略論我國(guó)礦山安全法律制度的完善

我國(guó)目前正處于工業(yè)化的高速進(jìn)程中，近年來(lái)對(duì)礦產(chǎn)資源的需求增幅巨大。同時(shí)，我國(guó)礦山安全的壓力亦日益增加，礦山重大事故頻發(fā)，傷亡巨大，經(jīng)濟(jì)損失慘重，已經(jīng)引起了國(guó)家的高度重視和社會(huì)的強(qiáng)烈反響。礦山安全法律制度建設(shè)的相對(duì)嚴(yán)重滯后，已極大制約了采礦工業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此狀況的重大誘因是：采礦業(yè)由原來(lái)的國(guó)營(yíng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)模式全面鋪開(kāi)以后，非公有制礦業(yè)經(jīng)營(yíng)者處于經(jīng)濟(jì)人逐利的本能，在我國(guó)有大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源、低成本勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的情況下，肆意削降機(jī)器設(shè)備投入和安全防范措施，使礦難不斷發(fā)生。因此，危險(xiǎn)性不應(yīng)成為事故的借口，有關(guān)礦山安全的監(jiān)管措施和法律制度的有效供給迫在眉睫，相關(guān)的法律制度必須有效地參與到這場(chǎng)博弈中來(lái)，成為合理配置資源有效工具。

1 對(duì)我國(guó)礦山安全立法現(xiàn)狀的反思

1990～1996年是我國(guó)煤炭事故高峰期，僅1993年就有8620名煤礦工人死亡，當(dāng)年所有礦山事故死亡總?cè)藬?shù)為10883人，制定《礦山安全法》在當(dāng)時(shí)已刻不容緩。1992年由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《礦山安全法》成為我國(guó)建國(guó)以來(lái)第一部包括煤礦在內(nèi)的各類礦山從事生產(chǎn)活動(dòng)必須遵守的一部安全基本法律。為實(shí)施該法，1996年10月30日由勞動(dòng)部發(fā)布了《礦山安全法實(shí)施條例》，對(duì)一些問(wèn)題作了具有可操作性的明確規(guī)定。其后亦有不少關(guān)于礦山安全方面的補(bǔ)充規(guī)定和相關(guān)法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。

目前，我國(guó)礦山安全立法雖已形成了以《憲法》為根基，以《礦山安全法》和《安全生產(chǎn)法》等為主干，以《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律中的相關(guān)規(guī)定為輔助，以《礦山安全法實(shí)施條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法為枝葉的較為完整的法律體系，各省、自治區(qū)、直轄市也依據(jù)上述立法框架和精神制定了不少安全生產(chǎn)方面的地方性法規(guī)和規(guī)章，但由于種種原因，在實(shí)踐中的礦山安全法律制度仍存在著諸多問(wèn)題：

1.1 立法過(guò)于原則化，立法目標(biāo)價(jià)值取向多元化，安全保障的價(jià)值目標(biāo)極易在地方、部門的利益偏好和對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求中弱化和迷失

《礦山安全法》作為規(guī)范礦山安全生產(chǎn)的基本法，總的看來(lái)在立法上存在過(guò)于原則化、概括化的傾向，全法只有50條，可操作性極差。政府部門和礦山企業(yè)真正的執(zhí)法和守法依據(jù)往往是勞動(dòng)部的《實(shí)施條例》和各省的《實(shí)施辦法》。而在這些下位法規(guī)具體化的過(guò)程中往往又摻雜了各部門和各地方自身的利益偏好，規(guī)范統(tǒng)一性差，此亦產(chǎn)生了行政立法替代人大立法的傾向，不符合法治的精神。同時(shí)，這些下位法由于其本身效力欠缺，在很多情況下也難以彌補(bǔ)母法規(guī)范不足的缺憾。

此外，縱觀我國(guó)的勞動(dòng)安全立法，盡管都將保護(hù)勞動(dòng)者的人身安全與健康作為立法的目的，但同時(shí)又都以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”作為另一個(gè)重要目的。“促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展”極易被生產(chǎn)者解讀為經(jīng)濟(jì)效益的最大化追求。雖然礦工的安全與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著一致性，如礦難也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而，二者之間更多的是還存在著價(jià)值沖突。安全投入嚴(yán)重不足或者不顧安全超能力生產(chǎn)等是發(fā)生諸多礦難最直接原因。希望通過(guò)一部法律實(shí)現(xiàn)多個(gè)目的，實(shí)際效果將難免出現(xiàn)事與愿違的情況，因?yàn)樵趦r(jià)值出現(xiàn)沖突的時(shí)候，立法者的價(jià)值取向，無(wú)疑影響著法律的實(shí)施效果。由此而言，立法目標(biāo)和價(jià)值取向多元化，往往使勞動(dòng)安全的重要性淹沒(méi)在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮之中。

1.2 調(diào)整對(duì)象存在重大疏漏，相應(yīng)責(zé)任主體不周詳

我國(guó)的《礦山安全法》頒布于1992年11月，而“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”改革目標(biāo)正式提出于1992年10月12日黨的十四大報(bào)告，因此，在該法的制定過(guò)程中，我國(guó)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大背景下“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、私營(yíng)礦山占礦山總數(shù)的比例的極大上升都未能在該法的法律條款中體現(xiàn)和規(guī)。1992年的《礦山安全法》并未對(duì)“礦山”這一最基本的概念進(jìn)行嚴(yán)格界定，而《實(shí)施條例》則將其定義為：“在依法批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)的場(chǎng)所及其附屬設(shè)施”。這一定義在當(dāng)時(shí)國(guó)有、集體礦山一統(tǒng)天下的情況下看似合理，在非法小礦大量存在的今天看來(lái)則存在著致命的疏漏。因?yàn)榘凑者@一定義，非法礦山即使實(shí)施了不安全的生產(chǎn)行為，也能逍遙于《礦山安全法》之外。

更為嚴(yán)重的是，在《礦山安全法》等法律中規(guī)定的法律責(zé)任主體之一是礦長(zhǎng)，但并未對(duì)礦長(zhǎng)的實(shí)際身份作出明確規(guī)定，這一疏漏使數(shù)量可觀的非公有制礦山的實(shí)際擁有者、投資者及收益者等并非礦長(zhǎng)的人可能逃脫《礦山安全法》的監(jiān)管和規(guī)制，而他們恰恰是受利益驅(qū)動(dòng)最偏向于抵制安全生產(chǎn)的高端決策下達(dá)者。最近發(fā)生在山西省洪洞縣新窯煤礦特大瓦斯爆炸事故中，礦山企業(yè)方面的責(zé)任主體即極具典型意義。主體有“實(shí)際上大老板”(主要投資和收益者)、法人代表、實(shí)際經(jīng)營(yíng)煤窯的四個(gè)礦長(zhǎng)等，但前兩者都不在《礦山安全法》的有效規(guī)制范圍內(nèi)。這里筆者要特別指出的是：前述的包括非法礦山經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的責(zé)任主體在逃脫《礦山安全法》規(guī)制的同時(shí)，并非能逃脫刑法的相關(guān)制裁，但這往往是在造成重大事故、付出慘痛的血的代價(jià)之后。

此外，礦山安全的行政管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)亦是重要的礦山安全責(zé)任主體，然而對(duì)這一部分責(zé)任主體的法律規(guī)制亦有沖突或缺失。如煤礦安全監(jiān)察最重要的行政主體——煤礦安全監(jiān)察局相關(guān)職責(zé)的行使在現(xiàn)行的法律制度下就缺乏確切的法律依據(jù)。2005年2月28日，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立。按照國(guó)務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案》，煤礦安全監(jiān)察局成立以后，“勞動(dòng)等部門負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能，均由煤礦安全監(jiān)察局承擔(dān)”。但是，從立法效力的角度來(lái)講，《礦山安全法》中“國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政主管部門對(duì)全國(guó)礦山安全工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督”等含混的規(guī)定在理論上仍繼續(xù)有效。同時(shí)，又由于政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家和地方政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大改革，原來(lái)立法中所稱的“管理礦山企業(yè)的主管部門”大多已不復(fù)存在或職能更替，以煤炭行業(yè)為例，在煤炭部和部分省級(jí)煤炭工業(yè)管理局等行業(yè)管理部門撤銷后就留下不少管理真空。這些都使得立法中規(guī)定的職責(zé)缺少了承擔(dān)主體。

1.3 法律法規(guī)存在不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)等問(wèn)題，礦山安全關(guān)聯(lián)法律制度缺失

首先，我國(guó)礦山勞動(dòng)安全法律體系內(nèi)部以及與其它相關(guān)部門法的法律法規(guī)之間存在不銜接、不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的情況。比如《礦山安全法》第8條規(guī)定：“礦山建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計(jì)必須有勞動(dòng)行政主管部門參加審查。”第13條規(guī)定：“礦山開(kāi)采必須具備安全生產(chǎn)的條件”等，而根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》的規(guī)定，國(guó)土資源部門頒發(fā)采礦許可證，無(wú)須安全監(jiān)管部門的有關(guān)審查即可通過(guò)登記，使不少缺乏安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)合法地進(jìn)入了市場(chǎng)，并由此帶來(lái)大量事故隱患。

其次，當(dāng)前的法律框架下礦主應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任相對(duì)較輕且存在諸多疏漏，難以有效遏制礦難事故的發(fā)生。有些煤礦發(fā)生安全事故后，礦主竟敢違法瞞報(bào)，主要是因?yàn)橄嚓P(guān)立法存在漏洞，使瞞報(bào)者得不到應(yīng)有的懲罰。1989年國(guó)務(wù)院頒布的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》第24條、1991年國(guó)務(wù)院《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》第18條都有“構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！钡南嚓P(guān)規(guī)定。但1992年頒布的《礦山安全法》，作為調(diào)整礦山安全的一部基本法，卻沒(méi)有規(guī)定瞞報(bào)應(yīng)追究的刑事責(zé)任，只在第40條規(guī)定：未按照規(guī)定及時(shí)、如實(shí)報(bào)告礦山事故的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，提請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府決定責(zé)令停產(chǎn)整頓；對(duì)主管人員和直接責(zé)任人員由其所在單位或者上級(jí)主管部門給予行政處分。此為1992年《礦山安全法》的重大疏漏和缺陷。

最后，許多礦山安全方面的具體制度建設(shè)也多有空白。從大的制度層面看：一則目前我國(guó)的礦山安全立法中缺乏“礦山生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”、“礦山企業(yè)決策機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度”等相關(guān)重要制度；二則有的制度為應(yīng)急倉(cāng)促而建，急需完善，并需在相關(guān)上位法中加以明確和體現(xiàn)。如財(cái)政部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合在2005底制定的《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金管理暫行辦法》，其雖為防止有些小的礦山發(fā)生礦難后，礦主逃逸或者缺乏重大事故的賠償能力，使遇難職工家屬得不到應(yīng)有的賠償提供了基本制度保障，可惜整個(gè)規(guī)定總共只有十九條，且對(duì)于礦主不履行風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度的責(zé)任承擔(dān)方面未加以明確，使實(shí)際執(zhí)行情況仍存在諸多問(wèn)題。此外，現(xiàn)行《礦山安全法》對(duì)礦山事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理制度規(guī)定的也極為簡(jiǎn)單，對(duì)搶救組織工作的有關(guān)問(wèn)題規(guī)定的不夠明確、具體；同時(shí)缺乏必要的礦用產(chǎn)品安全認(rèn)證制度等，這些都為礦山安全埋下了嚴(yán)重隱患。

2 美國(guó)礦山安全立法略考及其與我國(guó)相關(guān)立法的差異比較

美國(guó)是一個(gè)煤炭生產(chǎn)大國(guó)，每年產(chǎn)煤10億t左右。在煤炭安全方面，一直堪稱世界典范。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，煤炭產(chǎn)量增長(zhǎng)了約83％，同期的煤炭傷亡事故卻下降了92％。美國(guó)每年有一半以上的煤礦山在生產(chǎn)過(guò)程中沒(méi)有損失工時(shí)的工傷事故。2005年，美國(guó)煤炭共死亡22人，創(chuàng)造了歷史最低水平。其中，美國(guó)礦山安全的相關(guān)立法起到了不可低估的積極作用，其對(duì)于我國(guó)的礦山安全亦有著重大的借鑒意義。

2.1 美國(guó)礦山安全立法略考

2.1.1 美國(guó)礦山安全立法體系的形成

美國(guó)早期的礦山安全立法是對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的安全形勢(shì)和礦工維權(quán)運(yùn)動(dòng)的制度性回應(yīng)。1952年美國(guó)制定了《煤礦安全法》，包含37條安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，但是該法規(guī)存在諸多不足。1969年《聯(lián)邦煤礦健康和安全法》出臺(tái)，此法的進(jìn)步之處在于規(guī)定了強(qiáng)制性安全與健康標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)察制度及處罰辦法。1970年美國(guó)制定和頒布了《職業(yè)安全與健康法》。1977年，在總結(jié)以前有關(guān)煤礦和其他礦山安全與健康工作的基礎(chǔ)上，又將《金屬和非金屬安全法》(1966年)和《煤礦安全與健康法》(1969年)合并修改為《礦山安全與健康法》，從而形成了有關(guān)職業(yè)安全與健康方面的基本法律框架。為保證《礦山安全與健康法》的有效實(shí)施，美國(guó)勞工部相繼在1978年專門成立了礦山安全與健康監(jiān)察局，除了建立健全和完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法制度，還根據(jù)法律的要求，組織制定和完善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)的制定作為建立與完善監(jiān)察執(zhí)法的基礎(chǔ)，并圍繞該標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行展開(kāi)各項(xiàng)工作。這些標(biāo)準(zhǔn)涉及范圍廣泛，注重適用性和可操作性，頂板、通風(fēng)等都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)常進(jìn)行修訂完善。由《礦山安全與健康法》(1977)授權(quán)勞工部部長(zhǎng)制定的《礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)》頒布實(shí)施后，其中的某些條文如果在具有代表性企業(yè)實(shí)施遇到問(wèn)題，并引起申訴，經(jīng)監(jiān)察員實(shí)際考察，也認(rèn)為存在缺陷的，則將列入下年度標(biāo)準(zhǔn)修改的范疇。具體操作步驟是：企業(yè)就《礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)》的某條(款)提出申訴，經(jīng)聯(lián)邦復(fù)審法院判定申訴成立的標(biāo)準(zhǔn)，則必須進(jìn)行修訂。經(jīng)過(guò)反復(fù)修訂與完善，從而使《礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)》中的所有條文符合科技發(fā)展和實(shí)際生產(chǎn)操作的要求。這些礦山安全與健康方面的標(biāo)準(zhǔn)，被列入《聯(lián)邦法規(guī)文件匯編第30卷——礦產(chǎn)資源卷》，即通常說(shuō)的《聯(lián)邦法典第30卷——礦產(chǎn)資源卷》，每年修訂1次?？梢哉J(rèn)為，《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of 1977)和《聯(lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》(Cede of Federal Regulation)構(gòu)成了美國(guó)礦山安全立法的兩大基本支柱，在美國(guó)礦山安全規(guī)制方面發(fā)揮著極其重要的功效。

2.1.2 SAGO礦難后美國(guó)礦山安全立法的新動(dòng)向

2006年1月2日，美國(guó)西弗吉尼亞州發(fā)生震動(dòng)全國(guó)的SAGO礦難，導(dǎo)致13人受害，其中12人在爆炸中幸存。但由于救援太遲，最終只有一人獲救，等待救援的礦工皆死于一氧化碳中毒，唯一獲救者也因一氧化碳中毒嚴(yán)重受傷。此次礦難之后不到兩周，又一西弗吉尼亞煤礦發(fā)生火災(zāi)奪去兩名礦工的生命。這兩起礦難直接引發(fā)美國(guó)啟動(dòng)了新一輪的礦山安全方面的立法改革。西弗吉尼亞州首先及時(shí)作出反應(yīng)，州長(zhǎng)Joe Manchin簽署了一項(xiàng)旨在督促礦山實(shí)施救援計(jì)劃并提供礦工保護(hù)措施的新法案。該法案要求為礦工配備定位儀，而且在地下關(guān)鍵地點(diǎn)裝備更多的供氧設(shè)施。同時(shí)礦山還要設(shè)置逃生口，用有反光性的標(biāo)記作為指示，引導(dǎo)礦工得到氧氣并從井下逃生。同時(shí)，對(duì)于那些在15分鐘內(nèi)沒(méi)有就發(fā)生事故進(jìn)行報(bào)告的，將被處以1000美元的罰款。同時(shí)，國(guó)會(huì)及時(shí)就Sago事故舉行聽(tīng)證，立法部門也積極介入。西弗吉尼亞國(guó)會(huì)代表團(tuán)2月份提出了2006年聯(lián)邦礦山安全和衛(wèi)生法案，該法案要求礦山經(jīng)營(yíng)者為礦工配備電子跟蹤儀，并使其具備與地面聯(lián)系的能力。同時(shí)，該項(xiàng)法案還將要求礦山經(jīng)營(yíng)者在整個(gè)礦山的關(guān)鍵位置保持有應(yīng)急氧氣供給及自帶呼吸裝置。西弗吉尼亞Manchin州長(zhǎng)在短期內(nèi)簽署的這一攬子法案被非正式地稱為“SAGO礦難法案”。

2006年6月15日，美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了《2006年煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》(MineImprovementandNewEmergency Response Act of 2006)(簡(jiǎn)稱《礦工法Miner Act》)。這部新法規(guī)要求井工煤礦企業(yè)改進(jìn)應(yīng)對(duì)事故的準(zhǔn)備工作，制定針對(duì)本礦實(shí)際的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并要求每座煤礦至少有兩支礦山救護(hù)隊(duì)，其駐地應(yīng)在距該礦1小時(shí)的車程之內(nèi)；減少礦山救護(hù)隊(duì)員及其所屬煤礦企業(yè)的法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)違反聯(lián)邦采礦安全標(biāo)準(zhǔn)的行為加大民事和刑事處罰力度；授予礦山安全健康監(jiān)察局權(quán)利，對(duì)未繳納罰款的礦井進(jìn)行暫時(shí)關(guān)閉。此外，新法規(guī)還要求進(jìn)行一系列加強(qiáng)煤礦安全的科研項(xiàng)目，在國(guó)家職業(yè)安全健康研究院內(nèi)設(shè)立專門的礦山安全研究部門，并新設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金和撥款用于培訓(xùn)礦山安全人才。概況起來(lái)，《2006年煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》的主要條款包括：要求每一座礦井制定書(shū)面的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案并不斷進(jìn)行更新；推廣應(yīng)用市場(chǎng)現(xiàn)有的設(shè)備和技術(shù)；要求礦山安全健康監(jiān)察局每半年對(duì)各礦的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案進(jìn)行一次審查、更新和重新認(rèn)證；要求在3年內(nèi)普及雙向無(wú)線通訊設(shè)備和電子跟蹤系統(tǒng)，以便在地面確定井下被困礦工的位置；要求各礦擁有兩支富有經(jīng)驗(yàn)的礦山救護(hù)隊(duì)，能夠在一小時(shí)內(nèi)到達(dá)救援現(xiàn)場(chǎng)；要求煤礦企業(yè)主在15分鐘內(nèi)就可能危及生命安全的事故或未遂事故發(fā)出通報(bào)；未能做到的企業(yè)主將被處以5000～60000美元民事罰款；設(shè)立一項(xiàng)具有競(jìng)爭(zhēng)力的礦山安全新技術(shù)研究撥款計(jì)劃，由國(guó)家職業(yè)安全健康研究院進(jìn)行管理；建立一個(gè)跨部門工作組，為分享可用于礦山安全的非保密技術(shù)，提供正規(guī)渠道；將初次違章的刑事罰款上限提高至25萬(wàn)美元，再次違章罰款上限提高至50萬(wàn)美元，并對(duì)明目張膽的違章案件處以最多22萬(wàn)美元的民事罰款；授予礦山安全健康監(jiān)察局在煤礦企業(yè)拒絕繳納該局最終認(rèn)定的罰款額的情況下，要求關(guān)閉礦井的權(quán)力；創(chuàng)立一項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，面向礦工及有志于成為礦工和礦山安全健康監(jiān)察局執(zhí)法人員的人士，以解決訓(xùn)練有素的熟練礦工和執(zhí)法人員可能短缺的問(wèn)題；設(shè)立布魯克伍德·薩戈礦山安全培訓(xùn)撥款計(jì)劃，著重對(duì)小煤礦企業(yè)主和礦工進(jìn)行教育培訓(xùn)。至今，美國(guó)礦山安全方面的立法改革仍在繼續(xù)。

2.2 中美礦山安全立法比較

2.2.1 中美礦山安全立法技術(shù)比較

美國(guó)屬于判例法國(guó)家，遵循先例原則是其重要的一項(xiàng)立法原則，但在礦山安全立法方面，美國(guó)表現(xiàn)出與其立法傳統(tǒng)截然不同的立法姿態(tài)，采用了成文法形式。《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of1977)共計(jì)8.5萬(wàn)字，內(nèi)容詳細(xì)，措施具體，能更好地為礦山生產(chǎn)活動(dòng)提供確定的指引。而中國(guó)的《礦山安全法》總共50條，約4200字，模糊性很大，造成在現(xiàn)實(shí)中難于據(jù)此進(jìn)行規(guī)范管理和操作。

例如，同樣是對(duì)“通風(fēng)”的規(guī)定，我國(guó)《礦山安全法》在第9條規(guī)定：“礦山設(shè)計(jì)下列項(xiàng)目必須符合礦山安全規(guī)程和行業(yè)技術(shù)規(guī)范：礦井的通風(fēng)系統(tǒng)和供風(fēng)量、風(fēng)質(zhì)、風(fēng)速?！边@樣的規(guī)定即過(guò)于原則和模糊，不易操作。而美國(guó)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》第303節(jié)專節(jié)分26款對(duì)“通風(fēng)”進(jìn)行了具體規(guī)定。如第2款規(guī)定：“所有生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的通風(fēng)風(fēng)流必須符合以下規(guī)定，氧氣含量不低于19.5％(體積)，二氧化碳含量不大于0.5％(體積)?！边@種被量化的具體指標(biāo)，為生產(chǎn)操作以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察提供了可供評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，更具科學(xué)性。

2.2.2 中英礦山事故責(zé)任承擔(dān)比較

礦山事故責(zé)任的承擔(dān)是礦山事故責(zé)任人應(yīng)當(dāng)或必須承擔(dān)的不利后果，其直接意圖在于促使人們遵守規(guī)則。美國(guó)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》規(guī)定的責(zé)任種類包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任和民事責(zé)任，規(guī)定得比較具體。聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局對(duì)煤礦經(jīng)營(yíng)者因違犯強(qiáng)制性礦山安全法規(guī)的行為導(dǎo)致的事故，制訂了明確的民事處罰規(guī)定，一切均依據(jù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)待改正事故隱患的態(tài)度和所采取的防患措施來(lái)進(jìn)行處理，故可有效地減少人為的因素和防止事故發(fā)生。而我國(guó)《礦山安全法》以行政責(zé)任、刑事責(zé)任為主，民事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)處罰運(yùn)用較少。然而煤礦安全問(wèn)題往往是受利潤(rùn)所驅(qū)使，因而經(jīng)濟(jì)處罰手段的運(yùn)用有待加強(qiáng)。

此外，美國(guó)對(duì)煤礦發(fā)生任何事故都有明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，只要發(fā)生事故，不論是否對(duì)作業(yè)人員造成傷害，都需進(jìn)行事故調(diào)查和找出引發(fā)原因，然后對(duì)照《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》和《聯(lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》(Code of FederalRegulation)的相關(guān)規(guī)定，確定事故是由于違犯了哪(幾)條規(guī)定所導(dǎo)致的，并依條處罰。由于對(duì)任何煤礦事故均要給予經(jīng)營(yíng)者恰當(dāng)?shù)奶幜P，因此經(jīng)營(yíng)者對(duì)糾正事故隱患特別重視，這也是美國(guó)煤礦事故率低的主要原因之一。就責(zé)任承擔(dān)主體來(lái)看，就美國(guó)立法而言，采礦山企業(yè)責(zé)任與礦主個(gè)人責(zé)任并重原則，且在煤礦事故處罰上，責(zé)任明確，處罰較重?！?006年煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》更將初次違章的刑事罰款上限提高至25萬(wàn)美元，再次違章罰款上限提高至50萬(wàn)美元，并對(duì)明目張膽的違章案件處以最多22萬(wàn)美元的民事罰款。由于違法成本和代價(jià)較大，使得礦主不敢輕易“以身試法”。對(duì)比美國(guó)責(zé)任承擔(dān)情況，我國(guó)的礦主本來(lái)是承擔(dān)礦難賠償責(zé)任的主體，但事后要么下落不明，要么隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。又由于我國(guó)礦山行業(yè)勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度的缺失，使得某些礦主極易逃脫以致責(zé)任落空。

2.2.3 中關(guān)安全監(jiān)察體系比較

美國(guó)1973年創(chuàng)立了礦山監(jiān)察與安全管理局，隸屬于內(nèi)務(wù)部，承擔(dān)以前屬于礦業(yè)局的安全與健康強(qiáng)制執(zhí)行職能。1978年更名為礦山安全與健康局，劃歸勞工部。礦山安全與健康局下設(shè)2個(gè)主要部門，即煤礦安全與健康監(jiān)察司和金屬與非金屬礦安全與健康監(jiān)察司。同時(shí)設(shè)立了聯(lián)邦安全與健康復(fù)審委員會(huì)，對(duì)礦山安全與健康局的執(zhí)法行為進(jìn)行司法復(fù)審。總的來(lái)說(shuō)，由勞工部管理的礦山安全與健康監(jiān)察局(MSHA)負(fù)責(zé)礦山安全與健康方面的監(jiān)察工作，并根據(jù)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of 1977)和《聯(lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》(Code of Federal Regulation)履行礦山安全監(jiān)察職能。從美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)看，其權(quán)力配置是科學(xué)的。首先，礦業(yè)局與礦山安全與健康監(jiān)察局分設(shè)，保證了安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。將安全監(jiān)察獨(dú)立出來(lái)，可以防止人身安全目標(biāo)被經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)所弱化。其次，將礦山安全與健康監(jiān)察局劃歸勞工部，是對(duì)礦山安全監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的有效整合，能避免監(jiān)管權(quán)的重復(fù)配置，避免互相推諉的情況發(fā)生。

美國(guó)聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局對(duì)事故調(diào)查制定了詳細(xì)的程序化調(diào)查程序，包括調(diào)查人員的職責(zé)、調(diào)查組的組成、物理證據(jù)獲取、證人詢問(wèn)程序、調(diào)查報(bào)告的編寫(xiě)規(guī)則等，并要求嚴(yán)格照章實(shí)施。這對(duì)準(zhǔn)確確定事故原因具有重要意義。為了防止在事故調(diào)查中存在人為的因素，聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局規(guī)定事故調(diào)查后需對(duì)事故調(diào)查人員進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查，以避免出現(xiàn)瀆職行為，嚴(yán)格對(duì)煤礦經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)察和執(zhí)法。這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)尤其具有借鑒意義，這可以有效地增強(qiáng)事故調(diào)查的執(zhí)法人員的責(zé)任性，防止腐敗行為發(fā)生和最大限度地減少煤礦事故的發(fā)生。

就中國(guó)礦山監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)看，依據(jù)1988年機(jī)構(gòu)改革所組建的勞動(dòng)部，承擔(dān)了礦山安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能。1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)劃歸國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，現(xiàn)由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)。與美國(guó)相對(duì)照，1999年將安全監(jiān)察職能由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)，具有明顯的不合理性，因?yàn)槎呗毮芟嗖钌踹h(yuǎn)。2005年的調(diào)整與美國(guó)礦山安全監(jiān)察部門和礦業(yè)部嚴(yán)格分開(kāi)的做法相比仍是不徹底的。此外，中國(guó)沒(méi)有類似美國(guó)的聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)，依中國(guó)的《行政復(fù)議法》第12條以列舉的形式規(guī)定，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議的限于海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯、國(guó)家安全機(jī)關(guān)，發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，復(fù)審機(jī)關(guān)則為省級(jí)政府部門，這使得礦山監(jiān)察工作受到地方政府的牽制。

2.2.4 中美礦山安全關(guān)聯(lián)立法制度比較

美國(guó)是煤礦礦用產(chǎn)品執(zhí)行安全標(biāo)志管理較早的國(guó)家。美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定，煤礦及含瓦斯的非煤礦山所用礦用產(chǎn)品，必須由礦山安全與健康監(jiān)督局進(jìn)行測(cè)試、評(píng)價(jià)與審批，并頒發(fā)統(tǒng)一的礦山安全與健康監(jiān)督局安全標(biāo)志方可使用。這種聯(lián)邦法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行的安全管理十分嚴(yán)格，例如，井下使用的礦燈，即便獲得了UL認(rèn)證，仍需取得礦山安全與健康監(jiān)督局頒發(fā)的安全標(biāo)志后方可下井。對(duì)礦用產(chǎn)品的測(cè)試、評(píng)價(jià)與審批由美國(guó)MSAH下設(shè)在西弗吉尼亞州的批準(zhǔn)和認(rèn)證中心(Aporoval and Certification Center)承擔(dān)。在《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》和《聯(lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》中，有關(guān)礦用產(chǎn)品的檢測(cè)、評(píng)價(jià)與審批占了大量篇幅。在《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》中，有兩章是礦用產(chǎn)品管理?xiàng)l款；在《聯(lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》中，規(guī)定的主要內(nèi)容是對(duì)礦用產(chǎn)品的檢測(cè)、評(píng)價(jià)與審批，對(duì)礦用產(chǎn)品的管理是礦山安全與健康監(jiān)察局的重要職責(zé)。此外，美國(guó)《聯(lián)邦礦山安全與健康法》等法律中都有礦山救護(hù)制度相關(guān)的較為系統(tǒng)、嚴(yán)密的規(guī)定，做到了礦山救護(hù)組織嚴(yán)密、救護(hù)方式多樣化、定期系統(tǒng)安排救護(hù)隊(duì)員的培訓(xùn)、礦山救護(hù)設(shè)備實(shí)行嚴(yán)格管理等，特別是《2006年煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》，在SAGO礦難后進(jìn)一步完善了礦山救護(hù)制度，要求每座煤礦至少有兩支礦山救護(hù)隊(duì)，其駐地應(yīng)在距該礦1小時(shí)的車程之內(nèi)，每一座礦井應(yīng)制定書(shū)面的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案并不斷進(jìn)行更新等；并對(duì)相應(yīng)的檢查制度和責(zé)任承擔(dān)都作出具可操作性的規(guī)定。同時(shí)聯(lián)邦政府也高度重視礦山救護(hù)研究，這些都有力地保障了礦山事故的低頻率發(fā)生和高效率解決。我國(guó)并未建立起系統(tǒng)、全面的礦用產(chǎn)品安全認(rèn)證制度和礦山救護(hù)制度。

3 完善我國(guó)礦山安全立法芻議

3.1 關(guān)于礦山安全立法的價(jià)值導(dǎo)向和整體協(xié)調(diào)性問(wèn)題

3.1.1 確立正確的立法目的是礦山安全法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和根本

安全生產(chǎn)是生產(chǎn)問(wèn)題，更是人的基本權(quán)利問(wèn)題。我們必須樹(shù)立生態(tài)文明、以人為本、安全第一的立法指導(dǎo)思想，將保護(hù)勞動(dòng)者的人身安全和健康作為現(xiàn)階段礦山安全立法的唯一目的，其立法內(nèi)容也均應(yīng)從權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)各種制度，著眼于對(duì)礦山生產(chǎn)相關(guān)責(zé)任主體的行為控制，規(guī)范政府的執(zhí)法行為和礦山企業(yè)的安全管理行為，保障礦工參與安全管理的權(quán)利和其他權(quán)益，以突出對(duì)勞動(dòng)者安全權(quán)利的保護(hù)。

3.1.2 梳理與礦山安全有關(guān)的法律法規(guī)，保障相關(guān)立法的協(xié)調(diào)一致

除《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》這兩部最重要的與礦山勞動(dòng)安全有關(guān)的法律需要細(xì)化和修改外，其它的相關(guān)法律法規(guī)也需要及時(shí)地梳理和修改，以保障相關(guān)立法的系統(tǒng)性。特別要注意發(fā)揮刑法的威懾作用。首先，應(yīng)加大刑事處罰力度，進(jìn)一步完善“重大責(zé)任事故罪”和“重大勞動(dòng)安全事故罪”，如對(duì)違章指揮，強(qiáng)令工人冒險(xiǎn)作業(yè)，對(duì)礦山事故隱患不采取防范措施，無(wú)證經(jīng)營(yíng)、責(zé)令整頓的礦山擅自恢復(fù)生產(chǎn)或逾期不改的，造成重大礦難或特大礦難事故發(fā)生，加重其刑事責(zé)任的處罰。其次，對(duì)發(fā)生礦難事故隱瞞不報(bào)、謊報(bào)或者拖延不報(bào)和故意減少安全生產(chǎn)資金投入等行為加以明確規(guī)定，并將其所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果納入刑法處罰的考量范圍。此外，還應(yīng)進(jìn)一步明確礦山企業(yè)犯罪的雙罰制，在追究責(zé)任人刑事責(zé)任的同時(shí)對(duì)企業(yè)處以罰金刑等。

盡快修改《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和其它相關(guān)法規(guī)，以適應(yīng)礦山安全監(jiān)管體制的新變化。此外，另一些頒布較早，但至今仍然有效的法規(guī)和規(guī)章也應(yīng)該及時(shí)修訂和完善。如1989年的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》、1991年的《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》、1995年的《重大事故隱患管理規(guī)定》等；連同后期頒布的礦山安全相關(guān)法規(guī)，如2004年的《安全生產(chǎn)許可條例》、2005年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等，應(yīng)及時(shí)將其中的較成熟的制度內(nèi)容在《礦山安全法》等上位法中加以固定，使本法更加完備和系統(tǒng)化。同時(shí)還可考慮借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，單獨(dú)制定礦山生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)化管理的法律法規(guī)，并結(jié)合技術(shù)的革新與施行的實(shí)踐，定期對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。

3.2 關(guān)于礦山安全立法的若干重要內(nèi)容的修改與完善

3.2.1 關(guān)于礦山、礦山安全責(zé)任主體和礦山安全執(zhí)法主體的清晰界定

盡管近年來(lái)出臺(tái)的一些與礦山勞動(dòng)安全有關(guān)的法律法規(guī)在一定程度上彌補(bǔ)了《礦山安全法》的不足，但作為礦山勞動(dòng)安全的基本法，《礦山安全法》應(yīng)盡快修改，以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

(1)擴(kuò)大“礦山”概念的合理界定范圍，把所有從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采和勘探活動(dòng)的安全問(wèn)題均納入本法的調(diào)整范疇，特別要使從事非法探礦和采礦的行為除受《礦產(chǎn)資源法》調(diào)整之外，一旦有了安全問(wèn)題，同樣可以受到本法的追究。

(2)進(jìn)一步明確法律責(zé)任主體范圍，在明確礦長(zhǎng)和礦山公司經(jīng)理等的經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)承擔(dān)的安全事故法律責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步明確法人代表和董事的安全責(zé)任。嚴(yán)格和完善“誰(shuí)辦礦、誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，礦長(zhǎng)和礦山公司經(jīng)理要對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的決策和經(jīng)營(yíng)管理行為承擔(dān)安全責(zé)任；而董事長(zhǎng)作為真正的決策者，應(yīng)對(duì)礦山安全生產(chǎn)相關(guān)的重大決策管理行為承擔(dān)安全責(zé)任；如果董事會(huì)的決議造成了安全隱患或者對(duì)造成安全事故負(fù)有主要責(zé)任，則董事長(zhǎng)和支持該決議的董事會(huì)成員都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(3)建立健全各級(jí)礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，明確行政執(zhí)法主體，強(qiáng)化相應(yīng)職能和責(zé)任。應(yīng)建立健全安全監(jiān)察培訓(xùn)制度和安全監(jiān)察信息管理系統(tǒng)制度，加強(qiáng)礦山安全監(jiān)察的國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒和國(guó)際合作，促進(jìn)和完善我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體系，改善我國(guó)煤礦安全與健康狀況。在《礦山安全法》中明確國(guó)家煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)和地方各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)礦山安全的執(zhí)法主體地位，理順相關(guān)部門的職能關(guān)系。同時(shí)也要對(duì)其他相關(guān)部門在礦山安全方面所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)合理界定，并且明確其法律責(zé)任。

3.2.2 關(guān)于礦山生產(chǎn)準(zhǔn)入制度、許可證制度和“突襲制”檢查制度、礦用產(chǎn)品安全認(rèn)證制度和礦山救護(hù)制度等建立和完善

(1)在《礦山安全法》中增加市場(chǎng)準(zhǔn)入基本條件的條款和礦山安全生產(chǎn)許可制度的條款。對(duì)進(jìn)入礦山開(kāi)采行業(yè)企業(yè)的人員、資金、設(shè)備、技術(shù)提出較高要求，進(jìn)一步明確進(jìn)入這一市場(chǎng)的主體資格。作為該行業(yè)的基本法，《礦山安全法》應(yīng)該增加相應(yīng)條款，把不具備條件的企業(yè)擋在大門之外，以減少安全隱患。并將采礦許可證與經(jīng)批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)利用方案相銜接，加強(qiáng)安全監(jiān)管。國(guó)務(wù)院和國(guó)家煤礦安全監(jiān)督管理局已經(jīng)頒布了《安全生產(chǎn)許可證條例》和《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》，基本建立了煤礦生產(chǎn)的安全許可制度。作為上述條例和辦法的上位法，《礦山安全法》也應(yīng)該增加相應(yīng)條款，以法律的形式對(duì)這一制度加以確定。

(2)用法律的形式確立煤礦安全檢查“突襲制”和檢查人員與礦業(yè)設(shè)備者連帶責(zé)任原則。以美國(guó)為例，在美國(guó)《聯(lián)邦礦業(yè)安全與健康法案》中，確立了安全檢查“突襲制”，即任何提前泄露安全檢查信息的人，可能被判處罰款和有期徒刑，還確立了檢查人員和礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者的連帶責(zé)任制，檢查人員出具誤導(dǎo)性報(bào)告，礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者提供不安全設(shè)備，都可能被判處罰款和有期徒刑。對(duì)此，我國(guó)也可考慮在借鑒相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在立法上加以體現(xiàn)。同時(shí)應(yīng)考慮建立具可操作性的礦用產(chǎn)品安全認(rèn)證制度和礦山救護(hù)制度。

3.2.3 加強(qiáng)和完善民事責(zé)任的承擔(dān)，加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，提高礦主違法風(fēng)險(xiǎn)成本

(1)增加礦山安全事故民事責(zé)任條款，完善礦山勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度及其執(zhí)行。發(fā)生礦山生產(chǎn)安全事故后，礦山企業(yè)理應(yīng)對(duì)事故傷亡職工進(jìn)行民事賠償，《安全生產(chǎn)法》對(duì)此已有規(guī)定，作為行業(yè)安全法，《礦山安全法》也應(yīng)該增加相應(yīng)條款，明確規(guī)定礦山企業(yè)的民事賠償責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)完善《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金管理暫行辦法》，并提升其立法位階，并在《安全生產(chǎn)法》中體現(xiàn)礦山企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。明確礦山企業(yè)未按礦山企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度存儲(chǔ)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金的責(zé)任主體及其法律責(zé)任。對(duì)礦山企業(yè)因變更企業(yè)法定代表人、停產(chǎn)整頓等情況遲(緩)存、少存或不存風(fēng)險(xiǎn)抵押金，以各種形式變相向職工攤派風(fēng)險(xiǎn)抵押金和挪用風(fēng)險(xiǎn)抵押金或未實(shí)行專戶管理等行為的法律責(zé)任作出具體規(guī)定。并明確規(guī)定在事故搶救和善后處理工作結(jié)束后，發(fā)生事故的礦山企業(yè)按照原核定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金的期限等。

(2)加大經(jīng)濟(jì)處罰力度?，F(xiàn)行《礦山安全法》規(guī)定的法律責(zé)任主要表現(xiàn)為行政責(zé)任和刑事責(zé)任，已不適應(yīng)今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！栋踩a(chǎn)法》對(duì)不具備安全生產(chǎn)條件并導(dǎo)致事故發(fā)生的企業(yè)，規(guī)定最高罰款20萬(wàn)元，遠(yuǎn)不能使非法生產(chǎn)的礦主傷筋動(dòng)骨，導(dǎo)致了反復(fù)違法行為的大量存在，也無(wú)法起到殺一儆百的作用。2005年的《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》中雖明確了要“沒(méi)收非法所得并處以1～5倍罰款”的規(guī)定，但其立法層級(jí)較低，且可能存在與上位法沖突之嫌。因此，應(yīng)進(jìn)一步修訂《礦山安全法》的相關(guān)條款，在法律責(zé)任中增加經(jīng)濟(jì)處罰手段的運(yùn)用，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)處罰力度，以增加違法者的違法成本，使其既不能從違法行為中獲益，更要付出慘重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。