論貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的制約因素及其路徑

摘要：小城鎮(zhèn)建設在貧困山區(qū)這一客觀背景下存在公共服務保障落后、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構趨同、資金來源融合困難、制度設計安排滯后等制約因素。全面考察貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設，探索一條內(nèi)生發(fā)展和外向帶動的正確路徑，在當前貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設中有著重大的現(xiàn)實意義和實踐價值。

關鍵詞：貧困山區(qū)；小城鎮(zhèn)；制約因素

中圖分類號：Ｆ325 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0062－03

貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設在當前“肩負”著重要使命，是貧困山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“制動機”，是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。長期以來，中國國情的復雜和多樣性使各地經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性日益凸現(xiàn)，尤其是在進入工業(yè)化中期后半階段的發(fā)展中大國，區(qū)域間、城市與農(nóng)村之間、農(nóng)村與農(nóng)村之間的差距明顯，貧困山區(qū)的農(nóng)村與城鎮(zhèn)有被邊緣化的危險。因此，在新一輪城鎮(zhèn)、農(nóng)村建設發(fā)展熱潮中，研究貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的制約因素，探索其正確路徑，對推進貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，走有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

一、貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)實意義

（一）建設社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

在進入工業(yè)化中期后半階段的關鍵時期，黨中央作出了建設社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，這是我國正確判斷當前發(fā)展形勢和時代發(fā)展主題做出的正確選擇。建設社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重點是要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、推進農(nóng)村協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。但經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律表明，農(nóng)村經(jīng)濟建設不能僅僅停留在農(nóng)村這單一的發(fā)展環(huán)境里，內(nèi)生發(fā)展雖然是帶基礎和根本性的，但外向帶動是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。因此，在建設社會主義新農(nóng)村這一大背景下，僅有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是不夠的，還需一個與農(nóng)村靠得近、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)對其進行帶動和支撐。在貧困山區(qū)，這種需要顯得尤為迫切和重要，貧困山區(qū)的客觀現(xiàn)實環(huán)境往往是處于邊遠或落后的狀況，距離城市較遠、缺乏城市經(jīng)濟的拉動；基礎設施條件等公共服務產(chǎn)品匱乏。而小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城市與農(nóng)村的橋梁和紐帶，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展能起到引導和帶動的重大作用。因此，只有加快貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設步伐，帶動貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民才能脫貧致富，實現(xiàn)貧困山區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）推進貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)實需要

毋庸諱言，貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設總體是向前發(fā)展的。但在當前，貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設存在一系列現(xiàn)實問題，成為小城鎮(zhèn)建設的桎梏和羈絆。主要表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構老化落后，資源利用開發(fā)型企業(yè)的依靠性強，規(guī)模不大，吸納從業(yè)人員不多，帶動農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在潛力不夠。二是城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)居民大都在1萬人左右，處于城鎮(zhèn)人口規(guī)模效應的第一階段。城鎮(zhèn)作為區(qū)間經(jīng)濟中心的積聚、輻射和擴散作用有了一定發(fā)揮，但作用和效果不很明顯。三是公共服務脆弱，尤其是交通等基礎設施條件較差，與鐵路、高速公路等優(yōu)質(zhì)交通條件相差甚遠。社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展水平低。四是距離城市群較遠，缺乏城市群的輻射。五是歷史性的后發(fā)形勢影響較大。山區(qū)城鎮(zhèn)落后時間相對較長，處于經(jīng)濟發(fā)展的“包圍圈”中。這些問題制約著當前貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設。因此，分析貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的制約因素，解決現(xiàn)實中存在的系列問題，是推進貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)實需要。

（三）城市經(jīng)濟發(fā)展繁榮的有力保障

城市經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展并不是單一式的城市工商業(yè)及其公共事業(yè)的繁榮與發(fā)展，而是城市與城鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展的協(xié)同共進。小城鎮(zhèn)處于城市與農(nóng)村的中位地帶，離純農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村較近，離工商業(yè)發(fā)達的城市也較近。所處位置的中間性使小城鎮(zhèn)成為連接農(nóng)村和城市的重地，對農(nóng)村和城市經(jīng)濟發(fā)展都有著十分敏感的反應，是城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“晴雨表”。小城鎮(zhèn)特殊的地位優(yōu)勢使其具有了服務城市、連接城鄉(xiāng)的功能。其一，為城市工業(yè)發(fā)展提供原材料。小城鎮(zhèn)依托農(nóng)村，能夠根據(jù)城市工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求將農(nóng)村生產(chǎn)的原材料收購集中，并源源不斷地向城市輸送。其二，為城市經(jīng)濟發(fā)展提供人力保障。城市經(jīng)濟的發(fā)展需要一定的人力資源，城市的用人用工信息通過城鎮(zhèn)可直接傳播到農(nóng)村，吸納并轉(zhuǎn)移一部分農(nóng)村剩余勞動力。其三，為城市化水平的提高創(chuàng)造良好條件。小城鎮(zhèn)是城市化發(fā)展的初級階段，城市的形成和發(fā)展是小城鎮(zhèn)不斷擴大規(guī)模、增加服務功能、提高文明程度的過程。因此從源頭來看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展為城市的形成、城市化水平的提高創(chuàng)造了條件、夯實了基礎，是城市經(jīng)濟發(fā)展繁榮的“源頭活水”。

二、貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的制約因素

（一）貧困山區(qū)的客觀制約因素

其一，自然環(huán)境條件較差。貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設存在先天性的不足，山區(qū)的客觀現(xiàn)實使小城鎮(zhèn)建設處于自然條件較差的大環(huán)境里。大多數(shù)山區(qū)都較為偏僻，距離城市經(jīng)濟中心地帶較遠，交通、信息閉塞，山高路遠，地理位置不利，無區(qū)位上的明顯優(yōu)勢。如按發(fā)達地區(qū)的自然條件、區(qū)位優(yōu)勢來衡量，相當多的貧困山區(qū)是處于發(fā)展較難的環(huán)境里。

其二，人員思想素質(zhì)較低。受客觀環(huán)境的影響，貧困山區(qū)的人員思想素質(zhì)普遍較低。思想上保守落后，得過且過，小農(nóng)經(jīng)濟思想根深蒂固，習慣沿襲舊的生產(chǎn)方式和生活習俗，只看到貧窮落后和條件不利的一面，看不到自身的優(yōu)勢和發(fā)展前景。素質(zhì)方面，文化知識水平不高，大多數(shù)初中文化程度，90％以上的沒有接受過專業(yè)技術培訓，因而其思想素質(zhì)和勞動技能都相對較低，對新思想、新觀念、新事物的領悟和接受能力不強，開拓創(chuàng)新意識更是缺乏，新的理念和先進的技術被接受和傳遞的進程較慢，特別是國家取消農(nóng)業(yè)稅、種糧補貼等支農(nóng)惠農(nóng)政策實施以來，貧困山區(qū)人員安逸享受之風盛行。

其三，自身發(fā)展進步較難。由于受客觀環(huán)境和人員思想素質(zhì)雙重的影響，貧困山區(qū)傳統(tǒng)的“靠山吃山”、“靠水吃水”的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展模式仍是發(fā)展的主要方向。經(jīng)濟結構調(diào)整較難，建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系更難。城鎮(zhèn)經(jīng)濟中市場要素不活躍，城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展隔離。

（二）貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的制約因素

其一，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構趨同。以資源開發(fā)和利用為主的發(fā)展模式是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主導。貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟成分中，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ粔颍髽I(yè)技術含量較低。第三產(chǎn)業(yè)閑散，服務質(zhì)量和效益不高，停滯于一般的買賣供給，二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響和制約著小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設，對第一產(chǎn)業(yè)帶動不力。

其二，公共服務保障落后。一是基礎設施條件落后，交通不發(fā)達，城鎮(zhèn)建設缺乏整體規(guī)劃，環(huán)境衛(wèi)生較差，臟亂差現(xiàn)象突出。二是城鎮(zhèn)公共服務質(zhì)量不高，政府提供的公共產(chǎn)品不能充分滿足居民需要。三是社會保障脆弱，貧困救助、城鎮(zhèn)居民低保體系不健全。四是社會事業(yè)發(fā)展較慢，特別是公共醫(yī)療衛(wèi)生服務水平不高，教育事業(yè)發(fā)展緩慢，精神文化建設不力，黃賭毒現(xiàn)象嚴重。

其三，資金來源融合困難。貧困落后的現(xiàn)實造成了貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)財政非常困難，每年收入僅僅保持在基本的運轉(zhuǎn)上。資金融合方面，銀行信貸款項額度低，資金來源渠道少，國家轉(zhuǎn)移支付或扶貧開發(fā)項目很少能爭取到額度較大的資金和項目。財政赤字現(xiàn)象嚴重，資金拮據(jù)，小城鎮(zhèn)建設缺乏經(jīng)濟上的硬實力。

其四，制度設計安排滯后。一是戶籍制度的限制仍然存在，村鎮(zhèn)條塊分割在人口最基本的居住權利上得不到平等?，F(xiàn)有戶籍制度嚴重影響村鎮(zhèn)遷流，影響經(jīng)濟發(fā)展。二是政策的制定不很公開透明，制度設計安排落后。城鎮(zhèn)居民一般不知城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、政策和決議。三是地方壟斷市場的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分商家抬高價格，普遍消費較高，政府在宏觀調(diào)控市場用力較少、管理不足，影響了市場經(jīng)濟條件下的合理合法競爭。

三、貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設的路徑

在當前制約因素較多的情況下，貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設必需明確自身優(yōu)勢，選擇一條內(nèi)生發(fā)展和外向帶動的正確發(fā)展路徑。

（一）存在的潛在性優(yōu)勢

森林資源豐富，統(tǒng)計資料顯示：“全國森林面積15 894萬公頃，其中約有90％分布在山區(qū)”，是重要的森林基地和生態(tài)源。生物資源豐富。如竹林、野生中藥材、高等植物等，絕大部分分布在山區(qū)。動物資源也很豐富，是畜產(chǎn)品、林副產(chǎn)品、干鮮水果、土特產(chǎn)品等的重要來源。水資源豐富，是天然礦泉水加工生產(chǎn)的基地，適宜發(fā)展水電產(chǎn)業(yè)。山區(qū)飼草飼料非常豐富，是發(fā)展畜牧業(yè)的良好場所。這些優(yōu)勢，為貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展特色經(jīng)濟提供了良好的資源基礎。

（二）可供選擇的幾種路徑

路徑一：內(nèi)生發(fā)展

內(nèi)生發(fā)展是指通過城鎮(zhèn)內(nèi)部三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構的調(diào)整，實現(xiàn)城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟大發(fā)展，主要在三方面。

其一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要向特色的現(xiàn)代生態(tài)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)是城鎮(zhèn)內(nèi)部經(jīng)濟結構的重要組成部分，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的基礎。當前城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的制約，發(fā)揮山區(qū)自然資源的優(yōu)勢，向特色的現(xiàn)代生態(tài)大農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。主要是：山區(qū)農(nóng)業(yè)在搞好糧食生產(chǎn)的基礎上，要充分利用自然資源優(yōu)勢，挖掘潛力，大力發(fā)展森林產(chǎn)業(yè)，尤其是高附加值的經(jīng)濟林木、藥材種植、竹木等，使之成為林木和藥材生產(chǎn)基地。大力發(fā)展畜牧養(yǎng)殖，利用山區(qū)豐富的天然飼料資源，靠技術和信息提高畜牧養(yǎng)殖的品質(zhì)和效益，成為畜牧養(yǎng)殖基地，使“靠山吃山、靠水吃水”有新的經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)涵。

其二，傳統(tǒng)工業(yè)要向集約型、技術含量較高的現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)傳統(tǒng)企業(yè)設備陳舊，技術含量低，人員素質(zhì)不高，發(fā)展創(chuàng)新的能力不強，僅僅停留在自然資源的加工和礦產(chǎn)資源的利用開采上。城鎮(zhèn)經(jīng)濟要發(fā)展，工業(yè)經(jīng)濟是龍頭，傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)展模式必須革新。一是分散的工業(yè)同類項目要通過技術革新、改革重組，建立集團型的企業(yè)。二是傳統(tǒng)的優(yōu)勢企業(yè)要積極與本行業(yè)的大企業(yè)、大集團對接，在學習和借鑒先進管理經(jīng)驗和技術改造創(chuàng)新的基礎上，要加大人員培訓，引進“用得上、留得住”的技術人才。三是要防止高污染、高消耗的企業(yè)因為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而進入山區(qū)城鎮(zhèn)，既要防，又要管，切實做好節(jié)能減排工作，使工業(yè)發(fā)展步入良性發(fā)展軌道。

其三，傳統(tǒng)服務業(yè)要向高質(zhì)服務業(yè)轉(zhuǎn)型。第一二產(chǎn)業(yè)的興衰直接關系著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)密集的區(qū)域，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮直接表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)即服務業(yè)的發(fā)展上。第一二產(chǎn)業(yè)的興起必然要求第三產(chǎn)業(yè)不斷提高服務質(zhì)量，首先，服務行業(yè)要規(guī)范，要適合城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的需求，能滿足城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。其次，要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，開展合法合理競爭，不搞地方壟斷，更不能搞地方保護主義。再次，要突出山區(qū)服務行業(yè)的特色，尤其是名優(yōu)特產(chǎn)的銷售等要建立全國性的銷售網(wǎng)點，進一步拓寬渠道，提高服務業(yè)的經(jīng)濟效益。

其四，三大產(chǎn)業(yè)要由各自分離向相互協(xié)同促進轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的制約就是城鎮(zhèn)的三大產(chǎn)業(yè)彼此“孤立”，農(nóng)業(yè)離開了工業(yè)的帶動；工業(yè)離開了農(nóng)業(yè)的支持，第三產(chǎn)業(yè)游離于農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間。三大產(chǎn)業(yè)沒有有效鏈接，城鎮(zhèn)成了“孤島”。城鎮(zhèn)經(jīng)濟要發(fā)展，三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須進行調(diào)整并實施對接。主要為：積極推進“企業(yè)＋農(nóng)戶＋商業(yè)”的產(chǎn)業(yè)鏈接模式，城鎮(zhèn)以農(nóng)村提供特色和綠色的原始農(nóng)產(chǎn)品為基礎，以企業(yè)的深加工為產(chǎn)品，通過商業(yè)的買賣銷售為保障，形成三大產(chǎn)業(yè)互動的發(fā)展格局，帶動城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮。

路徑二：外向帶動

外向帶動，是指利用城鎮(zhèn)以外的各種有利因素，引導、帶動或影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。主要有三方面：

其一，依托扶貧開發(fā)政策，走后起跨越發(fā)展之路。近年來，各級政府十分重視貧困山區(qū)的發(fā)展，胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出，要“加大對貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度?！边@充分表明，貧困山區(qū)有各級政府支持的政治優(yōu)勢。貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展必須充分借助這一優(yōu)勢。一是要利用國家及地方政府對貧困山區(qū)扶持的巨大機遇，重點在基礎設施條件，如高等級公路建設、用電用水配套服務等方面引進資金或優(yōu)惠政策，實現(xiàn)山區(qū)城鎮(zhèn)及所轄區(qū)域的基礎設施條件的改善。二是要利用各級政府對口支援或扶貧幫困聯(lián)系點的建設，尋求幫扶資金、信息服務、技術指導等，積極推進城鎮(zhèn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級。三是利用覆蓋全國的社會保障和合作醫(yī)療建設，逐步建立起社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，不斷增強城鎮(zhèn)的服務能力。

其二，依托城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)對接，走區(qū)間協(xié)同發(fā)展之路。區(qū)間客觀條件的多樣性造就了各城鎮(zhèn)發(fā)展模式和路徑的多樣性，多樣性往往和差異性共存，城鎮(zhèn)間的這種差異性使各城鎮(zhèn)間有了互補的可能。因此，城鎮(zhèn)的發(fā)展要充分利用這一互補的特性，在城鎮(zhèn)間積極進行產(chǎn)業(yè)對接。既學習城鎮(zhèn)管理建設的先進經(jīng)驗，結合實際為我所用，又發(fā)揮城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)強項在其他城鎮(zhèn)建立發(fā)展、銷售、服務等網(wǎng)點，實施“走出去”；利用其他城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)勢，開展“引進來”，不斷增加區(qū)間聯(lián)系，使區(qū)間協(xié)同發(fā)展。

其三，依托城市發(fā)展帶動，走衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展之路。城市的發(fā)展有著強有力的帶動和輻射功能，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須尋求最短距離城市的影響和帶動。一是為城市發(fā)展提供原材料，帶動城鎮(zhèn)第一二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是為城市提供人力支持，通過城市環(huán)境的影響和職業(yè)技能培訓，不斷提高城鎮(zhèn)及農(nóng)村人力的能力和素質(zhì)。三是積極消化城市對小城鎮(zhèn)的各種需求，建立信息、技術服務平臺，形成城市與城鎮(zhèn)的發(fā)展互動。

路徑三：內(nèi)生發(fā)展和外向帶動共進

貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設在內(nèi)生發(fā)展與外向帶動的兩條路徑中，各有各自的優(yōu)勢。但山區(qū)小城鎮(zhèn)建設必須走“內(nèi)生發(fā)展為基礎，外向帶動為保障”的發(fā)展路徑，這是因為，貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設本身就滯后于發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)，如果單純地內(nèi)生發(fā)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展只能是單向性的，不能充分利用外部空間的一切有利因素。單純地尋求外向帶動，也不能從根本上改變貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)建設落后的困局，因為貧困山區(qū)小城鎮(zhèn)歷史上發(fā)展慢，自身經(jīng)濟發(fā)展水平不高，困難問題較多。因此，貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設，只有扎實地推進內(nèi)部經(jīng)濟結構調(diào)整，實現(xiàn)內(nèi)生健康發(fā)展是根本，而外向帶動是出路。只有實行內(nèi)生發(fā)展和外向帶動的協(xié)同共進，貧困山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設才能擺脫貧困落后的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展繁榮，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的和諧健康發(fā)展。