胡星斗：破除計劃經(jīng)濟的頭號堡壘

一直以來，鐵道部門認(rèn)為只有集中人力物力財力，著力推動大規(guī)模的鐵路建設(shè)，才能在短期內(nèi)解決鐵路運輸能力與日益增長的國民經(jīng)濟發(fā)展需要不適應(yīng)的問題。2008年“兩會”期間，中國啟動大部制改革，鐵道部并沒有劃歸交通部統(tǒng)一管理，而是繼續(xù)延承一貫的發(fā)展思路得以保留。

對此，全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧解釋說，當(dāng)前鐵路部門很難改革，這是因為鐵道是一個獨特系統(tǒng)，改革經(jīng)驗需繼續(xù)積累。而北京理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授胡星斗在接受《財經(jīng)文摘》采訪時，坦露了自己的憂慮。

《財經(jīng)文摘》：今年“兩會”期間，溫總理作《政府工作報告》的當(dāng)日下午，鐵道部部長劉志軍透露，因為中國鐵路發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展，為了更快地促進鐵路事業(yè)發(fā)展，所以沒有合并鐵道部，鐵道部依舊保持獨立符合中國國情和路情。也有專家認(rèn)為，鐵路行業(yè)涉及到國家安全，甚至與國防掛起鉤來。您認(rèn)為情況果真如此嗎？

胡星斗：鐵道部是過去計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。是典型的計劃經(jīng)濟遺留下來的堡壘。和農(nóng)墾系統(tǒng)一樣，這是一個封閉的系統(tǒng)，里面有自己的公檢法。這種系統(tǒng)內(nèi)部是非常黑暗的，集偵察、檢察、審判于一體，誰敢對抗，很容易被抓判刑，儼然是一個獨立王國。

鐵道部門涉及數(shù)百萬人，這次鐵道部繼續(xù)保留，可能核心還是在利益方面。我認(rèn)為首先有一個觀念問題，鐵道部可以以一個錯誤的觀念去主導(dǎo)中央政府。比如強調(diào)鐵路屬國防系統(tǒng)，這樣一定性，恐怕連總理都不敢動這個部門了。

至于鐵路行業(yè)是不是涉及到國家安全的產(chǎn)業(yè)，我看二者沒有直接關(guān)系。

從表面上看，鐵路在緊急時期調(diào)配運輸國防物資，作用顯得至關(guān)重要。但是，美國的鐵路基本上都是民營化的，難道會影響美國國防安全？

即便出現(xiàn)重大安全事件，國家也可以出臺緊急征用法律，私營甚至民用物資都可以征用，可以通過這種方式解決鐵路領(lǐng)域的國防問題。

此外，國家也可以制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，按照國家戰(zhàn)略進行建設(shè)。這不是說，鐵道部一撤銷，鐵路行業(yè)就不需要國有了，民間資本不愿意進入的領(lǐng)域，國家仍有必要保持資本投入。一些重大鐵路干線，比如青藏鐵路，國家仍可從戰(zhàn)略全局的高度統(tǒng)一建設(shè)。

國家也要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上統(tǒng)一規(guī)劃。比如當(dāng)初為了防止“山西王”閻錫山搞自己的一套鐵軌標(biāo)準(zhǔn)，別人的火車無法進入，國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的意義就表現(xiàn)出來了。不過，這與國防有什么關(guān)系呢？如果說鐵道涉及國防安全，那航空、船舶、電信都要由國有一統(tǒng)天下，都應(yīng)該有自己的對口部委。那1998年的部委大改革還有什么必要？

前不久，鐵道部稱，5年后買票難的情況有望緩解，說明5年內(nèi)中國鐵路建設(shè)可能來一個躍進式發(fā)展。在這種背景下，鐵道部便有了向中央打報告申請撥款、引進外資和上市融資等的理由。

《財經(jīng)文摘》：現(xiàn)在社會上對鐵道部確實存在一些意見，比如“一票難求”，壟斷造成的收入差距等，您是如何看待這些現(xiàn)象的？

胡星斗：鐵路行業(yè)現(xiàn)在主要涉及的是一個龐大的利益集團，這個利益集團利用國有現(xiàn)狀謀取巨額利益。盡管鐵道部門普通職工收入相對來說并不算高，相對其他壟斷行業(yè)，鐵路部門甚至是最低的，但這個部門領(lǐng)導(dǎo)干部的收入高得驚人。過去，我們只注意到壟斷企業(yè)高收入現(xiàn)象，實際上，在壟斷企業(yè)內(nèi)部仍然存在明顯的兩極分化問題，普通職工并沒有多高收入。高收入在干部一頭。

其中，國家給他們劃分的收入標(biāo)準(zhǔn)本來就高，而一些中層干部、鐵路站長的年收入都在20萬到30萬元，灰色收入甚至不合法收入更是驚人。

其中典型的是倒賣火車票。火車票倒賣的最大頭就是鐵道部門內(nèi)部，他們與票販子黃牛黨內(nèi)外勾結(jié)。據(jù)調(diào)查，每年春節(jié)90%以上的火車票都莫名其妙賣光，被各級干部通過各種途徑轉(zhuǎn)到倒票市場。以前，武漢鐵路局一副局長用這種途徑貪污上千萬元曾被查處過。

中國有一個很有意思的現(xiàn)象，即部門利益法制化。他們有各自規(guī)章為自身利益提供保障。

全國人民對鐵道部的意見可以說是最大的。每年春節(jié)買票難的問題從未得到很好解決。鐵道部即便采取措施，也只針對小販子，真正的“碩鼠”恰好在他們內(nèi)部，很少被挖掘出來。

不久前，很多網(wǎng)民提出實行車票實名制。我覺得搞實名制未嘗不可，和飛機票一樣，但鐵道部就不同意，其根源就在于利益。沒有實名制，大部分車票就可以內(nèi)部倒賣加價放出。

現(xiàn)在，去西藏的火車票實行了實名制，理由也是涉及國家安全。既然去西藏要實名買票，為什么其他票不能統(tǒng)一采用這個辦法呢？十幾二十年，連這樣的問題都解決不了，這說明，鐵道部在很大程度上就是最大的腐敗集團。

《財經(jīng)文摘》：能否介紹一下鐵道部門的組織結(jié)構(gòu)，這些組織之間有沒有清晰的法人邊界和經(jīng)濟核算？

胡星斗：目前鐵路體制的主要問題是沒有真正意義上的經(jīng)濟核算，整個鐵道部就是一個大企業(yè)，核算單位在鐵道部一級。現(xiàn)在鐵道部沒有撤銷的一個借口是，還沒有實現(xiàn)政企分開。應(yīng)該先成立中國鐵道總公司，由中國鐵道總公司接手管理資產(chǎn)，鐵道部負(fù)責(zé)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。

改革這么多年，鐵道部還處于政企不分的狀態(tài)，總以軍事安全考慮該部門的特殊性，沒有成立這樣一個企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。哪怕國家再給它一點補貼也可以，但前提是要先分出若干個鐵路公司來運作資產(chǎn)，形成一定的競爭機制。

鐵道部下屬若干個鐵路局，不過，這些鐵路局不是真正的法人，沒有獨立的經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)歸鐵道部所有，各個鐵路局不需要獨立的經(jīng)營核算體系，連經(jīng)常性的車輛調(diào)配權(quán)都沒有，人事管理和成本核算都是一筆糊涂賬。反正都由上面埋單。

作為一個獨立王國，鐵道部的公檢法都是獨立的，內(nèi)部還有自己的審計部門，連李金華這樣的審計“強人”都插不進手。

一個沒有成本核算的部門，必然在管理上表現(xiàn)粗放，各個鐵路局也都不計成本，不會從內(nèi)部如何挖潛改造和科學(xué)管理著手來降低成本，各級鐵路局領(lǐng)導(dǎo)的心思都放在如何說服自己的上級——鐵道部上，希望從鐵道部那里爭取到更多權(quán)力，讓自己的鐵路局升格為獨立局，從而獲得更大的支配權(quán)。這樣，誰還愿意考慮科學(xué)管理一類的問題？

現(xiàn)在體制下，沒有人愿意考慮緊急預(yù)案，管理上完全是粗放型的。鐵路行業(yè)也沒有建立應(yīng)急機制，更沒有問責(zé)制度。對中國公民來說，現(xiàn)在沒有問責(zé)權(quán)利，只有自上而下的所謂問責(zé)，這是中國的一個普遍現(xiàn)象。

從表面上看，鐵路行業(yè)確實在加快市場化進程，甚至有自己的上市公司。不過，鐵道部的上市公司是某一地段的鐵路包裝上市，其分局相當(dāng)于官僚體系的一個廳局，沒有獨立的調(diào)配權(quán)和核算權(quán)，遵循的是官場下級服從上級的規(guī)則。像鄭州、南昌、武漢等鐵路分局，名義上也是獨立法人，但實際上不具備法人的行為特征。

《財經(jīng)文摘》：行業(yè)壟斷一直是中國經(jīng)濟和行政體制改革的重要焦點，中國鐵道系統(tǒng)的壟斷現(xiàn)象是否有助于快速推進中國鐵路建設(shè)步伐？民間資本進入這一領(lǐng)域有什么難度？

胡星斗：中國鐵路發(fā)展速度仍十分緩慢，目前只有七八萬公里，沒有達(dá)到孫中山上世紀(jì)初提出的10萬公里里程的建設(shè)目標(biāo)。

二戰(zhàn)后，美國鐵路里程達(dá)到24萬公里，以后不斷萎縮，轉(zhuǎn)而發(fā)展航空。與之相比，中國鐵路仍有大發(fā)展空間。中國是以鐵路為主的運輸格局，航空運輸顯得相對落后。

也就是在這種背景下，鐵道部門為自己找到了繼續(xù)存在和壟斷控制的依據(jù)。所以，大力發(fā)展鐵路不過是鐵道部繼續(xù)存在和實施壟斷的借口，實際上，壟斷結(jié)果恰好限制了鐵路快速發(fā)展。

中國鐵路發(fā)展緩慢的根本原因還是壟斷體制。名義上，民間資本可以進入這個行業(yè)，但實際上是私人資本根本無法進入這個行業(yè)，即使勉強進入，也會虧損而出。過去，在深圳、青島、大連等地方都出現(xiàn)過私人資本進入鐵路的情況，不過結(jié)局不妙，都是虧著出來。

為什么？這些資本進去后不能獲得完整產(chǎn)權(quán)，更沒有經(jīng)營權(quán)，缺乏利潤分配機制。在鐵路行業(yè)，經(jīng)營依靠鐵道部統(tǒng)一調(diào)度，利潤也是整體清算。這等于說，你把資金投入鐵路行業(yè)，持有股份，但沒有與之配套的權(quán)利，實際上是沒有投票權(quán)的股份。

事實上，中國鐵路的壟斷體制壟斷了鐵路行業(yè)所有資源、壟斷了運輸能力的調(diào)配，壟斷了成本核算和利潤分配。這樣一種壟斷格局下，中國鐵路系統(tǒng)基本上處于高成本、無利潤運作，甚至還要依靠國家大量補貼。在這種分配格局下，私人投資者能有何利益可言？

現(xiàn)在，鐵道部希望將很多資產(chǎn)打包上市，通過上市引進資金，這當(dāng)然是很好的路子。如果政企分開后成立了獨立的鐵道總公司，然后拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，上市后可能很快被外資收購。上市也是必要的，但不能通過上市損害其他股東或者國家利益。

由于民間資本無法進入，如果鐵路行業(yè)進行市場化改革，這個市場很有可能會像銀行一樣讓給外資。有很多例子可以證明，諸多領(lǐng)域民間資本不讓進入，設(shè)置的門檻過高，但外資進入的門檻卻很低，還給予一系列優(yōu)惠條件。有人抨擊國有銀行引進戰(zhàn)略投資者的做法是“寧贈友邦，不予家奴”。鐵路行業(yè)如果處理不好，也有可能重蹈覆轍。

《財經(jīng)文摘》：能否介紹一下發(fā)達(dá)國家鐵路的管理經(jīng)驗。不過，似乎破除壟斷也不一定能避免出現(xiàn)新問題。比如，1982年，英國將鐵路私有化，但很快出現(xiàn)管理混亂、事故頻發(fā)的情況。對此該如何解釋？

胡星斗：美國鐵路都是民營的，和中國國情不同。美國成立了相當(dāng)于中國鐵路局這樣的管理機構(gòu)，各個鐵路局都是民營化的，甚至在證券市場上市，各個鐵路局之間可以競爭，能夠到對方轄區(qū)開鐵路。同時，這種體制也避免了重復(fù)建設(shè)。因為重復(fù)建設(shè)加大成本，如果運量不能飽和，就做虧本生意。

美國的鐵路系統(tǒng)運作方式，是通過大家共同設(shè)置獨立的公司進行利潤交割的，涉及到火車開到其他轄區(qū)的成本和利潤核算。

在中國，鐵路不可能完全實現(xiàn)民營化。中國的鐵路經(jīng)營未來仍可能采取混合經(jīng)營模式，國家為了保證戰(zhàn)略需要，不可能完全私有。不過，政府需要對鐵路行業(yè)加強管理。

你剛才提到英國出現(xiàn)這種情況，主要還是管理問題。英國在上世紀(jì)８０年代開始的私有化其實不僅有鐵路，總體上看是成功的。其特征是政府補貼下的私有化，但產(chǎn)權(quán)必須明晰。這種模式下，鐵路由私人經(jīng)營，政府通過招投標(biāo)方式，并給以適當(dāng)補貼，誰的服務(wù)好，經(jīng)營權(quán)就可以給誰。這種方式在英國剛實行幾年就產(chǎn)生了數(shù)百億美元收益，不僅用戶滿意，政府也減輕了財政負(fù)擔(dān)，總體上是成功的。

《財經(jīng)文摘》：網(wǎng)上曾盛傳，中國鐵道部“第六次鐵路提速招標(biāo)”結(jié)果出籠，三家國際公司和三家中國公司分別聯(lián)合競標(biāo)成功，包括日本川崎重工、法國阿爾斯通、加拿大龐巴迪公司等，但德國西門子集團和中國自己研發(fā)的“中華之星”雙雙落選。你對此事的真假性做何評判？

胡星斗：前段時間確實就鐵路機車問題引起很大爭論。這也是鐵道部自身利益膨脹的結(jié)果。京滬高速鐵路原來最早計劃采用磁懸浮技術(shù)，在上海出了點問題，后來完全采用日本新干線技術(shù)。其實，中國國有技術(shù)完全符合要求，成本降低很多，也是促進民族工業(yè)發(fā)展的一次好機會，遺憾的是，最后沒有被采納。

要知道，中國在這個技術(shù)上投入巨大，所有技術(shù)指標(biāo)都能達(dá)到國家要求，但鐵道部堅持使用國外技術(shù)，這其中就存在巨大的利益問題。比如回扣，我認(rèn)為不一定給了個人，但可能給了某個部門。

現(xiàn)在不僅僅是進口鐵路高速機車的問題，最危險的是葬送了中國自己的民族產(chǎn)業(yè)。一旦采用國外技術(shù)，就會產(chǎn)生技術(shù)依賴，將來，各種零配件都要用國外的，整條線都是為它建的，今后如果有更新維護，都還要使用人家的技術(shù)產(chǎn)品。甚至今后分支鐵路也必須使用它的技術(shù)產(chǎn)品，這樣才能銜接。這不是花費幾百億美元就能買斷的，后續(xù)投入將更加巨大。

《財經(jīng)文摘》：你對鐵道部改革有何建議？

胡星斗：鐵道作為一個壟斷部門，既是公司，又是政府，這種政企不分的體制導(dǎo)致了目前這種結(jié)果。

對鐵道部來說，要改革，首先要清產(chǎn)核資，看看這個部門到底有什么資產(chǎn)，各個資產(chǎn)由哪級政府投入，哪級政府管理。然后是將公檢法分離出來，將相應(yīng)職能交給地方，進而將鐵道部所屬企業(yè)進行剝離。部分可以交給地方，比如內(nèi)燃機生產(chǎn)企業(yè)。

鐵路網(wǎng)運營可以分給幾個大公司做，賦予其獨立法人權(quán)，重新注冊，形成相互競爭的格局。當(dāng)然，這些公司可以籌備上市。上市最好是整體上市，不要搞部分上市，那樣一會虧損一會盈利，扯不清楚，中國也沒有那么強大的監(jiān)管能力。

這樣一來，鐵道部就可以名正言順地轉(zhuǎn)化職能，只作為宏觀管理和監(jiān)督機構(gòu)。負(fù)責(zé)制定全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，最終為合并到交通部創(chuàng)造條件。

我在這里要提出五個“分開”，核心是要政企分開。政企分開前，先要進行政社分開，企社分開，政資分開，政事分開。所謂政事分開，就是將鐵道部門所屬的事業(yè)單位剝離出來，比如鐵路設(shè)計院，要么市場化，讓這些單位獨立核算， 要么交給地方政府。

我也注意到一些現(xiàn)象，國外也有建議鐵道部加強鐵路控制的聲音。這種做法很聰明，實際上是希望利用腐敗，找到進入中國鐵路領(lǐng)域的突破口。要知道，中國人均鐵路長度只有一根香煙長，外資當(dāng)然垂涎這個市場。

鐵道部已經(jīng)到了非改革不可的地步，舊有體制不能再持續(xù)下去，再不改革，它就與我們的政府改革方向、大部制方向不符，也與建立法治政府、責(zé)任政府的目標(biāo)不符。