細(xì)解富陽(yáng)“專(zhuān)委會(huì)”的管理技術(shù)

公共事務(wù)的處理需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合，而過(guò)于追逐部門(mén)利益使得各部門(mén)各懷“異心”，造成行政效率低下，“漂浮的蟻球”則反證了這一問(wèn)題。

買(mǎi)土、埋土與等雄鹿、追兔子

【樣本】

“計(jì)劃一個(gè)頭、土地一只口、規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤(pán)棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍”這“六個(gè)一”是浙江省富陽(yáng)市專(zhuān)委會(huì)的管理思路。

2007年4月28日，浙江富陽(yáng)市委、市政府發(fā)出文件《關(guān)于建立和完善市政府工作推進(jìn)運(yùn)作機(jī)制的意見(jiàn)》，決定設(shè)置計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)委員會(huì)、土地收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)、體制改革委員會(huì)、社會(huì)保障委員會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、重大工程建設(shè)委員會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展委員會(huì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展委員會(huì)、運(yùn)動(dòng)休閑城市委員會(huì)等13個(gè)專(zhuān)委會(huì)。建立專(zhuān)委會(huì)，意味著協(xié)作，這種協(xié)作是要運(yùn)用集體的力量來(lái)解決政府所面對(duì)的難題。

13個(gè)專(zhuān)委會(huì)其實(shí)是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，由6名副市長(zhǎng)分別擔(dān)任主任，實(shí)行牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)制，組成部門(mén)包括各個(gè)職能相關(guān)的委、辦、局等，致力于長(zhǎng)期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)，加強(qiáng)橫向聯(lián)系與合作，增強(qiáng)政府整體合力。

一個(gè)簡(jiǎn)單的例子就能說(shuō)明改革前后發(fā)生的變化，富陽(yáng)市的國(guó)土資源部門(mén)，每年都要花費(fèi)近千萬(wàn)元的資金“買(mǎi)土”，這種價(jià)格不菲的土是耕土層，如果沒(méi)有這樣的“熟土”，新造耕地表土層只是“生土”，農(nóng)作物不會(huì)高產(chǎn)。然而，城里搞基建征用農(nóng)田時(shí)，卻在“埋土”。那些農(nóng)田表面上有約30到40厘米厚的耕土層，開(kāi)工時(shí)，建設(shè)單位經(jīng)常是直接用石渣覆蓋掉，“熟土”就這樣被埋在了地下。

現(xiàn)在，富陽(yáng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)打破了這個(gè)一邊“買(mǎi)土”一邊“埋土”的怪圈。施工單位在填石渣前須先把耕土層刨除，由建設(shè)局統(tǒng)一收集；國(guó)土資源局將這些“熟土”覆蓋在復(fù)墾地的表層；農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)測(cè)土量方。建設(shè)局、國(guó)土資源局、農(nóng)業(yè)局這三個(gè)職能分割的部門(mén)，在專(zhuān)委會(huì)設(shè)立后，通過(guò)橫向協(xié)作，一年來(lái)，利用回收的“熟土”，全市復(fù)墾1270畝，有效地利用了資源。

顯而易見(jiàn)，協(xié)作是部門(mén)間互動(dòng)的最優(yōu)選擇，但是政府部門(mén)之間為何存在那么多的協(xié)作難題呢？讓我們以一個(gè)管理學(xué)寓言，來(lái)深入剖析這個(gè)問(wèn)題。

【分析】

等雄鹿還是追兔子

兩個(gè)獵人要共同獵鹿，他們明白必須堅(jiān)守自己的崗位，才能集體達(dá)成任務(wù)。

獵人甲與獵人乙都各有兩種行動(dòng)選擇：等雄鹿或者追兔子。如果兩個(gè)人都等雄鹿，成功獵到的機(jī)率將大增，獵到了之后，兩人都可以吃到十分飽；但是，如果兩個(gè)人各自去獵兔子，雄鹿就捉不到了，只能各自吃到四分飽；如果甲偷偷去獵兔子，乙還呆呆地等雄鹿，雄鹿一定捉不到，但是，因?yàn)榧椎摹芭烟印?，甲可以吃到五分飽，而乙卻餓肚子。根據(jù)博弈理論的推論，甲乙二獵人最可能的兩種結(jié)局是一同合作獵到雄鹿或是各自獵到兔子吃，因?yàn)?，沒(méi)有人愿意當(dāng)傻瓜，當(dāng)別人叛逃的時(shí)刻，自己還癡癡地等。為何兩獵人不選擇合作這種雙贏的結(jié)果呢？原因很簡(jiǎn)單，缺乏溝通和信任。

從博弈理論的角度來(lái)看，等同個(gè)體之間的互動(dòng)只有兩種，一是沖突，二是協(xié)作。沖突，是在有限資源之下的配置所帶來(lái)利益分配的問(wèn)題，也是集體行動(dòng)的問(wèn)題，每一位公共管理者若是單照自己的利益行動(dòng)，將會(huì)對(duì)整體利益產(chǎn)生減損，比方說(shuō)在某一部門(mén)中，如果別人都負(fù)責(zé)又認(rèn)真，我偷懶一點(diǎn)從整體表現(xiàn)上是看不出來(lái)的，但是如果每一個(gè)人都是這樣想，也都付諸實(shí)施，那該部門(mén)的整體表現(xiàn)一定一塌糊涂，這種邏輯可以擴(kuò)大到部門(mén)與部門(mén)間，當(dāng)它們?cè)谧非蠊餐繕?biāo)時(shí)，各部門(mén)有各不相同的利益追逐，其利益目標(biāo)即使不是相互沖突，也是彼此分異的，因而他們有著一種離心的傾向，彼此間存在沖突、矛盾、相互疏離，政府由此變得松散無(wú)力。另一種互動(dòng)是協(xié)作，所謂協(xié)作，也是認(rèn)知、溝通與合作的問(wèn)題，比方說(shuō)，兩個(gè)部門(mén)要開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，在什么地方開(kāi)不是很重要，重要的是必須在同一個(gè)地方開(kāi)會(huì)，不然就開(kāi)不成會(huì)。協(xié)作就是協(xié)同行動(dòng)，是本著良善的意愿而展開(kāi)聯(lián)合，由于存在著集體的共同目標(biāo)，所以部門(mén)間有一種向心的傾向，產(chǎn)生一種凝聚力。富陽(yáng)在13個(gè)專(zhuān)委會(huì)的作用下，部門(mén)合力增大了，辦事效率提高了，行政成本降低了。這種地方行政管理體制上的新探索，所促成的部門(mén)協(xié)作得到了廣泛的認(rèn)可。

協(xié)調(diào)尷尬與螞蟻抱團(tuán)

【樣本】

“設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，一開(kāi)始認(rèn)識(shí)上不太統(tǒng)一。大半年下來(lái)，我個(gè)人體會(huì)是，可以打破部門(mén)壁壘?！奔嫒我?guī)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)主任的富陽(yáng)市副市長(zhǎng)王小丁這樣評(píng)價(jià)專(zhuān)委會(huì)的作用。

王小丁分管新農(nóng)村建設(shè)工作，以前經(jīng)常遭遇“協(xié)調(diào)尷尬”。同樣都是柑果，山上的歸林業(yè)局管，田里的卻歸農(nóng)業(yè)局管；都在山上，竹林歸林業(yè)局管，道路歸交通局管，電氣化由供電局管……

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)建立后，對(duì)２０個(gè)組成部門(mén)一一梳理，發(fā)現(xiàn)近幾年富陽(yáng)市出臺(tái)的涉農(nóng)惠農(nóng)政策量多面廣，共計(jì)３７個(gè)，配套資金2.2億多元。項(xiàng)目“遍地開(kāi)花”，資金“天女散花”。

為此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)將涉農(nóng)職能重新劃分為七個(gè)方面：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技應(yīng)用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村改革發(fā)展、階段性專(zhuān)項(xiàng)工作，編制“三農(nóng)”建設(shè)年度項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算。今年富陽(yáng)市用于“三農(nóng)”資金達(dá)２.８億元，突出改善民生、富民強(qiáng)村，保障財(cái)政資金投入到新農(nóng)村的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)能力大大增強(qiáng)。

富陽(yáng)市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)辦公室專(zhuān)門(mén)制定了議事規(guī)則，從理順管理體制，整合“三農(nóng)”政策資源入手，逐步形成“大三農(nóng)——大城鄉(xiāng)——大統(tǒng)籌”建設(shè)格局。

富陽(yáng)專(zhuān)委會(huì)成立前存在突出的協(xié)調(diào)尷尬問(wèn)題，這說(shuō)明政府部門(mén)具有理性經(jīng)濟(jì)人的一面，追求部門(mén)利益最大化。尤其是職能交叉時(shí)，相互間爭(zhēng)奪管理權(quán)限，加劇部門(mén)間的利益博弈。公共事務(wù)的處理需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合，而過(guò)于追逐部門(mén)利益使得各部門(mén)各懷“異心”，造成行政效率低下，“漂浮的蟻球”則反證了這一問(wèn)題。

【分析】

漂浮的蟻球

黃昏時(shí)分，洪水撕開(kāi)了江堤，田地一片汪洋。清晨，受災(zāi)的人們束手無(wú)策地站在堤壩上，凝望著水中的家園。

忽然，有人驚呼：“看，那是什么？”眾人朝水中望去，只見(jiàn)一個(gè)黑點(diǎn)順著波浪漂過(guò)來(lái)，一沉一浮，像是一個(gè)黑球。說(shuō)話間黑球漂過(guò)來(lái)，人們定睛一看，原來(lái)是一個(gè)足球大的蟻球，黑乎乎的螞蟻密密匝匝抱在一起，人們看得驚心動(dòng)魄。蟻球靠岸了。螞蟻一層層散開(kāi)，迅速而秩序井然地一排排沖上岸，安然登陸。

“本位主義”是部門(mén)間協(xié)作的又一大障礙。“分工不合作”的本位主義極大地增加了行政成本。這種本位主義的最大化利益追求極可能導(dǎo)致政府部門(mén)的機(jī)會(huì)主義傾向，即在考慮和追求自我利益時(shí)具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧，為自己謀取更大利益的行為傾向，這種傾向同樣導(dǎo)致整體利益減損。

此種情況下，欲使部門(mén)間協(xié)作，先須明確現(xiàn)有部門(mén)及其職能獨(dú)立存在的合理性和必要性，在此基礎(chǔ)上對(duì)部門(mén)和職能進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有部門(mén)及其職能的效用進(jìn)行客觀評(píng)估。

而在管理實(shí)踐當(dāng)中，面對(duì)挑戰(zhàn)性強(qiáng)的工作，如果無(wú)法獨(dú)立完成，不如選擇與其他人密切合作。協(xié)作，從字面上理解就是協(xié)調(diào)、合作，指在管理過(guò)程中引導(dǎo)組織之間建立相互聯(lián)系和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，以有效利用各種資源實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)。

【展望】

跨部門(mén)協(xié)作與大部門(mén)來(lái)臨

在現(xiàn)實(shí)的管理實(shí)踐中，雖然有諸多橫向協(xié)調(diào)不利的情況發(fā)生，但可喜的是，部際關(guān)系正在改善。

2007年12月28日，“國(guó)際科技合作跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制”啟動(dòng)大會(huì)在科技部召開(kāi)。國(guó)際科技合作跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制由“八科”（科技部、教育部、國(guó)防科工委、中科院、工程院、中國(guó)科協(xié)、國(guó)家自然基金委、國(guó)家外專(zhuān)局）聯(lián)合發(fā)起，開(kāi)放式運(yùn)作，按照自愿參加的機(jī)制運(yùn)行。不僅僅部委有職能整合的萌動(dòng)，基層也在積極嘗試跨部門(mén)協(xié)作，2007年8月14日，福建泉港區(qū)后龍鎮(zhèn)成立了全區(qū)首家流動(dòng)人口管理服務(wù)所，由綜治、公安、計(jì)生等部門(mén)派員合署辦公，實(shí)行暫住證、就業(yè)證、計(jì)生審驗(yàn)證三證“一站式”辦理，“一條龍”服務(wù)；而在安徽太和縣的郭廟鄉(xiāng)，信訪辦、司法所及綜治辦三個(gè)部門(mén)建立了聯(lián)署辦公等等。

2008年3月11日，十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（草案）》。這是改革開(kāi)放30年來(lái)的第六次行政管理體制改革的方案。大家關(guān)注的“大部制”方案也塵埃落定，新組建的工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將改善原來(lái)部門(mén)分割的弊端?！按蟛恐啤睂⒄\(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的重任從部門(mén)外移至部門(mén)內(nèi)，原來(lái)職能相近或相似的部委現(xiàn)在是同一個(gè)大部門(mén)下的司局，處于同一大部領(lǐng)導(dǎo)之下，司局之間的溝通相對(duì)順暢與便捷。改革方案也強(qiáng)調(diào)了部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，例如方案強(qiáng)調(diào)為增強(qiáng)宏觀調(diào)控合力，發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行等部門(mén)要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，各司其職，相互配合。

（本文案例來(lái)源《人民日?qǐng)?bào)》）