基于公共治理的高等教育評估研究

摘 要：高等教育評估當前面臨著合法性的拷問，納入高等教育公共治理框架是高等教育評估尋求合法性依據(jù)的有效途徑。本文借鑒公共治理的基本理念重新審視高等教育評估，提出了公共治理視野下高等教育評估的供給模式，構(gòu)建了高等教育評估的公共治理框架。

關(guān)鍵詞：高等教育評估；公共治理；合法性

高等教育評估業(yè)已成為影響我國高等教育改革與發(fā)展的重要因素。一方面，我國高等教育評估實踐呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，而且這一強勁態(tài)勢將持續(xù)相當長的時間;另一方面，各個社會行動主體對高等教育發(fā)展(包括高等教育評估)越來越具有話語權(quán)，參與意識越來越強烈，拘泥于原初發(fā)展路徑的高等教育評估面臨著合法性的拷問和社會認可度的質(zhì)疑。建立基于高等教育公共治理的高等教育評估新體系，既是完善高等教育評估的內(nèi)在要求，也是推進高等教育公共治理的基本途徑。

一#65380;高等教育評估合法性的拷問與尋求

自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出教育管理部門“要組織教育界#65380;知識界和用人部門定期對高等學(xué)校辦學(xué)水平進行評估”以來，我國高等教育評估的政策法規(guī)不斷完善，組織機構(gòu)不斷健全，實踐操作不斷成熟。[1]回顧這20多年的實踐，高等教育評估既是高等教育改革的產(chǎn)物，又是推動改革的力量;評估項目繽彩紛呈，但又參差不齊;評估實踐方興未艾，卻又被議論紛紛。

1﹒強烈行政行為化傾向的高等教育評估面臨著合法性的拷問

我國高等教育評估表現(xiàn)出明顯的行政行為特征，政府在我國高等教育評估中占據(jù)主體地位，高等學(xué)校是被評估和監(jiān)督的對象;教育界#65380;知識界和用人部門是政府管理部門組織高等教育評估時依靠的社會力量，處于從屬地位;學(xué)術(shù)機構(gòu)和社會團體參加教育評估只是一種補充。所有評估結(jié)果都是針對高等學(xué)校的，評估成為約束和規(guī)范高等學(xué)校發(fā)展的力量和手段，而對教育主管部門沒有任何實質(zhì)性的影響。因此，評估功能體現(xiàn)出局限于監(jiān)督與管理的單一化和狹隘化，高等教育評估也就演變成政府及其教育行政部門依據(jù)一定的評估指標體系對高等學(xué)校進行檢查#65380;評價的一種具體行政行為。明顯的行政行為化傾向使得高等教育評估被批評是政府強化規(guī)制的一種手段，是政府尋租的一個途徑，未能有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控的效用，矛頭直指其合法性。如果繼續(xù)沿襲行政行為取向的發(fā)展路徑，高等教育評估就會由推動改革的發(fā)展力量，蛻變成束縛高等教育發(fā)展的制度性障礙。因此，我們不能簡單地從評估來看高等教育評估實踐的開展#65380;評估機構(gòu)的運作，而應(yīng)從高等教育改革與發(fā)展，從建立新的高等教育體制和運行機制著手，立足于高等教育公共治理，推進和深化高等教育評估實踐。

2﹒公共治理成為高等教育評估的合法性依據(jù)

高等教育評估發(fā)展歷程中，有三個政策法規(guī)有著標志性意義。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，首次引入了高等學(xué)校辦學(xué)水平評估的概念;1990年的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》，是第一個關(guān)于高等教育評估的專門規(guī)定;1998年的《中華人民共和國高等教育法》，第一次從法律上規(guī)定了高等教育評估的法律地位，使得高等教育評估有了法律保障。但是，這些法律條文規(guī)定并非無條件地保證高等教育評估實踐的合法性。高等教育評估的合法性不能從自身來尋找，如果只是拘泥于評估本身，無論怎樣強調(diào)其重要性，都只是一種沒有實質(zhì)意義的循環(huán)論證。因此，我們必須從高等教育公共治理的高度來看待高等教育評估，從高等教育公共治理框架的重構(gòu)與完善過程中尋求高等教育評估的合法性依據(jù)。隨著政府職能的市場化，政府行為的法治化，政府決策的民主化，政府公共權(quán)力的多中心化，高等教育評估無論是作為一項公共資源，作為一種公共手段，還是作為一個公共選擇，都不應(yīng)當只是作為一種監(jiān)督手段，一種外在于高等教育公共治理框架的技術(shù)手段，而應(yīng)當內(nèi)在于公共治理框架之中，成為公共治理的有機組成部分。概言之，就是形成基于高等教育公共治理的高等教育評估框架，以使高等教育評估由作為政府規(guī)制的一個手段#65380;政府尋租的一個媒介游離于高等教育管理框架之外，轉(zhuǎn)而成為高等教育公共治理的有機組成部分，相應(yīng)地從純粹的技術(shù)延伸為治理手段，從獨立的評價延伸成治理環(huán)節(jié)，從單一的評估拓展到政策分析。

3﹒高等教育評估在公共治理中的初步實踐

高等學(xué)校與科研院所學(xué)位與研究生教育評估所開發(fā)了一級學(xué)科整體水平評估，并于2002年至2004年期間完成了除軍事學(xué)以外的全部80個一級學(xué)科的評估，共有229個單位#65380;1336個學(xué)科點申請參加了評估。我們有必要從改革與發(fā)展的高度來進一步分析一級學(xué)科評估的有關(guān)數(shù)據(jù)，比如，一所大學(xué)至少要擁有多少門類的學(xué)科才能稱其為一所大學(xué)，這涉及到多科性#65380;綜合性大學(xué)建設(shè)的導(dǎo)向性問題;又比如，一所大學(xué)至少要擁有多少個拔尖學(xué)科才能稱其為一流大學(xué)，這涉及到我國世界一流大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略重點的選擇;再比如，高等學(xué)校共建#65380;調(diào)整#65380;合作#65380;合并對學(xué)科建設(shè)帶來了哪些影響，這涉及到對院校合并的反思和合并院校的發(fā)展方向。按照這一思路，高等教育評估就有助于反思高等教育政策，推動高等教育政策的落實，推進高等教育的創(chuàng)新。

為使研究生教育工作的重點切實轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量上來，逐步建立有效的質(zhì)量監(jiān)督和激勵機制，國務(wù)院學(xué)位委員會和教育部決定開展全國優(yōu)秀博士學(xué)位論文評選工作。進一步分析相關(guān)數(shù)據(jù)，可以揭示出一些典型問題。比如優(yōu)秀博士學(xué)位論文評選與博士學(xué)位論文抽查的質(zhì)量差異，這就涉及到個別拔尖與整體質(zhì)量的關(guān)系;相當一部分優(yōu)秀博士學(xué)位論文獲得者流失海外，這就涉及到人才政策問題;博士生學(xué)習(xí)時間的延長，這就涉及到博士和碩士階段學(xué)制及其相互銜接問題;優(yōu)秀博士學(xué)位論文學(xué)科分布的偏態(tài)性，這就涉及到研究生教育學(xué)科結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。全國優(yōu)秀博士學(xué)位論文評選促使學(xué)位授權(quán)單位和管理部門積極采取措施來提高博士生培養(yǎng)質(zhì)量，由單一的選優(yōu)評估提升為改進博士生培養(yǎng)質(zhì)量的舉措。

政府組織的學(xué)位授權(quán)審核，一級學(xué)科整體水平評估等社會公益型評估，還有其他一些評估如研究生培養(yǎng)單位的自我評估，共同構(gòu)成了研究生教育公共治理的重要方面。面對研究生教育發(fā)展的新形勢#65380;新要求，研究生教育評估也應(yīng)當開拓新的發(fā)展平臺。為此，教育部門一方面要切合高等教育公共治理，與時俱進地改善高等教育評估;另一方面要重構(gòu)高等教育評估，以期切實有效地推進高等教育公共治理。

二#65380;公共治理視野下的高等教育評估

1﹒高等教育評估的公共治理假設(shè)

一是補充論，即高等教育評估作為高等教育管理失效的彌補與補充。高等教育評估職能的發(fā)揮局限于政府傳統(tǒng)管理模式失效或者效率低下的領(lǐng)域，而且缺乏獨立性。二是分權(quán)論，即高等教育評估作為高等教育公共治理的組成部分，有其特定的定位與職責(zé)。其基本邏輯是職能轉(zhuǎn)移與機構(gòu)分拆，或是“體制內(nèi)”賦予原有的主體越來越大的自主權(quán)，或是“體制外發(fā)展”，即允許新型主體存在和發(fā)展，并且逐步擴大自治機制獨立發(fā)揮作用的范圍。三是自治論，即高等教育評估是高等教育系統(tǒng)自治#65380;自律的重要手段與途徑。其基本邏輯是推進高等教育機構(gòu)的自律和自治，推崇志愿精神#65380;公益取向#65380;專業(yè)主義，追求高等教育評估這一“俱樂部物品”的外部社會效益最大化。各種理論假設(shè)的共同點是，高等教育評估作為高等教育公共治理的組成部分，是實現(xiàn)有限政府與效能政府的有效途徑，是實現(xiàn)高等教育機構(gòu)自主管理的有效途徑，是保證高等教育可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

2﹒高等教育評估的公共治理理念

一是以公共治理基本理念來界定高等教育評估?；诟叩冉逃仓卫砝砟詈涂蚣?，高等教育評估就不再只是一整套規(guī)則或者一種行政行為，而是一個推進高等教育發(fā)展的過程;高等教育評估的基礎(chǔ)不再是控制#65380;監(jiān)督，而是協(xié)商#65380;對話;高等教育評估既可以是政府等公共部門開展的，也可以是其他各種社會中介組織開展的;高等教育評估不再只是一種正式的制度或者行政安排，而是政府主管部門#65380;高等教育機構(gòu)#65380;社會用人單位以及其他社會組織圍繞高等教育發(fā)展而展開的一種博弈。

二是以“多元主體權(quán)力中心”來調(diào)整高等教育評估權(quán)力結(jié)構(gòu)。高等教育評估作為一項重要的公共事務(wù)，要從“單一政府權(quán)力中心”演變?yōu)椤岸嘣黧w權(quán)力中心”，各種公共的和私人的機構(gòu)分別在不同層面上成為高等教育評估的權(quán)力中心，共同治理高等教育評估;要從反映計劃經(jīng)濟時代要求的行政管理范式轉(zhuǎn)變?yōu)榉从成鐣怖娴墓仓卫矸妒剑瑥膹娭菩缘墓苤蒲葑兂勺灾鞴芾?，通過各權(quán)利主體在法律規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)各顯其威#65380;各司其職#65380;互相支持，形成一個政府協(xié)調(diào)#65380;高校自主#65380;社會參與的自主管理網(wǎng)絡(luò)。

三是以“合作伙伴關(guān)系”來構(gòu)建高等教育評估各權(quán)力主體協(xié)商合作機制。公共治理特別推崇的這種合作伙伴關(guān)系，建立在持續(xù)不斷的對話和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，它的實現(xiàn)不依賴于行政權(quán)力的強制性#65380;支配性和懲罰性，而是取決于社會機構(gòu)和社會公眾的認可與支持。為此，首先要清晰界定政府#65380;社會以及高等教育機構(gòu)各權(quán)力主體參與高等教育評估的職責(zé)與權(quán)限，使高等教育評估由政府單一主宰的格局向各種權(quán)力主體共同參與的格局轉(zhuǎn)變，政府#65380;社會和大學(xué)之間形成一種相互包容#65380;相互依存#65380;平等協(xié)商的合作伙伴關(guān)系;其次要承認各權(quán)力主體的利益追求，完善利益訴求渠道，同時防止各權(quán)利主體陷入過分追求自身利益的“囚徒困境”，以尋求正數(shù)和的高等教育多中心治理的博弈結(jié)果。

3﹒公共治理視野下高等教育評估供給模式

模式之一是由政府組織高等教育評估公共服務(wù)，并無償?shù)叵蛳M高等教育評估的高等院校以及其他需要獲取相關(guān)信息的利益相關(guān)者提供服務(wù)。在我國高等教育評估發(fā)展早期，這是最主要的供給模式。模式之二是由政府組織高等教育評估公共服務(wù)，并通過向消費高等教育評估服務(wù)的高等院校以及其他直接消費者收取費用的方式向市場提供。當前我國依托政府發(fā)展起來的部分高等教育評估組織開展的一些評估項目采取的就是這一模式，即所開展的評估項目是由政府主導(dǎo)的，同時具體負責(zé)這一評估項目的中介機構(gòu)又按照相關(guān)規(guī)定收取行政事業(yè)費。模式之三是在政府相關(guān)的法規(guī)#65380;行業(yè)政策和規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由營利型高等教育評估中介機構(gòu)投資和組織高等教育評估服務(wù)，并由其自行向社會提供。這一模式的優(yōu)點是能夠極大地滿足和迎合社會對高等教育評估及其信息的巨大市場需求。隨著公共治理的推進，政府要積極實現(xiàn)公共性行政范型，公共性成為政府終其所是的唯一存在方式[2]。如果要將高等教育評估納入高等教育公共治理的框架，作為高等教育管理的重要手段和主要組成部分，那么政府就必須提供一些公益性的高等教育評估服務(wù)，這既是高等教育公共治理改革的需要和建設(shè)透明政府的需要，也是改進高等教育質(zhì)量的重要舉措。與此同時，要創(chuàng)造條件并制定相應(yīng)的法規(guī)#65380;政策引導(dǎo)和鼓勵通過市場供給的方式來提供高等教育評估服務(wù)，以最大限度地滿足社會的巨大需求。政府要繼續(xù)扶持一部分依托政府發(fā)展起來的高等教育評估中介機構(gòu)及其所開展的評估項目，這些機構(gòu)及其所開展的評估項目目前構(gòu)成我國高等教育評估力量的核心，發(fā)揮著主導(dǎo)作用和規(guī)范作用，必須對其加以扶持以保證我國高等教育評估的有序發(fā)展。

三#65380;高等教育評估的公共治理框架

1﹒分散化管理與代理機構(gòu)的建立

當前具有較大影響的教育部高等學(xué)校教學(xué)評估中心和教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心，既是政府機構(gòu)改革和職能調(diào)整的產(chǎn)物，又是充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用#65380;改善政府管理的重要舉措。源于在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益和實現(xiàn)社會治理的分散化管理[3]，各種以高等教育評估為核心職能的代理機構(gòu)逐漸發(fā)展起來，且以不同的實體形式而存在。其一，作為部門機構(gòu)而存在。該類評估機構(gòu)沒有獨立的法律地位，屬于政府某部門(主要是教育行政部門)的組成部分，通常與其同級部門保持一種準合同性質(zhì)的關(guān)系，其職能是向高等教育機構(gòu)提供非商業(yè)性的評估服務(wù)，且是在公法框架內(nèi)發(fā)揮職能。其二，作為公法行政管理機構(gòu)而存在。該類評估機構(gòu)通常是在公法框架內(nèi)發(fā)揮職能，但又和國家部委保持部分或完全獨立，是部分或完全獨立的法人實體，其職能范圍包括從提供評估服務(wù)到對各種評估的監(jiān)管等。其三，作為私法實體而存在。該類評估機構(gòu)主要是準公司和非商業(yè)性質(zhì)的私法實體，從性質(zhì)上說并不是公司，但通常在私法框架內(nèi)發(fā)揮職能，且擁有完全獨立的法人地位，一般是在明確的成本約束下開展評估服務(wù)。這三類代理機構(gòu)都有其存在的價值，而且可以各有側(cè)重地開展有特色的優(yōu)質(zhì)評估項目。但是，無論是為了將權(quán)力下放給下層管理者，抑或是為了突出提供服務(wù)的重要性，還是為了擺脫人事控制或其他行政上的約束，各種代理機構(gòu)都不是純粹作為新的組織機構(gòu)而涌現(xiàn)出來的，其根本目的是推進政府管理模式#65380;運作方式的變革，并努力在責(zé)任制與自主權(quán)#65380;開放性#65380;績效管理以及政府宏觀調(diào)控之間達成合理的平衡。

2﹒多中心治理與高等教育評估中介機構(gòu)的引入

治理理論主張，政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，而是形成所謂多中心治理的格局。治理不僅涉及公共權(quán)力的運作，而且涉及權(quán)力的配置，是通過公共權(quán)力的配置和運作來管理公共事務(wù)。我國政府體制改革的目標是建立穩(wěn)定的#65380;相對獨立的#65380;分工合作的“新三元結(jié)構(gòu)”，公民社會是其重要的一極[4]。以高等教育評估中介機構(gòu)為代表的第三部門在高等教育公共治理中發(fā)揮著重要作用，一方面它們構(gòu)成了類似于行會組織的機構(gòu)，有助于推進高等教育機構(gòu)的自律和維權(quán)，同時為避免高等教育機構(gòu)自治與政府規(guī)制的激烈沖突提供一個緩沖器;另一方面它們?yōu)楦叩冉逃l(fā)展提供了統(tǒng)一的評估標準，從而為各種力量提供了制度和規(guī)范的平臺[5]，為實現(xiàn)高等教育公共治理提供了切入點。在公共治理框架中，高等教育評估中介機構(gòu)與政府的博弈呈現(xiàn)出三種情形。一是無論公共資源的有限與否，政府組織不愿再分配公共資源，而是自己支配使用，因而不存在中介機構(gòu)與政府組織的博弈，而且中介機構(gòu)也難以取得長足發(fā)展。二是政府組織愿意再分配公共資源，并且公共資源是無限的。政府對公共資源的控制使用并不影響中介機構(gòu)對公共資源的利用，同時某個中介機構(gòu)對公共資源的獲得沒有排他性，在這種情況下，也不存在中介機構(gòu)與政府組織之間，以及中介機構(gòu)內(nèi)部之間的博弈。三是政府組織愿意再分配公共資源，并且公共資源是有限的。政府對公共資源的分配多少，對整個高等教育評估中介機構(gòu)都有重大的影響，某個中介機構(gòu)獲得公共資源的多少對其他中介機構(gòu)也有著重要的影響，因而就存在著中介機構(gòu)與政府之間，以及中介機構(gòu)內(nèi)部之間的博弈。而這種博弈的結(jié)局與過程很大程度上取決于政府是傾向于控制還是監(jiān)督#65380;是傾向于干預(yù)還是服務(wù)。公共權(quán)力組織要通過合理#65380;有效的公共權(quán)力分配和公共政策調(diào)整，既切實保證高等教育評估供給的公平性，又有效提升高等教育評估供給的效率。

3﹒績效管理與高等教育評估公益性的保證

借鑒埃利諾#8226;奧斯特羅姆關(guān)于公共服務(wù)制度建構(gòu)績效的評價指標研究框架，高等教育評估績效管理的途徑，一是建立政府#65380;社會#65380;高等教育機構(gòu)之間的信息溝通渠道，降低將高等教育機構(gòu)等社會組織和社會公眾接受評估的愿望和偏好轉(zhuǎn)化為對公共部門提供高等教育評估的明確需求所需要的成本;二是建立民主協(xié)商機制，降低用于協(xié)調(diào)高等學(xué)校#65380;用人單位以及管理部門之間權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)成本;三是建立信息共享機制，降低包括評估信息收集及其發(fā)布等費用的信息成本;四是建立監(jiān)督激勵機制，降低搭便車#65380;尋租等導(dǎo)致的策略成本。在此首要的是提高政府管理績效，包括政府本身管理績效#65380;政府對高等教育評估這一公共事務(wù)的管理績效#65380;政府對從事高等教育評估的其他社會機構(gòu)的管理績效等三個方面。相對于政府的強制性，以及市場的私益所引發(fā)的動力，可以歸屬于第三部門的教育評估中介機構(gòu)那種以志愿求公益的運行機制，缺乏強制性的保障和私益的推動，而其志愿性與公益性又使得其易受政府強制性的干預(yù)以及市場私益的侵蝕。因此，政府管理績效的引入與實踐必須考慮到高等教育評估以志愿求公益的特性，避免侵蝕高等教育評估的志愿性和公益性。保持高等教育評估公益性的一個重要途徑是對高等教育評估機構(gòu)及其項目的再評估?？冃П旧淼暮戏ㄐ允沁M行績效評估的前提和基礎(chǔ)[6]，從我國高等教育評估的實際出發(fā)，我國高等教育評估機構(gòu)與評估項目的績效評價包括高等教育評估機構(gòu)的內(nèi)部運行績效，高等教育評估機構(gòu)滿足政府需求的政府管理績效，以及高等教育評估機構(gòu)及其評估活動推動高等教育公共治理的公共治理績效，這三個方面的綜合評價乃是對我國當前高等教育評估機構(gòu)尤其是政府依托型非營利高等教育評估機構(gòu)進行績效管理的正確思路。

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