城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中新型城市形態(tài)創(chuàng)制的要素關(guān)系

城市形態(tài)，在此主要指由城市運(yùn)作各基本要素構(gòu)成的機(jī)制特征，不同的城市都可能有各自的形態(tài)。城市形態(tài)在歷史上有過很多變遷，這里提出的新型城市形態(tài)既是一個(gè)發(fā)展理念，也是一個(gè)具體的建設(shè)內(nèi)容和文明形態(tài)。在中國(guó)，新型城市形態(tài)創(chuàng)制的主要根據(jù)和特點(diǎn)，就在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施要求以及與此相應(yīng)的一些主要關(guān)系處理。作為城市文明的特征體現(xiàn)，它的建設(shè)包括很多方面，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、各種生態(tài)和空間環(huán)境、公共產(chǎn)品的供給和分配以及多種生活方式的融合等等，但這些建設(shè)內(nèi)容之所以叫做并且只能是某種新型的城市形態(tài)，主要在于這一區(qū)域面臨的特殊情況使之必需或者有可能創(chuàng)制某種不同于一般自然進(jìn)程的城市化或城市建設(shè)。換句話說，新型城市形態(tài)既是現(xiàn)代化發(fā)展中的某種必然要求，更是針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的一種自覺創(chuàng)制。這方面的內(nèi)容也很多，本文僅限于在分析中國(guó)特有的新型城市形態(tài)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系的基礎(chǔ)上，指出相關(guān)創(chuàng)制所針對(duì)的一些基本要素關(guān)系。

1 新型城市形態(tài)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

作為某種文明形態(tài)，城市是一個(gè)歷史范疇，其自身也是發(fā)展變化的。但是，隨著全球范圍的現(xiàn)代化進(jìn)程，城市所具有的聚集帶動(dòng)和導(dǎo)向引領(lǐng)這兩個(gè)基本功能，決定了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展方向。所謂聚集帶動(dòng)，主要指在財(cái)富的產(chǎn)生和增值、消費(fèi)方式以及人口分布等方面向城市集中的某種空間形態(tài)；而導(dǎo)向引領(lǐng)則是指農(nóng)村與城市的關(guān)系，即文化意義上的農(nóng)村城市化，也就是說，不僅僅是農(nóng)業(yè)工業(yè)化和農(nóng)村人口大幅減少等方面的變化，而且城市還成為農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)力和觀念參照。在此意義上講，城市已經(jīng)成為現(xiàn)代文明的載體，其發(fā)展形態(tài)也必然會(huì)有自己的一般規(guī)律。

但是，中國(guó)在這方面有兩個(gè)特殊的因素，一是農(nóng)村人口比例太大，而且絕對(duì)數(shù)量太多；另一是現(xiàn)代化起步很晚。由此帶來兩個(gè)矛盾：第一，現(xiàn)代化的高速發(fā)展加快了農(nóng)村城市化的進(jìn)程，但城市卻不可能提供太多農(nóng)村人口的空間轉(zhuǎn)移；第二，現(xiàn)代化必然帶來資本和財(cái)富向城市的集中，但后起現(xiàn)代化沒有條件，而社會(huì)主義共同富裕的原則更不允許農(nóng)民的破產(chǎn)。因此，中國(guó)城市的發(fā)展就不可能是一般意義上城市功能的自然實(shí)施，而只能是對(duì)于城鄉(xiāng)整體發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，并由此形成具有中國(guó)特色的新型城市形態(tài)。

當(dāng)然，新型城市形態(tài)的必然要求并不僅僅在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，比如還有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)宜居、消費(fèi)取向等因素，但是就中國(guó)的特定情況，尤其是所謂城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)來講，城鄉(xiāng)關(guān)系必然是現(xiàn)代化整體發(fā)展的一個(gè)主要基本因素，所以城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也就成為新型城市形態(tài)最基本的功能機(jī)制。同樣，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也是多層面和綜合性的，比如針對(duì)身份及相應(yīng)權(quán)利的主體統(tǒng)籌、以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主導(dǎo)的要素統(tǒng)籌、以空間形態(tài)為載體的區(qū)域統(tǒng)籌等，新型城市形態(tài)的形成就必然要依賴于并體現(xiàn)為一系列的自覺創(chuàng)制。但是，現(xiàn)在的研究似乎并沒有自覺認(rèn)識(shí)到新型城市形態(tài)的創(chuàng)制問題，也沒有從這個(gè)創(chuàng)制的整體角度來對(duì)待諸如城市化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面的聯(lián)系。事實(shí)上，新型城市形態(tài)創(chuàng)制是中國(guó)現(xiàn)代化特有的要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是應(yīng)對(duì)這個(gè)要求的一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)原則和政策機(jī)制，因此，新型城市形態(tài)創(chuàng)制和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是互為因果和互為表里的，作為某種文明載體的新型城市形態(tài)也必然是在對(duì)于一系列關(guān)系的把握和處理中生成的。

2 若干基本要素關(guān)系

從上可以看出，作為創(chuàng)制針對(duì)的各種關(guān)系處理本身就構(gòu)成了某種城市形態(tài)的基本要素，它們大致包括同一轄區(qū)內(nèi)不同行政級(jí)別之間的職能及行為、本地(或常駐)居民與外來(或流動(dòng))農(nóng)村人員、社會(huì)群體與發(fā)展取向以及整體形象的內(nèi)部城鄉(xiāng)關(guān)系等。

2.1 行政級(jí)別與職能行為

每個(gè)國(guó)家都分為若干行政區(qū)劃，而且不同區(qū)劃的政府機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的高低行政級(jí)別，因此，如果說政府都是設(shè)在城市里的，那么從空間形態(tài)來看農(nóng)村是由城市管轄的。但是在中國(guó)，不僅農(nóng)村是屬于城市行政轄區(qū)之內(nèi)的空間區(qū)域，而且所有地方的農(nóng)村都是由城市領(lǐng)導(dǎo)的。這樣，不僅城市形態(tài)的建設(shè)必然要涉及農(nóng)村的情況，新型城市形態(tài)的創(chuàng)制更不得不處理好兩種關(guān)系，即行政管轄職能與社會(huì)發(fā)展功能的關(guān)系以及城市和農(nóng)村的利益空間關(guān)系。

就目前的情況來看，這兩種關(guān)系都存在某種矛盾。在前一種關(guān)系中，一方面是行政級(jí)層之間有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，另一方面，不同級(jí)層的政府職能又是大體相同，缺少按照所屬區(qū)域社會(huì)發(fā)展功能所做的相應(yīng)區(qū)別。在后一種關(guān)系中，一方面所有城市的發(fā)展都需要向農(nóng)村擴(kuò)張，另一方面農(nóng)村自己卻沒有對(duì)應(yīng)的談判主體。因此，從這兩個(gè)關(guān)系的結(jié)構(gòu)來看，所有關(guān)系到利益取向或分配的問題實(shí)際上都是從城市角度考慮的，至少是以城市為出發(fā)點(diǎn)。

一方面，政府職能是從城市角度來設(shè)置的，農(nóng)村工作只是其中的一個(gè)部分，不僅職權(quán)上有諸多局限，而且在觀念導(dǎo)向和決策制定上都是由城市來領(lǐng)導(dǎo)的。因此，雖然現(xiàn)在都說要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但實(shí)際上并沒有弄清楚這個(gè)“二元”的真實(shí)含義在于一元化領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)利和利益差別。換句話說，并沒有農(nóng)村自己的行政體系，而直接管理農(nóng)村事務(wù)的鄉(xiāng)政府的職權(quán)又是極為有限的。事實(shí)上，城鄉(xiāng)各自的自然形態(tài)必然是不同的，如果要破除的是城鄉(xiāng)在權(quán)利和利益方面的二元結(jié)構(gòu)，那么新型城市形態(tài)建設(shè)要做的就應(yīng)該是某種功能上的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。從行政管轄職能和社會(huì)發(fā)展功能的關(guān)系來講，不同行政級(jí)層(比如中央、省和直轄市、市、縣、鄉(xiāng))的政府的職能區(qū)別就不應(yīng)該僅僅是權(quán)限的高低以及內(nèi)容的宏觀和具體，而且還要針對(duì)其不同的文明形態(tài)和發(fā)展任務(wù)設(shè)定相應(yīng)的職能區(qū)別。

另一方面，無論城市的各種管轄職能還是其利益空間的占有，都具有向農(nóng)村擴(kuò)張的趨勢(shì)。事實(shí)上，城市本身也有不同空間關(guān)系，主要包括分離和重疊兩種類型。所謂分離，就是某行政區(qū)劃的空間就是它的城市范圍；而重疊則是指不同行政級(jí)別或區(qū)劃共處同一空間。一般說來，分離形態(tài)的城市與其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村有明確的空間界限，因此，由城市建設(shè)所帶來的向農(nóng)村擴(kuò)張已經(jīng)成為政府的正常職能。重疊形態(tài)的城市有兩個(gè)級(jí)層類型，一是首都和省城，另一是市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。前一種類型中的中央和省實(shí)際上是駐在某個(gè)城市內(nèi)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，所以向農(nóng)村的擴(kuò)張?jiān)诳臻g上是由所在的城市承載的。后一種類型的擴(kuò)張比較直接，因?yàn)椴粌H市、縣本身都有農(nóng)村地區(qū)，而且鄉(xiāng)、鎮(zhèn)就是和農(nóng)村連在一起的，尤其是各種小城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的建設(shè)，其空間都是由農(nóng)村提供的。但是，這里的問題并不在于城市向農(nóng)村的空間擴(kuò)張是否合理，而在于資源配置和利益分配的區(qū)別。在這方面，農(nóng)村的最根本弱勢(shì)并不在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)增值局限，而是公共用品供給的差別，然而問題又恰恰在于，由于社會(huì)形態(tài)和發(fā)展功能的不同，農(nóng)村不可能也不應(yīng)該要求與城市形態(tài)一樣的均等化公共產(chǎn)品供給。

由上可以看出，新型城市形態(tài)必須針對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)和功能，調(diào)整不同行政級(jí)別的政府職能設(shè)置，針對(duì)城市和農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展功能設(shè)置有所區(qū)別的政府職能體系，并從公正和公平角度建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村利益空間關(guān)系的機(jī)制。

2.2 本地居民與外來農(nóng)村人員

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本身就是多層面和綜合性的，比如上面提到的身份、權(quán)利、經(jīng)濟(jì)要素、空間載體、區(qū)域統(tǒng)籌等方面的統(tǒng)籌，但是，這些方面都涉及到一個(gè)共同的問題，就是人員的流動(dòng)和混雜，因?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌是以城市和農(nóng)村兩個(gè)不同社會(huì)空間的存在為前提的，所以必然會(huì)有城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中，這種流動(dòng)方向主要是由農(nóng)村流向城市，而且盡管現(xiàn)在仍實(shí)行城鄉(xiāng)兩套戶籍管理體系，但是這種管理已經(jīng)不再構(gòu)成農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的主要障礙。由于農(nóng)村人口的進(jìn)駐，城市就在不同的身份、權(quán)利、習(xí)慣等各方面顯現(xiàn)出人員混雜的特征。在此意義上講，城市不得不在自己的社會(huì)空間內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而由此形成的新型城市形態(tài)的一個(gè)基本要素關(guān)系，就是協(xié)調(diào)本地居民和外來農(nóng)村人員的流動(dòng)與混雜。這方面大致包括三個(gè)內(nèi)容，即土地的綜合利用和管理、原駐地農(nóng)民的安置和轉(zhuǎn)型以及農(nóng)民工問題。

目前，土地綜合利用和管理是針對(duì)城市向農(nóng)村擴(kuò)張而言，主要包括城市周邊農(nóng)村土地變性和使用以及征占農(nóng)村土地和農(nóng)村城市化過程中“農(nóng)(民)轉(zhuǎn)(居)民”的用地變化。因此，盡管土地綜合利用和管理的具體工作包括許多內(nèi)容，不過從城市形態(tài)來講主要有兩個(gè)方面，一是土地利用的功能結(jié)構(gòu)，另一是地上建設(shè)的形式類別。從功能結(jié)構(gòu)來講，除了城市擴(kuò)張用地，主要是通過整合農(nóng)村居民點(diǎn)和其他村鎮(zhèn)用地，使農(nóng)民向城鎮(zhèn)中心和城市居民點(diǎn)集中，從而能夠在建設(shè)用地規(guī)模微量增加的約束下，實(shí)現(xiàn)用地布局和用地性質(zhì)調(diào)整，并以此來強(qiáng)化土地的產(chǎn)業(yè)和生態(tài)功能。至于建設(shè)形式問題，主要體現(xiàn)在發(fā)展趨向和城市形象等方面。所有這些做法都是以農(nóng)民失去土地為前提或代價(jià)的，農(nóng)民只是城市土地(及其附加空間)綜合利用和管理的安置對(duì)象，無法成為這種利用和管理的利益主體。

所謂原駐地農(nóng)民的安置和轉(zhuǎn)型，就是為轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)民重新賦予身份和分配相應(yīng)的權(quán)利。一般說來，這方面的工作主要就是征地拆遷、農(nóng)民上樓、統(tǒng)籌就業(yè)和社保體系建設(shè)。但是，這些工作存在兩個(gè)互為表里的問題。一方面，賦予的身份和分配的權(quán)利都是由制度決定和制約的，無法進(jìn)行交易，因此只能就附著在相應(yīng)權(quán)力上的利益(主要是土地的得失)進(jìn)行補(bǔ)償。由此帶來的矛盾主要是無法為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)定價(jià)，而且補(bǔ)償隱含著補(bǔ)償者的某種理虧，于是又造成被補(bǔ)償者“十補(bǔ)就不足”心態(tài)的惡性循環(huán)。另一方面，權(quán)利并不能替代實(shí)際能力的具有，因此，被安置者缺乏相應(yīng)就業(yè)轉(zhuǎn)移途徑和社會(huì)保障的狀況很難在短期內(nèi)得到改善。

隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，農(nóng)村會(huì)有大量的多余勞動(dòng)力，這不僅是指務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的大大減少，而且還在于非農(nóng)的勞動(dòng)力不可能在農(nóng)村找到就業(yè)轉(zhuǎn)移的途徑。因此，被稱為農(nóng)民工的農(nóng)村勞動(dòng)力到城市打工現(xiàn)象，其實(shí)是今后農(nóng)村人口向城市集中的一個(gè)主要形態(tài)。換句話說，農(nóng)民工并不是一個(gè)暫時(shí)的就業(yè)形態(tài)，而是一種仍將長(zhǎng)期存在的非正常流動(dòng)就業(yè)大軍。所謂非正常，主要就是指他們作為某種特殊的群體吃住和工作都在城市，但既不具有城市居民的身份，也不能進(jìn)入城市就業(yè)的體系。

由上可以看出，對(duì)于本地居民和外來農(nóng)村人員這個(gè)關(guān)系要素，新型城市形態(tài)必須處理好三個(gè)方面的創(chuàng)制。第一，土地綜合利用和管理不僅要針對(duì)城市擴(kuò)張與原農(nóng)村土地的關(guān)系，還要打破城鄉(xiāng)的體制界限，為進(jìn)城的農(nóng)村人口留出生存和生活空間；第二，必須建立適合原駐地農(nóng)民在身份上向城市轉(zhuǎn)移的就業(yè)政策和社會(huì)保障體系；第三，在外來農(nóng)村人員個(gè)人具備相應(yīng)能力的情況下，應(yīng)該允許其進(jìn)入城市就業(yè)體系，包括進(jìn)入公務(wù)員系列和事業(yè)單位。

2.3 社會(huì)群體與發(fā)展取向

城市中有不同的社會(huì)群體是一個(gè)正?，F(xiàn)象，不過這種現(xiàn)象在中國(guó)更有一個(gè)特殊的情況，即城市(尤其是大、中城市)將在兩個(gè)主要方面不得不接納農(nóng)村及其人口的融入，一個(gè)是城區(qū)向農(nóng)村的擴(kuò)張需要，另一個(gè)是農(nóng)村本身的城市化。因此，除了不同城市人口的相互流動(dòng)，某一城市(或每個(gè)城市)主要由三部分不同的社會(huì)群體構(gòu)成，即原駐城市居民、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”(或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”)的居民以及農(nóng)民工。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不僅僅是城市支持農(nóng)村，還包括城市空間內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，由城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村所體現(xiàn)的不同行政級(jí)層之間的統(tǒng)籌，城市輻射帶動(dòng)和農(nóng)村本身城市化的統(tǒng)籌，上述三個(gè)主要社會(huì)群體在發(fā)展取向上就不可避免地有著資源占有、稟賦條件和利益獲得等方面的不同或差異，而且這種情況仍將長(zhǎng)期存在。

這些不同和差異的內(nèi)容很復(fù)雜，涉及的領(lǐng)域或方面也很多，但是從總體上不難看出，這里有一個(gè)兩難悖論：上述情況的存在并不單純是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的自然結(jié)果或伴隨現(xiàn)象，同時(shí)也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的允許甚至促使；但是，只有繼續(xù)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這種情況中社會(huì)群體與發(fā)展取向的差異或矛盾才可能得到協(xié)調(diào)或轉(zhuǎn)化。因此，新型城市形態(tài)在這方面的創(chuàng)制實(shí)際上并不僅僅是農(nóng)村向城市的看齊，更關(guān)鍵還在于農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)三個(gè)方面與城市關(guān)系的根本變化，即由農(nóng)民和城市居民共同構(gòu)成城市主體，農(nóng)村成為城市的真實(shí)空間，以及農(nóng)業(yè)融入整體的城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。從人是具有能動(dòng)性的主體來講，新型城市形態(tài)解決這些問題的最根本創(chuàng)制，在于形成包括新型農(nóng)民在內(nèi)的各種不同身份主體的建設(shè)合力。這里當(dāng)然存在公正和公平的問題，比如如何處理農(nóng)民轉(zhuǎn)成城市居民后的權(quán)利安置以及農(nóng)民工在就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等方面的問題。但是，公正和公平的實(shí)現(xiàn)，或者說現(xiàn)實(shí)中具有公正性的公平是有條件的，因此，就社會(huì)群體與發(fā)展取向這個(gè)要素關(guān)系本身來講，它所反映的并不是如何消除不同社會(huì)群體的差異，而是以各種形式進(jìn)城的農(nóng)民如何作為主體在不斷適應(yīng)的過程中積極參與新型城市形態(tài)的建設(shè)。

2.4 整體形象的內(nèi)部城鄉(xiāng)關(guān)系

形象其實(shí)是一個(gè)主體(或事物)的主導(dǎo)或突出特征在別人(或外界)那里的反映，所以，新型城市形態(tài)是需要整個(gè)城市來自覺塑造的。同時(shí)，形象又是感性的和整體的，是不同的個(gè)人通過不同的甚至是偶然的體驗(yàn)獲得形象反映。而這些反映的相同或相似方面就可能形成某一形象綜合的和主導(dǎo)性的特征。但是正因?yàn)槿绱?，城市形象的作用其?shí)并不是外在的或?qū)ο笮缘?，相反，某種形象一經(jīng)形成，它就對(duì)城市本身或內(nèi)部的狀況具有兩個(gè)獨(dú)立作用。一方面，形象的特征往往就成了社會(huì)層面的認(rèn)同和價(jià)值觀導(dǎo)向(比如“新北京、新奧運(yùn)”，“振興老工業(yè)基地”等)；另一方面，成為整體發(fā)展的機(jī)制依據(jù)和利益目標(biāo)(比如“硅谷”、“大學(xué)城”、“歷史文化名城”等)的導(dǎo)向。因此，如何塑造城市形象，直接關(guān)系到城市形態(tài)是否具有以及能否實(shí)現(xiàn)在穩(wěn)定與發(fā)展方面的協(xié)調(diào)合力。換句話說，如果城市內(nèi)部在其精神和物質(zhì)的層面以及相互關(guān)系方面出現(xiàn)明顯的不一致，這個(gè)城市的形象或者就是各種矛盾的混合體現(xiàn)，或者與預(yù)期的效果不符。顯然，自覺塑造城市形象的工作內(nèi)容很多，不過就本文的主題針對(duì)來講，這里要說的是城市形象本身的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要素，也就是由城鄉(xiāng)要素構(gòu)成的城市內(nèi)部關(guān)系。這種關(guān)系可以大致分為兩個(gè)層面，一是精神(或文化)導(dǎo)向，另一是物質(zhì)(或利益)機(jī)制。

由于形象從特征把握來講是某種對(duì)象性的感性反映，因此，在精神或文化層面最能形成或表明城市形象的要素，主要體現(xiàn)為某個(gè)城市在精神面貌、生活方式、消費(fèi)導(dǎo)向以及開放態(tài)度等方面的總體趨向和相互關(guān)系。相對(duì)說來，作為主體的某種導(dǎo)向性觀念或信念特征，精神面貌主要體現(xiàn)為人的自信感、滿意度和價(jià)值觀；生活方式主要體現(xiàn)為消費(fèi)的水平、形式和導(dǎo)向；開放態(tài)度主要是指對(duì)外界的了解程度和接納方式。但是，城市形象本身的特征極少是單一的，因?yàn)樗且粋€(gè)動(dòng)態(tài)的過程體現(xiàn)，而且其內(nèi)容也是豐富和綜合的。對(duì)于城鄉(xiāng)各自因素混合并存的城市來講，城市形象形成的基本要素關(guān)系是由“城里人”和“鄉(xiāng)下人”這兩個(gè)社會(huì)群體的文化差異構(gòu)成的。因此，最重要的是價(jià)值觀導(dǎo)向的樹立，比如城市的開放接納姿態(tài)，農(nóng)民融入城市建設(shè)和生活的平和心態(tài)，對(duì)生活水平差別的承受力，多元生活和消費(fèi)方式的寬容并存，等等。

對(duì)于一個(gè)共同體來講，雖然價(jià)值導(dǎo)向和文化傳統(tǒng)對(duì)整體精神面貌的形成具有直接的和主要的作用，但這種作用的支撐因素不可能長(zhǎng)時(shí)間與具體的權(quán)利和利益相脫離。換句話說，不僅精神面貌需要相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且不同社會(huì)群體在其權(quán)利和利益方面的長(zhǎng)期不一致，會(huì)使價(jià)值觀導(dǎo)向難以真實(shí)樹立和維持，甚至可能導(dǎo)致虛假和瓦解。因此，必須建立支撐精神(或文化)形象預(yù)期的物質(zhì)(或利益)運(yùn)作機(jī)制。就城市內(nèi)部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來講，其形象在物質(zhì)層面的主要構(gòu)成要素包括行政業(yè)績(jī)與區(qū)域利益、政策針對(duì)與連接機(jī)制、城市規(guī)模與人口數(shù)量等關(guān)系。

就行政業(yè)績(jī)與區(qū)域利益來講，當(dāng)前存在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題，即一方面是行政區(qū)劃各自為政的地方政績(jī)主義，另一方面則是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的分離。各級(jí)和各地政府都要有經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，而且相互攀比，這樣一來，在同一個(gè)城市中不僅難以形成經(jīng)濟(jì)要素的整合互補(bǔ)，而且各主要產(chǎn)業(yè)既不依賴或?qū)儆谕环N城市形態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，也不在功能上構(gòu)成建設(shè)這種城市形態(tài)的經(jīng)濟(jì)支撐合力，僅僅是按各級(jí)和各地政府的需要被隨意選擇和安置。同樣，支持城市形象的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一種整體性城市經(jīng)濟(jì)，不僅包括城市近郊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且由于行政上城市對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，也包括該轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但是，由于農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的貢獻(xiàn)不大，政府或者僅僅從國(guó)家政策(比如糧食供應(yīng)和糧食安全)的角度對(duì)待農(nóng)業(yè)，或者把對(duì)農(nóng)村的支持看成一種負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)城市形象的支撐作用并不取決于經(jīng)濟(jì)總量的大小，而是體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)部類、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、方式、技術(shù)等方面的某種特征，因此這里要統(tǒng)籌的是各種協(xié)調(diào)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)要素，或者說是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主導(dǎo)的要素統(tǒng)籌，否則各經(jīng)濟(jì)支撐因素就可能相互獨(dú)立、分散隔離，難以在功能上構(gòu)成一個(gè)整體的城市經(jīng)濟(jì)形態(tài)。因此，行政業(yè)績(jī)和區(qū)域利益這一關(guān)系要素的協(xié)調(diào)，要求統(tǒng)一規(guī)劃某種城市經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向和特點(diǎn)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做空間形態(tài)的區(qū)域統(tǒng)籌，并積極開拓與城市特征相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的就業(yè)途徑和形式。

政策針對(duì)與連接機(jī)制包括兩個(gè)主要方面，一個(gè)是人，一個(gè)是事。對(duì)于城市中的人來講，所謂破除體制上的二元結(jié)構(gòu)，首先指的就是身份及相應(yīng)權(quán)利的主體統(tǒng)籌。主體指的就是城市居民和進(jìn)城的農(nóng)民，因?yàn)樗麄儫o論在制度權(quán)利的安置還是實(shí)際能力的具有方面都是不對(duì)等或有差別的。因此，主體統(tǒng)籌在政策針對(duì)上主要就是如何幫助進(jìn)城農(nóng)民順利轉(zhuǎn)型；而連接機(jī)制主要就是改革那些有礙逐步實(shí)現(xiàn)與轄區(qū)內(nèi)城市化進(jìn)程相一致的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民轉(zhuǎn)型的政策。在事的方面，主要是處理政策的特殊與一般和權(quán)限的整體與部分兩個(gè)關(guān)系。所謂特殊和一般，主要指政策的普適性與各種特殊政策(比如重點(diǎn)、試點(diǎn)、優(yōu)惠等)的關(guān)系；而整體與部分，主要指整體規(guī)定與具體情況的不相適應(yīng)。就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來講，這兩個(gè)關(guān)系主要體現(xiàn)在對(duì)待農(nóng)村利益方面，尤其是城市決策對(duì)農(nóng)村發(fā)展的制約。比如，農(nóng)村中作為試點(diǎn)或重點(diǎn)的優(yōu)惠政策其他地方無法享受，農(nóng)村發(fā)展的各種審批在行政職權(quán)方面的限制，農(nóng)村的具體項(xiàng)目因城市規(guī)劃而無法整體考慮等。

一般說來，城市規(guī)模與人口數(shù)量存在某種正相關(guān)關(guān)系。但是，對(duì)于多大的城市規(guī)模才算合適并沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，所以從城市形象的物質(zhì)支撐來講，這個(gè)關(guān)系要素與其說是結(jié)構(gòu)性的不如說是功能性的。換句話說，作為城市形象的構(gòu)成要素，這個(gè)關(guān)系實(shí)際上體現(xiàn)為某種物質(zhì)或利益層面的運(yùn)作機(jī)制，而就城市內(nèi)部的城鄉(xiāng)關(guān)系來講，這個(gè)機(jī)制就不得不考慮城市規(guī)模上的向農(nóng)村擴(kuò)張以及人口數(shù)量上的農(nóng)民進(jìn)入城市。因此，這個(gè)機(jī)制如果在功能上能夠支撐和構(gòu)成合理預(yù)期的城市形象，那么它至少應(yīng)該包括三個(gè)基本內(nèi)容。首先是動(dòng)態(tài)管理與自然進(jìn)出相結(jié)合。城市是發(fā)展的，管理當(dāng)然也應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，但是，這種動(dòng)態(tài)的根據(jù)不僅僅是城市的發(fā)展變化，而且還在于發(fā)展本身的預(yù)期。因此，管理應(yīng)該針對(duì)自覺的預(yù)期制定相應(yīng)規(guī)則，從而使不能夠適應(yīng)這些規(guī)則的人根據(jù)自身的利益，選擇留駐或遷出某一城市以及轉(zhuǎn)入其他城市。從實(shí)際情況來講，這種自然進(jìn)出的人主要就是以各種形式進(jìn)城的農(nóng)民。第二是整體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。一般說來，城市周邊的農(nóng)村對(duì)該城市具有生態(tài)涵養(yǎng)的功能，因此，村鎮(zhèn)規(guī)劃不僅是城市整體規(guī)劃的構(gòu)成部分，而且兩者的關(guān)系直接影響和制約著生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。第三是規(guī)模發(fā)展與功能分化相一致。合適的城市規(guī)模雖然沒有一定的大小標(biāo)準(zhǔn)，但空間結(jié)構(gòu)的無限制擴(kuò)大顯然不利于城市功能的充分發(fā)揮，或者說使各方面的功能整合困難增大。因此，需要從各種區(qū)域功能的劃分尤其是城鄉(xiāng)不同功能的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系來規(guī)劃和調(diào)整城市規(guī)模的發(fā)展以及人口的分布。

3 小結(jié)

以上討論的是中國(guó)整體發(fā)展需要處理的兩個(gè)重要關(guān)系，即新型城市形態(tài)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系、以及新型城市形態(tài)創(chuàng)制必然要涉及的基本要素關(guān)系。事實(shí)上，這兩個(gè)關(guān)系是不同層面的問題，相對(duì)說來，如果前者所針對(duì)的是某種原則導(dǎo)向，那么后者就是創(chuàng)制實(shí)施的具體操作方面。不難理解，限于篇幅這里只是指出了這兩個(gè)關(guān)系的內(nèi)容方面及相互聯(lián)系，并沒有就如何“處理”這兩個(gè)關(guān)系做專門的具體分析。但是，如果對(duì)這兩個(gè)關(guān)系的指出和說明是符合事實(shí)的，那么如何“處理”的基本原則和途徑已經(jīng)隱含其中了。因此，作為上述討論的小結(jié)，至少可以從發(fā)展的角度指出以下幾點(diǎn)。

(1)由于農(nóng)村在發(fā)展方面的相對(duì)弱勢(shì)以及整體發(fā)展水平的逐步提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是社會(huì)主義特有的一種道義責(zé)任，而且是整體發(fā)展必然具有的客觀要求和能夠做到的建設(shè)實(shí)踐。但是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不僅僅是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“城市支持農(nóng)村”，圍繞城鄉(xiāng)雙方的各種關(guān)系互動(dòng)必然會(huì)生成某種新型的城市形態(tài)。對(duì)此，現(xiàn)在就應(yīng)該有自覺的認(rèn)識(shí)以及相應(yīng)的創(chuàng)制設(shè)計(jì)。

(2)由于各種自然(或客觀)條件和社會(huì)主義方向的關(guān)系，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)特有的任務(wù)，因此，與其他國(guó)家不同，中國(guó)農(nóng)村的城市化不僅是由新型城市形態(tài)來支持的，而且其發(fā)展也是以這種形態(tài)為引導(dǎo)并作為這種形態(tài)的構(gòu)成部分的。

(3)由于新型城市形態(tài)必然涉及政策、制度以及法律等層面的各種創(chuàng)新，所以說它的生成有賴于并且就體現(xiàn)為一系列相關(guān)的創(chuàng)制。從自然狀態(tài)來講，城鄉(xiāng)的區(qū)別將繼續(xù)(甚至永遠(yuǎn))存在，因此，各種創(chuàng)制的真實(shí)含義并不在于現(xiàn)在所謂的打破或消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，而在于如何從機(jī)制上形成城鄉(xiāng)互助互利的多元發(fā)展機(jī)制。根據(jù)這個(gè)機(jī)制，新型城市形態(tài)既是指某種真實(shí)的城市特征，更是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展自身的整體文明特征。

(4)由于發(fā)展的不平衡以及各創(chuàng)制方面的具體條件和目標(biāo)，不僅不同城市會(huì)生成具有自己特點(diǎn)的新型城市形態(tài)，而且農(nóng)村的城市化很可能將以某種不同于現(xiàn)有城市概念的方式來進(jìn)行。因此，現(xiàn)在所謂的“三農(nóng)”問題將逐步失去意義，轉(zhuǎn)為對(duì)新型城市形態(tài)創(chuàng)制中各基本要素關(guān)系(不局限于本文所說到的)的不斷認(rèn)識(shí)、把握和處理，并由此形成進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容和建設(shè)載體。