農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀分析

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的一項(xiàng)基本制度，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問(wèn)題都與這項(xiàng)制度有深刻的聯(lián)系。物權(quán)法的實(shí)施，終止了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)抑或債權(quán)的爭(zhēng)論，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)獲得了物權(quán)的保護(hù)方式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式以及它作為物權(quán)的性質(zhì)與影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的因素是影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的現(xiàn)狀及原因。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；物權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織

中圖分類(lèi)號(hào)：ＤＦ452 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）02－0049－03

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的一項(xiàng)基本制度，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問(wèn)題都與這項(xiàng)制度有深刻的聯(lián)系。農(nóng)民通過(guò)這項(xiàng)制度的實(shí)施，獲得了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有了土地，能自主經(jīng)營(yíng)并依法處分這種權(quán)利，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步有著十分重要的作用。近年來(lái)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)通過(guò)一系列的立法活動(dòng)與司法解釋對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行了越來(lái)越詳細(xì)的規(guī)定，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)極為重要的權(quán)利的保護(hù)也逐漸完善起來(lái)。特別是物權(quán)法的實(shí)施，終止了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)抑或債權(quán)的爭(zhēng)論，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)獲得了物權(quán)的保護(hù)方式。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，現(xiàn)狀如何及原因何在？本文將從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式以及它作為物權(quán)的性質(zhì)與影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的因素方面進(jìn)行分析。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員以家庭承包方式或其他承包方式、非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員以其他承包方式，對(duì)集體組織所有的或國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地、林地、草地及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地享有的經(jīng)營(yíng)性使用和收益的權(quán)利。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村土地承包法）第2條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒丘、荒溝、荒灘等農(nóng)村土地，可采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包?！庇纱丝芍?，對(duì)于農(nóng)村土地的承包方式有家庭承包方式和其他承包方式。從成員資格來(lái)看，家庭承包方式只適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，其他承包方式則不限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員如果具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，特別是擁有一定的技術(shù)與資金的人，就有機(jī)會(huì)以其他方式承包農(nóng)村土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的程序來(lái)看，家庭承包方式應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法第19條的規(guī)定，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序確定的方式獲得。其他承包方式則依照該法第44條的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式獲得。從承包方式實(shí)施的原則來(lái)看，家庭承包方式主要實(shí)施以公平為主兼顧效率的原則。以家庭承包方式獲得的土地資源主要是那些適宜農(nóng)業(yè)耕種的土地。在現(xiàn)階段，土地對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅是生產(chǎn)資料，還是必不可少的生活資料。失去了土地就意味著失去了賴以生存的物質(zhì)資料。因此，對(duì)于適宜家庭承包方式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配方式主要采取以公平為主的原則。以其他承包方式主要實(shí)施以效率為主兼顧公平的原則。不宜家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)用土地，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，發(fā)揮的作用是次要的，大多數(shù)農(nóng)民也沒(méi)有資金和技術(shù)對(duì)這些土地進(jìn)行改造，因此，讓那些有資金有技術(shù)的人參與這些土地的承包，發(fā)揮這些土地的最大效益是其他承包方式應(yīng)當(dāng)首選的目標(biāo)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

無(wú)論家庭承包方式還是其他承包方式，它們都是通過(guò)承包人與發(fā)包人簽訂承包合同的方式，按照法律的規(guī)定獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，這種合同方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是一種物權(quán)還是一種債權(quán)，在物權(quán)法制定之前，學(xué)者們對(duì)此有不同的看法，存在一些不同的觀點(diǎn)。比如，有的從債權(quán)的基本原則和基本制度出發(fā)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，承包合同也只是一種債權(quán)合同。有的從我國(guó)當(dāng)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法方面研究，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在立法上越來(lái)越具有了物權(quán)的特征，已經(jīng)是一種物權(quán)，并呼吁在即將制定的物權(quán)法中予以規(guī)定。然而，隨著物權(quán)法的制定與實(shí)施，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得到了法律的確認(rèn)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，有利于保持權(quán)利的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

特別是我國(guó)物權(quán)法在制定過(guò)程中，考慮到中國(guó)農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，沒(méi)有將登記公示作為獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必經(jīng)程序，物權(quán)法第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立?！币虼?，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方面，登記不再是一個(gè)必經(jīng)的程序，沒(méi)有登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)照樣是一種物權(quán)。以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地承包法第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！倍蟾鶕?jù)物權(quán)法第127條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在流轉(zhuǎn)上，承包方可采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，承包人還可以采取出租、入股方式或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式。在保護(hù)方面，依《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第6條的規(guī)定，因發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包土地，或者因發(fā)包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產(chǎn)生的糾紛，承包方面要求返還承包地的請(qǐng)求，人民法院應(yīng)予支持。物權(quán)法同樣規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整、收回承包地。國(guó)家對(duì)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予了物權(quán)的保護(hù)方法。

通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是物權(quán)還是債權(quán)的判斷上，在物權(quán)法實(shí)施以前，則更多地采用物權(quán)制度中的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則，以登記與否來(lái)判斷它是物權(quán)還是債權(quán)，以及采取何種保護(hù)方式。如農(nóng)村土地承包法第49條對(duì)以其他方式承包土地，已依法登記取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才賦予了相應(yīng)的物權(quán)效力。在物權(quán)法實(shí)施以后，它同樣根據(jù)物權(quán)法第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立?！痹诹鬓D(zhuǎn)上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無(wú)效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的除外?！苯?jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。在保護(hù)方面，如果發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同，承包方均主張取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于未進(jìn)行登記的以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在權(quán)力性質(zhì)上被認(rèn)定為債權(quán)。即“生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；在合同生效時(shí)間無(wú)法確定的情況下，則“已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

三、影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的因素分析

在現(xiàn)行立法及司法解釋上，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取區(qū)分情況分別對(duì)待的方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它并不有利于農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。原因主要有兩個(gè)，一是在現(xiàn)行戶籍管理下的農(nóng)村人口的變動(dòng)因素，二是在工業(yè)化過(guò)程中征地引起的農(nóng)村土地的變動(dòng)因素。這兩個(gè)變動(dòng)因素對(duì)家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響更值得關(guān)注。

首先，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與家庭成員是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格密不可分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)成員因多種原因頻繁地遷徙已是一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)。農(nóng)村人口因求學(xué)、打工等各種原因，紛紛走出農(nóng)村，有些在城市已有了相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入，已經(jīng)定居城市，而有些由于各種原因在城市與農(nóng)村之間流動(dòng)，當(dāng)城市有相對(duì)好的工作機(jī)會(huì)時(shí)就來(lái)到城市，當(dāng)城市工作機(jī)會(huì)不多時(shí)就返回農(nóng)村。同時(shí)，我們還忽略了一個(gè)城市走向農(nóng)村的趨向。即當(dāng)農(nóng)村發(fā)展到一定程度后，必然也會(huì)有一部分擁有技術(shù)或資金的人想放棄城市戶口和生活方式，力求到農(nóng)村去尋找土地進(jìn)行創(chuàng)業(yè)發(fā)展。所有這些農(nóng)村人口的變動(dòng)因素都會(huì)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定上帶來(lái)困難。雖然最高院已經(jīng)建議全國(guó)人大進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面的立法，但這種立法本身只能解決集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配的資格問(wèn)題，而無(wú)法阻止因各種原因?qū)е录w經(jīng)濟(jì)組織成員的頻繁變動(dòng)。新加入集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與集體經(jīng)濟(jì)組織原有的成員之間，在集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配上的矛盾必然會(huì)日益顯露，由于原有成員在數(shù)量上逐漸減少，新增成員數(shù)量上逐漸增多，矛盾雙方力量對(duì)比就會(huì)逐漸向新成員之間傾斜，土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料與生活資料就會(huì)成為矛盾最集中的方面。農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定政策在這種矛盾面前變與不變的抉擇，既關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定，也關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展。

以家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在流轉(zhuǎn)上既不允許抵押也不允許繼承，但同時(shí)，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系而實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，從農(nóng)村土地關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些法律與政策規(guī)定會(huì)發(fā)展出一個(gè)矛盾的結(jié)果。一方面，農(nóng)村新增人口需要土地資源；而另一方面，一些農(nóng)村土地承包戶由于人口變化，缺少了從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力，但他們又把持著土地資源，因此，新增人口與這些承包經(jīng)營(yíng)戶之間必然會(huì)形成矛盾，這將會(huì)影響到農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，也會(huì)在農(nóng)村生成一些不可避免的利益沖突。

與上述矛盾同時(shí)存在的另一個(gè)現(xiàn)象也影響著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包權(quán)在流轉(zhuǎn)上受到限制，這些限制在承包經(jīng)營(yíng)戶人口延續(xù)正常，及具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人口變動(dòng)較小的情況下，不會(huì)發(fā)生大的影響，但是當(dāng)這些承包經(jīng)營(yíng)戶人口變動(dòng)較大的時(shí)候，這些承包經(jīng)營(yíng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就處在不穩(wěn)定的狀態(tài)下。這種不穩(wěn)定的狀態(tài)很有可能影響到這部分土地效益的開(kāi)發(fā)。想利用這部分土地的人會(huì)因?yàn)檫@種權(quán)利的不穩(wěn)定狀態(tài)而失去長(zhǎng)期投資的興趣。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化，人口的變動(dòng)的頻繁，具有這種不穩(wěn)定狀態(tài)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)變得越來(lái)越多，這可能會(huì)發(fā)展成為農(nóng)村土地關(guān)系的另一個(gè)值得關(guān)注的方面。

其次，農(nóng)村土地承包關(guān)系的另一個(gè)變動(dòng)因素是中國(guó)工業(yè)化過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生的一個(gè)現(xiàn)象即征地。國(guó)家目前正在積極地制定農(nóng)村土地征收補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)。這些努力是想給予失去土地的農(nóng)民一個(gè)相對(duì)公平的補(bǔ)償，化解因征地過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。但這只是因征地產(chǎn)生矛盾的一個(gè)方面，矛盾的另一個(gè)方面是征地對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定政策帶來(lái)的沖擊。

在審判實(shí)踐中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地在被征收之時(shí)，就意味著發(fā)包人與承包人的土地承包合同關(guān)系的解除。因土地征收而獲得的土地補(bǔ)償金歸發(fā)包人即集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委分、村民小組）所有，該補(bǔ)償金由集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委會(huì)、村民小組）依一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部按現(xiàn)有成員數(shù)量進(jìn)行分配。這種觀點(diǎn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施得較為普遍，也得到了廣大村民的認(rèn)可，很好地解決了村民之間因征地補(bǔ)償金分配產(chǎn)生的矛盾和沖突。但這種分配方式的實(shí)施有一個(gè)情況似乎沒(méi)有引起應(yīng)有的注意，這就是，這種分配之所以不會(huì)給農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生大的沖擊的原因在于，這種征收往往是將一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委會(huì)、村民小組）的全部土地都征收了，它不再存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重新配置的問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織只須解決將土地征收轉(zhuǎn)化來(lái)的利益在現(xiàn)有成員之間一次性分配問(wèn)題，它或者是分配標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題或者是成員資格問(wèn)題，它與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)無(wú)關(guān)了。

但是，如果征收采取對(duì)一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委會(huì)、村民小組）的土地進(jìn)行部分征收的話，這種征收與土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定政策的矛盾就出來(lái)了。如果某些承包經(jīng)營(yíng)戶的部分土地或只有部分承包經(jīng)營(yíng)戶的土地被征收了，按照前一種分配方式，這些承包經(jīng)營(yíng)戶將失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但同時(shí)，他們只能獲得很少補(bǔ)償，那么在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變的情況下，失去了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)戶該由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償又怎么補(bǔ)償？分配了土地補(bǔ)償金的集體經(jīng)濟(jì)組織自然有義務(wù)承擔(dān)著這一責(zé)任，當(dāng)必須對(duì)這一損失做出補(bǔ)償時(shí)，是不是就意味著該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就得重新合理配置，若這樣，土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策在這一集體經(jīng)濟(jì)組織里面就變成了一紙空文。如果不采取這種配置方式而采取誰(shuí)承包的土地被征收了就由誰(shuí)獲得征收土地補(bǔ)償金的方式，那么，結(jié)果就可能會(huì)這樣：在30年或更長(zhǎng)時(shí)間后，由于人口的變動(dòng)，必須對(duì)剩余土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新配置的時(shí)候，這部分當(dāng)年已獲得土地補(bǔ)償金的承包經(jīng)營(yíng)戶就會(huì)排除在土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系之外。如果他們基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格重新參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置，這些人實(shí)際就是在奪取他人的利益。這就是中西部地區(qū)一些村民在土地征收過(guò)程中對(duì)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定政策的一些擔(dān)憂。這種擔(dān)憂必然會(huì)影響到農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

如何解決上述問(wèn)題，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，恐怕還需要對(duì)土地承包制度進(jìn)行進(jìn)一步的探討。