中期財(cái)政預(yù)算探析

摘要：在中長期財(cái)政預(yù)算的引領(lǐng)下，財(cái)政部門可根據(jù)已核定的計(jì)劃優(yōu)先順序，視未來財(cái)政收入情況預(yù)做財(cái)務(wù)需求評估，讓計(jì)劃與預(yù)算密切配合，提高預(yù)算的前瞻性，使整體資源獲得最有效的配置與運(yùn)用。我國財(cái)政部門可根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國家經(jīng)濟(jì)政策及發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收支狀況及發(fā)展趨勢，確立一個(gè)3—5年期的財(cái)政支出框架，據(jù)此編制滾動預(yù)算。

關(guān)鍵詞：中期；財(cái)政年度；財(cái)政預(yù)算

中圖分類號：Ｆ812．2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0029－02

編制預(yù)算不僅要立足于當(dāng)前，保證本年度工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，而且要著眼于國家和部門的長遠(yuǎn)目標(biāo)。中期財(cái)政預(yù)算是經(jīng)濟(jì)預(yù)測的基礎(chǔ)上，對中長期國家施政、發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，財(cái)政收支水平，重要項(xiàng)目前期籌劃等作結(jié)構(gòu)性的整合，建立層次分明的財(cái)政計(jì)劃體系與基本框架，以控制年度預(yù)算，提升資源配置效率，保證國家政策的穩(wěn)定和連續(xù)性為目標(biāo)的一種預(yù)算管理手段。

一、中期財(cái)政預(yù)算的基本做法

中期財(cái)政預(yù)算有多種叫法，在國外使用較為普遍的名稱是“中期支出框架（ｍｅｄｉｕｍ ｔｅｒｍ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ｆｒａｍｅｗｏｒｋｓ）”，此外，還有“多年度期財(cái)政預(yù)算（ｍｕｌｔｉ－ｙｅａｒ ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ）”、“中期預(yù)算（ｍｅｄｉｕｍ－ｔｅｒｍ ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ）”、“支出計(jì)劃預(yù)測制度（ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ ｆｏｒｅｃａｓｔｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ）”等叫法，但中期財(cái)政預(yù)算的基本做法大致是相同的（見圖1）。目前，ＯＥＣＤ國家目前均已全面實(shí)行中程計(jì)劃預(yù)算，其中法國于1998年年底才引進(jìn)中期財(cái)政預(yù)算制度，成為最后一個(gè)實(shí)行中程計(jì)劃預(yù)算制度的國家。

二、中期財(cái)政預(yù)算的類型

中期財(cái)政預(yù)算根據(jù)法律約束力和應(yīng)用范圍的不同，可分

為三種類型[1]：

1．政府只是年度預(yù)算文件中附加中期財(cái)政收支的預(yù)測信息，以供新年度資源配置的參考。中期財(cái)政收支的預(yù)測信息不具有法律約束力。

2．除了附加中期財(cái)政收支的預(yù)測信息外，也將中期財(cái)政計(jì)劃列為年度正式預(yù)算文件之一，中期財(cái)政收支與中期財(cái)政計(jì)劃不必須具有法律約束力。

3．政府完成預(yù)算審議之后，未來幾年的預(yù)算計(jì)劃也宣告確定。因此該中程計(jì)劃所涵蓋的多年度支出計(jì)劃具有法定效力，規(guī)定較為嚴(yán)格。

各國多以實(shí)施前兩種做法居多。美國聯(lián)邦政府的中期計(jì)劃預(yù)算制度則介于第二種模式與第三種模式之間。盡管各國采取的模式不盡相同，然而部分ＯＥＣＤ國家采用的中程計(jì)劃預(yù)算制度共同的做法包括：中期財(cái)政預(yù)算收支預(yù)測、中程財(cái)政計(jì)劃、依預(yù)測數(shù)調(diào)整各機(jī)構(gòu)預(yù)算基線、調(diào)整計(jì)劃優(yōu)先順序、定期更新收支估測等，讓年度預(yù)算決策不至于與中程的財(cái)政策略相違背，有利于預(yù)算收支的控制，同時(shí)亦可提高資源配置效率。

三、中期財(cái)政預(yù)算的作用

1．在中長期財(cái)政預(yù)算的引領(lǐng)下，財(cái)政部門可根據(jù)已核定的計(jì)劃優(yōu)先順序，視未來財(cái)政收入情況預(yù)做財(cái)務(wù)需求評估，讓計(jì)劃與預(yù)算密切配合，可使整體資源獲得最有效的配置與運(yùn)用。這一制度如能建立，各部門不必每年再為審核預(yù)算而費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而把重點(diǎn)放在施政計(jì)劃內(nèi)容、品質(zhì)和行政效率的審查和考核上。將中期財(cái)政預(yù)算制度讓將預(yù)算過程置于多年度的框架上，有利于將每年度的預(yù)算討論置于政府中程的財(cái)政策略與政策優(yōu)先順序框架上。

2．中期財(cái)政預(yù)算還作為實(shí)行績效預(yù)算的手段之一，較好地連結(jié)了宏觀預(yù)算（財(cái)政支出上限）與微觀預(yù)算（績效預(yù)算），即在財(cái)政支出總額上限的限制下，在多年度內(nèi)賦予了各機(jī)構(gòu)完成績效目標(biāo)的靈活性（見圖2）。

3．可以提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少測算的盲目性，避免部門預(yù)算忽高忽低的情況，也有利于細(xì)化預(yù)算管理。對于公共建設(shè)、科技、教育發(fā)展規(guī)劃以及其他法律規(guī)定的重大支出可做整體安排。

4．打破了預(yù)算編制以一年為期限的局限，避免行政機(jī)構(gòu)短期行為，只著重某些可以短期速成的計(jì)劃。而且，許多計(jì)劃也需要多年度資金的支持才能完成，成效在當(dāng)年可能無法立即顯現(xiàn)，例如，環(huán)境治理的計(jì)劃需要幾年后才看得到成效，有必要將結(jié)果的預(yù)測延伸數(shù)年，才可能獲得較佳的資源配置決策。

5．有利于財(cái)政部門集中精力從事項(xiàng)目績效評價(jià)。在一年制的預(yù)算制度下，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，財(cái)政部每年都要花大量的時(shí)間與各部委討價(jià)還價(jià)，而無法將精力用在評價(jià)項(xiàng)目的績效上。因此，多年度的撥款授權(quán)有利于財(cái)政部從年復(fù)一年的無效勞動中解脫出來。在美國，一些國會議員甚至提議廢除將一年制預(yù)算制度改為兩年制預(yù)算制度。雖然這一提議一直未獲得國會批準(zhǔn)，但在中期財(cái)政預(yù)算以及多年度的項(xiàng)目撥款制度的推廣，已經(jīng)在很大程度上減輕了年度預(yù)算工作。

6．有利于控制預(yù)算總支出。在許多國家，中期財(cái)政預(yù)算也是控制每一年度預(yù)算的有力工具，如在新西蘭，中期財(cái)政預(yù)算是各機(jī)關(guān)與財(cái)政部預(yù)算談判的上限。

當(dāng)然，由于預(yù)算的編制基礎(chǔ)依賴于中程財(cái)政收支的預(yù)測，預(yù)測的基礎(chǔ)與精確與否影響預(yù)算編列極深，因此若過度依賴以往的預(yù)測，將造成財(cái)政政策的無彈性與遲鈍，而過度樂觀的預(yù)測則可能被用來作為一些不適當(dāng)?shù)墓仓С鲇?jì)劃的借口，使中程計(jì)劃預(yù)算制度無法達(dá)到提高資源配置效率的結(jié)果。美國聯(lián)邦政府的中期收支預(yù)測是分別由隸屬于總統(tǒng)的白宮預(yù)算管理局、隸屬于國會的國會預(yù)算局同時(shí)執(zhí)行，再比較其結(jié)果，以增強(qiáng)客觀性。

四、在我國試編中期財(cái)政預(yù)算的做法

結(jié)合我國國情，在現(xiàn)有條件下，以我國每一個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃為指引，可以考慮根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國家經(jīng)濟(jì)政策及發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收支狀況及發(fā)展趨勢，確立一個(gè)3—5年期的財(cái)政支出框架，據(jù)此編制滾動預(yù)算。具體操作方面的做法是：

1．中期財(cái)政預(yù)算應(yīng)由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制，國家發(fā)改委、國資委、國家稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局以及中央各部委等配合。

2．中期財(cái)政預(yù)算的基本內(nèi)容可包括以下幾個(gè)方面：政府在預(yù)算年度（3—5年）內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)分析；經(jīng)濟(jì)形勢分析預(yù)測；上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)分析；中長期預(yù)算編制指導(dǎo)思想、原則及政策說明；預(yù)算年度收支安排及預(yù)算收支平衡；預(yù)算年度重點(diǎn)項(xiàng)目、法定支出安排及預(yù)測等。

3．將近3—5年的重大項(xiàng)目、法定經(jīng)費(fèi)支出等排入預(yù)算，以增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性，使各部門對未來幾年財(cái)政收支總量做到心中有數(shù)；財(cái)政部與相關(guān)部委商討各項(xiàng)支出限額，審查計(jì)劃時(shí)應(yīng)著重成本效益分析、財(cái)務(wù)可行性等，以有效運(yùn)用分配政府預(yù)算資源。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蘇彩足．美國聯(lián)邦政府之中程計(jì)劃預(yù)算機(jī)制[Ｊ]．主計(jì)月刊（臺灣），2002，（５58）．

[2] 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《績效預(yù)算》課題組．美國政府績效評價(jià)體系[Ｍ]．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004：117．

[3] 姚紹學(xué)，李小捧．地方政府制定中長期財(cái)政預(yù)算的構(gòu)想[Ｊ]．財(cái)政研究，2004，（8）．