億美元。

核合作

中國于1997年中美高層會晤前夕承諾，不再與伊朗開啟新的核合作計劃。此后，第二年1月12日，克林頓總統(tǒng)簽字證明，中國的防止核擴散政策和行動，符合1985年《核合作協(xié)議》規(guī)定。

克林頓總統(tǒng)說，這一協(xié)議有利于美國國家安全、環(huán)境和經(jīng)濟利益，“在防止大規(guī)模殺傷性武器和其他殺傷性武器在不穩(wěn)定地區(qū)和流氓國家——特別是伊朗——的擴散方面，中美兩國享有廣泛的共識?！笨肆诸D總統(tǒng)還撤銷了“天安門事件”后對中國的制裁。

不久，在1998年的雙方首腦會議上，美國能源部和中國國家計委簽署了《和平核合作的協(xié)議》，包括將中國科學(xué)家引入美國國家實驗室、大學(xué)和核反應(yīng)工廠。

在對這一協(xié)議的爭議中，美國國會、防止武器擴散委員會和其他部門的許多人都在懷疑，中國的政策是否已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向，并且愿意維護美國利益。他們同時指出，中國還沒有加入核供應(yīng)國集團（Nuclear Suppliers Group）。

美國國會討論于1998年3月18日結(jié)束，協(xié)議由此時開始生效。生效后，美國的公司可能要求進出口銀行提供資金，還會向美國核能管制單位和能源部申請許可證，從而將核技術(shù)向中國出口；同時，外國公司也可能對美國技術(shù)進行再出口。許多人都在想辦法阻止協(xié)議的執(zhí)行。

據(jù)《核周刊》（2000年3月23日）和《華盛頓時報》（2000年3月9日）報道，克林頓政府并沒有從中國獲得不將技術(shù)再出口到巴基斯坦等其他國家的全盤擔(dān)保。這對出口特許的發(fā)放產(chǎn)生了影響。

不過，2000年6月9日，國務(wù)院對國會發(fā)出了第一個許可證發(fā)放通知：NRC于這年2月3日發(fā)放了一個用于向中國出口鉭鐵礦的許可證。

以北京分別針對每單生意擔(dān)保不再轉(zhuǎn)售為前提，美國政府發(fā)放了一個又一個許可證。最后，到2003年9月16日，美國能源部和中國原子能相關(guān)官員終于在一項聲明中達成了共識，中國保證不將美國提供的核技術(shù)再轉(zhuǎn)移給其他國家，也不用于中國的核武器計劃。

2005年2月，威斯丁豪斯公司（連同三菱重工）得到NRC特許，計劃向中國出口4個AP1000核反應(yīng)堆。布什政府支持威斯丁豪斯向中國投標(biāo)出售核反應(yīng)堆。然而，輿論認(rèn)為，考慮到核擴散問題，美國及其進出口銀行不應(yīng)該支持對中國的核出口。

當(dāng)年6月28日，伯納德·桑德斯提出修正議案，要求禁止進出口銀行批準(zhǔn)與中國核計劃有關(guān)的貸款申請或擔(dān)保貸款。該修正案被白宮所采納，但卻沒有在議會獲得通過。2006年12月16日，美國能源部長博德曼(Samuel Bodman)在北京簽署了一份雙邊諒解協(xié)議，批準(zhǔn)了威斯丁豪斯公司的出口計劃。

政治工具

對中國的進口制裁，可能使美國的出口受到影響。同樣，對于中國那些在武器擴散方面遭到懷疑的軍事或國防工業(yè)公司來說，制裁政策也可能影響到他們的進口。除了AECA第73(a)(2)(C)項制裁和EAA第11B(b)(1)(B)(iii)項制裁以外，著名的《赫姆斯修訂條例》也以廣義的“個人”為對象，規(guī)定了制裁條款。

控制對中國的出口，是一種潛在的政治工具，因為美國的科技對于北京來說，有一種杠桿作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國重新將出口限制聚焦在大規(guī)模殺傷性武器和導(dǎo)彈的危害上。一些議員擔(dān)心，美國的科技，會幫助那些擁有大規(guī)模殺傷性武器計劃的敵對國家。

1989年“天安門事件”之后，美國就開始對中國實施制裁，禁止向中國出售武器（見《FY1990-1991國際關(guān)系授權(quán)法案》，P.L. 101-246）。不過，在多用途的技術(shù)出口方面，雙方依然存在著競爭性的經(jīng)濟利益。

作者：James A. Lewis

出處：美國卡內(nèi)基和平基金會

編譯：段醒予