中國鐵路改革：不得不走的路

鐵路在中國國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化改革中發(fā)揮了重要作用.而隨著中國加入世界貿(mào)易組織，中國鐵路及其管理者鐵道部面臨著來自行業(yè)內(nèi)外的巨大挑戰(zhàn)。中國鐵路將何去何從？鐵道部將何去何從？

改革迫在眉睫

眾所周知，鐵路行業(yè)是中國政府控制最嚴(yán)的產(chǎn)業(yè)之一，而且是世界上由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的最龐大鐵路系統(tǒng)。

鐵路在中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程中，曾發(fā)揮過不可替代的重要作用。目前國際上通用的一種衡量經(jīng)濟(jì)對(duì)鐵路依存度的方法是，看運(yùn)輸單位和每1美元國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值。2003年，中國該指標(biāo)為1.28，是世界平均水平的三倍，這充分說明鐵路對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的重要性。

中國的貨運(yùn)密度排世界第一，是世界平均水平的10.5倍。由于過去投資不足，鐵路經(jīng)常受規(guī)模制約，無法在全國范圍內(nèi)更好地將工業(yè)區(qū)域和城市、港口連接起來。鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，滯后于經(jīng)濟(jì)增長和“大交通”的發(fā)展，而且已經(jīng)嚴(yán)重影響了生產(chǎn)力的提高，成為制約經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的瓶頸。

雖然中國在消除貧窮方面取得了不菲成就，但是，經(jīng)濟(jì)的快速增長也加劇了貧富差距，而且進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)分化。東部沿海地區(qū)日趨富有，而廣大西部內(nèi)陸省份則依舊貧窮。西部大開發(fā)不僅是政府關(guān)心的大事，也是鐵路進(jìn)一步發(fā)展的重要領(lǐng)域。

不僅如此，中國加入世界貿(mào)易組織的承諾，給鐵路改革帶來了重大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。中國承諾在2007年12月向私人經(jīng)營者放開貨物運(yùn)輸市場，從而為境外資本進(jìn)入中國鐵路這個(gè)相對(duì)封閉的領(lǐng)域開了綠燈。同時(shí)，加入WTO進(jìn)一步增加了國際貿(mào)易，從而對(duì)幾乎滿負(fù)荷生產(chǎn)的鐵路系統(tǒng)提出了更高要求。

WTO提供了多元化競爭的機(jī)會(huì)，這意味著，中國鐵路在價(jià)格、服務(wù)、可靠性和安全性等方面，面臨著來自行業(yè)內(nèi)外的諸多競爭和挑戰(zhàn)。鐵道部必須認(rèn)識(shí)到這些挑戰(zhàn)，反思其提供服務(wù)的方式，尋求新的發(fā)展。

需轉(zhuǎn)變觀念

外商競爭要求中國鐵路在市場經(jīng)濟(jì)的原則下成為企業(yè)經(jīng)營者。也就是說，傳統(tǒng)鐵路的組織模式必須轉(zhuǎn)變，中國鐵

路應(yīng)該政企分開，建立財(cái)政獨(dú)立的企業(yè)，提高效率，降低成本，增加多元化服務(wù)，以滿足消費(fèi)者和投資者的需求。

鐵路需要進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，首要的是鐵道部需要分開其監(jiān)管職能和企業(yè)職能。分開調(diào)控不僅是WTO的重要法律原則，更是協(xié)調(diào)監(jiān)管體制的主要手段。

WTO要求作為壟斷管理者的鐵道部轉(zhuǎn)變觀念，具有以服務(wù)消費(fèi)者為核心的商業(yè)意識(shí)，并堅(jiān)定不移地在日常工作中普及這種意識(shí)，向既有和潛在的消費(fèi)者、投資者宣傳其商業(yè)戰(zhàn)略。

目前，鐵道部亟需改革的主要方面包括：政企分開；融資；權(quán)力下放，使鐵路公司自由靈活定價(jià)并可與發(fā)貨人簽訂保密合同；界定公共服務(wù)職能和融資渠道；建立專業(yè)財(cái)務(wù)中心，并重新界定稅收再分配；促進(jìn)競爭；改善后勤。

隨著境外運(yùn)輸公司的進(jìn)入，將會(huì)出現(xiàn)對(duì)經(jīng)驗(yàn)豐富和能力出眾的鐵路專業(yè)人才的大量需求。歷史上，國立鐵路公司的員工工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場水平。一旦境外公司與國內(nèi)鐵路公司處于同一競爭水平，招攬專業(yè)技術(shù)和管理人才，鐵道部可能會(huì)遭遇人才大量流失的尷尬境地。

專業(yè)人才的培養(yǎng)耗時(shí)耗力。因此不管是鐵道部還是境外公司，都需要早日關(guān)注這個(gè)問題，

組織結(jié)構(gòu)有問題

政企分開是鐵道部改革的重中之重。事實(shí)上，這幾乎是所有關(guān)注商業(yè)化運(yùn)作的鐵路改革的目標(biāo)。政府管理和企業(yè)經(jīng)營這兩項(xiàng)職能均可繼續(xù)留在鐵道部職權(quán)范圍內(nèi)，但是必須嚴(yán)格分開。鐵道部的安全和監(jiān)察職能應(yīng)該單獨(dú)成立機(jī)構(gòu)管理，中國鐵路公司則成為商業(yè)公司，直接向鐵道部報(bào)告，并在市場原則下運(yùn)營。

鐵道部的管理職能需要公平和公開，對(duì)包括國有鐵路公司、合資企業(yè)和地方公司等在內(nèi)所有鐵路和軌道運(yùn)營商一視同仁。鐵道部應(yīng)該將安全管理與許可證管理分開，盡管安全達(dá)標(biāo)對(duì)所有經(jīng)營者都是強(qiáng)制性的，且是獲得許可證的前提條件，但安全與準(zhǔn)入是兩種完全不同的職能。

改革需要改變鐵道部職工的地位，使其真正成為企業(yè)員工，且鐵道部的開支也需要轉(zhuǎn)變成企業(yè)開支。中國鐵路公司的財(cái)政功能，也應(yīng)從鐵道部的政府管財(cái)政中剝離出來，成為中國公司組織架構(gòu)的一部分。鐵道部和鐵路公司需要有各自的財(cái)政和行政部門。

目前鐵道部的組織結(jié)構(gòu)存在很大問題。通過對(duì)行政部門的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行50年跟蹤的研究表明，當(dāng)管理范圍有限且職責(zé)明確時(shí)，管理者級(jí)別越高，其職能發(fā)揮越好，并且其管轄機(jī)構(gòu)運(yùn)行越好。

鐵道部現(xiàn)在有15個(gè)單位，18個(gè)鐵路分局和11家公司，這44個(gè)下屬機(jī)構(gòu)均直接向鐵道部最高管理層（部長和副部長）匯報(bào)工作。沒有一種領(lǐng)導(dǎo)模式可以克服管理范圍過寬的障礙。

中國鐵路公司若想改革和重組，必須設(shè)立高級(jí)管理者職位，該管理者不僅向整個(gè)公司的最高管理層匯報(bào)，并擁有實(shí)施和組織商業(yè)規(guī)則的權(quán)力。同樣，鐵道部也可以組建高級(jí)管理層負(fù)責(zé)管理和政策實(shí)施，并直接向部長和副部長匯報(bào)。這樣，直接向最高管理層匯報(bào)的人員數(shù)量就可以縮減，使管理更加有效。

公共服務(wù)職能

中國鐵路肩負(fù)著公共服務(wù)職能，主要包括向?qū)W生、軍人和鐵路員工提供特殊乘車待遇，以及低成本運(yùn)輸農(nóng)業(yè)和救災(zāi)物資。

鐵道系統(tǒng)內(nèi)還存在相當(dāng)大一部分收支嚴(yán)重不平衡的支線，這些線路在市場化管理中將面臨停運(yùn)。不僅如此，在鐵道部的管轄范圍下，有許多應(yīng)政府“西部大開發(fā)”要求興建的鐵路，多數(shù)也無法收回建設(shè)成本。正因?yàn)橐陨显?，中國鐵路的損失逐年遞增。2003年的一項(xiàng)研究表明，鐵路公共服務(wù)職能產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)估計(jì)每年高達(dá)200億元。

反觀近年的鐵路發(fā)展規(guī)劃，主要內(nèi)容可以概括為：通過在內(nèi)陸省份、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)新建鐵路以減少貧困；鐵路建設(shè)是“西部大開發(fā)”政策的組成部分；滿足工業(yè)和公共需求，降低成本。雖然鐵道部在負(fù)荷嚴(yán)重的線路上增加了火車數(shù)量，但人們?nèi)耘u(píng)其規(guī)劃沒有考慮到市場需求。

然而，作為國家運(yùn)輸者，鐵道部不僅僅是一個(gè)逐利的商業(yè)公司，其擁有不可替代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任?？紤]到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)鐵路的依賴性，鐵道部作為國家運(yùn)輸者的完整性必須被保留，其垂直管理職能也應(yīng)該被延續(xù)。而作為商業(yè)實(shí)體，鐵路公司在市場環(huán)境中，應(yīng)該保持高效率和自給自足。

因此，鐵路系統(tǒng)是具有兩大特性的一套體系：商業(yè)運(yùn)營和不能達(dá)到商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)職能，后者可以從政府得到財(cái)政補(bǔ)貼。

鐵路沒有獲得任何公共服務(wù)的補(bǔ)貼，那么公共服務(wù)的成本被客運(yùn)和貨運(yùn)費(fèi)用所掩蓋了。假如在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中運(yùn)營鐵路，政府必須允許其在商業(yè)線路轉(zhuǎn)變方式。鐵道部應(yīng)該認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)及其產(chǎn)生的損失，鐵路公司應(yīng)該與政府或者相關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂合同，規(guī)定補(bǔ)貼金額以及服務(wù)方式、強(qiáng)度和質(zhì)量。這種服務(wù)合同應(yīng)該定期修正，重新確認(rèn)雙方需求并尋求提供公共服務(wù)的更加經(jīng)濟(jì)的模式。

雖然投資商和運(yùn)營者承諾提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)，他們并不一定樂意承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任，期望他們主動(dòng)這樣做是不現(xiàn)實(shí)的。因此，雖然有必要建立適用于所有鐵路公司的補(bǔ)償機(jī)制，但不應(yīng)沒有限制，最起碼要求鐵路運(yùn)營商承擔(dān)控制運(yùn)營成本的責(zé)任。

應(yīng)重視安全管理

過去，鐵路公司一般自己制定安全標(biāo)準(zhǔn)和制度并實(shí)施，這已成為傳統(tǒng)壟斷鐵路公司的典型特征。隨著鐵路運(yùn)營的市場化導(dǎo)向日趨明顯，資本逐利天性引發(fā)的降低成本，可能會(huì)以犧牲安全為代價(jià)，這種危險(xiǎn)正不斷出現(xiàn)。

不僅如此，鐵路以及國家經(jīng)濟(jì)的商業(yè)化，通常會(huì)增加鐵路運(yùn)營公司的數(shù)量。這意味著，從商業(yè)公平原則出發(fā)，安全規(guī)則的制定和遵守不再可能由一家公司說了算，而需要由政府出面。鐵道部需要成立獨(dú)立于商業(yè)和政治影響之外的安全管理辦公室，主導(dǎo)鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，并組建督察員隊(duì)伍。他們有權(quán)命令停止或減速緊急服務(wù)，也有權(quán)對(duì)違反安全規(guī)定的行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性處罰。

除了來自鐵道部的外部安全管理，鐵路公司也需要建立自己的安全部門，以培訓(xùn)和內(nèi)部監(jiān)控運(yùn)營過程及其管理的基礎(chǔ)設(shè)施為職能。這樣的機(jī)構(gòu)是必要的，無論哪個(gè)運(yùn)營商被牽涉進(jìn)來，該機(jī)構(gòu)都有權(quán)力阻止不安全的鐵軌繼續(xù)服務(wù)。

鐵路公司作為基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，有責(zé)任保證鐵軌的安全。鐵道部作為外部監(jiān)管者，同樣擁有此權(quán)力。

作者：Manmohan Parkash（亞洲開發(fā)銀行高級(jí)專家）

出處：亞洲開發(fā)銀行

編譯：滿凱艷