公務卡是否意味著透明財政

2007年7月起，中紀委、中科院和宋慶齡基金會三家單位首批試行中央預算單位公務卡制度，計劃到２００８年，所有的中央預算單位都將實現(xiàn)公務卡管理。此前的5月14日，財政部、中國人民銀行曾聯(lián)合召開全國公務卡應用推廣會議，宣布共同推動公務卡在中央和各級地方預算單位的廣泛使用。

其實，在一些地方預算單位，公務卡的使用早已不算陌生。2002年，第一張公務卡誕生于上海之后，天津、重慶、四川、山東、浙江和江蘇等地也紛紛開始試行。公務卡的全面推廣已是大勢所趨，它的推廣注定要給公務活動帶來一些變化。

公務卡的合肥樣本

從2007年元旦起，合肥市行政事業(yè)單位的報銷過程與往日有了些不同。朱先生從外地出差歸來，填好報銷審批單，帶著發(fā)票等單據(jù)來到財務室報銷。出納核算確認后，取出一張單位卡在財務POS上劃過，輸入密碼和報銷的數(shù)目，再劃一下朱先生遞過去的個人卡，資金即從單位卡轉(zhuǎn)賬到個人卡上，接著財務POS打出兩張憑條，一張由朱先生簽字后入賬，一張朱先生自己保留。

這是記者在合肥市財政局見到的報銷過程，財務POS的使用就像在超市里刷卡消費一樣，兩分鐘結(jié)束，不再經(jīng)手現(xiàn)金。朱先生告訴記者：“現(xiàn)在大家出差不需提前取現(xiàn)金，帶卡就行，回來后報銷程序不變，但很快、很方便?！?/p>

出納和朱先生使用的卡叫做公務卡，實際上是銀行卡，包括單位財務卡（限額借記卡）和個人卡兩部分。單位卡由本單位指定的財務人員保管，用于日常報銷和資金結(jié)算，按備用金規(guī)定管理，根據(jù)日?，F(xiàn)金報銷業(yè)務量自行核定備用金限額，目前，合肥市本級行政事業(yè)單位卡上的資金，一律從合肥市財政國庫支付中心零余額賬戶以轉(zhuǎn)賬支票或網(wǎng)上銀行的方式存入。個人卡則屬于個人，可以是借記卡或貸記卡，報銷和借款都憑借發(fā)票和刷卡憑證，審核后由單位卡向個人卡劃轉(zhuǎn)資金。

合肥市自2006年開始在部分行政事業(yè)單位試行公務卡結(jié)算，2006年1２月３１日前，允許現(xiàn)金結(jié)算和公務卡結(jié)算“雙軌并行”，之后，市直所有收支全額納入財政管理的單位，日常公務支出報銷及小額采購支出一律使用公務卡結(jié)算，并出臺了《合肥市市直行政事業(yè)單位公務卡結(jié)算財務管理暫行辦法》對公務卡的使用進行管理。

“公務卡結(jié)算，就是將各單位原來使用現(xiàn)金支付的各類日常公用開支和單位間現(xiàn)金往來，改由公務卡作為媒介來進行結(jié)算。”合肥市財政國庫支付中心主任張興和告訴《決策》。這樣，持卡人不需要經(jīng)手現(xiàn)金，就能夠方便快捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務；同時，又可進行財政財務管理，將財政財務管理的有關要求與銀行卡的獨特優(yōu)勢相結(jié)合，因為公務卡上的支付信息能夠被準確地記錄，經(jīng)持卡人簽名的消費交易憑條將會作為原始憑證，便于單位和財政部門對公務消費實行動態(tài)監(jiān)控。

公務卡的推行，給普通公務員的感觸是方便，一些部門的工作也因為公務卡信息的準確記錄而簡化?！斑^去月底要對一些單位的庫存現(xiàn)金進行盤存，花大精力對賬，現(xiàn)在根據(jù)銀行的對賬單，看得清清楚楚。”合肥市審計局工作人員徐仕信對此深有感觸，這種透明方便了工作而且節(jié)省了成本，例如，現(xiàn)金的存放、押送、安全等。

從以現(xiàn)金結(jié)算到改用公務卡，便利超乎想象。但公務卡的誕生，并不僅是為了日常財務管理的方便，它還有其他目標。

公務卡制度的軟肋

據(jù)國家財政部新聞辦公室介紹，長期以來，一些預算單位存在大量提取和使用現(xiàn)金現(xiàn)象，不僅給預算單位財務管理和公務人員的使用帶來極大不便，而且現(xiàn)金支付透明度較低，難于監(jiān)管，容易誘發(fā)現(xiàn)金使用不規(guī)范甚至腐敗問題。

以江蘇省為例，2005年江蘇省級預算單位提取現(xiàn)金達到了10.31億元，這對財政資金的支付使用帶來了一定的風險。雖然國庫集中支付改革后，財政資金支付使用日益規(guī)范，但現(xiàn)金結(jié)算使用仍然缺乏有效監(jiān)控，現(xiàn)金的挪用、滯留、浪費都有可能。利用公務卡結(jié)算，如果能做到有影可追，無疑會讓現(xiàn)金結(jié)算的細節(jié)更加透明起來。

完善的公務卡制度，是以銀行卡及電子轉(zhuǎn)賬支付系統(tǒng)為媒介，輔以現(xiàn)代財政國庫管理信息系統(tǒng)，建立在國庫單一賬戶體系基礎之上。這樣才可最大程度地減少單位現(xiàn)金支付結(jié)算，強化財政動態(tài)監(jiān)控，發(fā)揮其從源頭上堵住現(xiàn)金支付漏洞的作用，實現(xiàn)透明消費，切實把公務支出置于陽光之下。

毋庸置疑，銀行卡及電子轉(zhuǎn)賬支付系統(tǒng)和國庫管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)有技術手段完全可以很好地實現(xiàn)。公務卡由財政部門指定的銀行辦理，直接與國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對接，“在合肥，國庫支付中心每旬都會收到銀行寄來的各單位公務卡的收支信息，資金使用是否符合預算的用途，時間、地點、接收賬號等信息一目了然?！睆埮d和告訴記者。這樣，預算內(nèi)的收支就看得很清楚了。

如果一個單位不存在其他的賬戶，那公務卡制度確實可以讓預算單位的財政完全透明起來。因為在國庫單一賬戶下，單位的預算收支都必須經(jīng)過國庫集中支付中心這個平臺，監(jiān)控起來非常容易。

問題是，按照目前我國的財務體制，政府財務除了預算內(nèi)部分，還有非稅收入。這部分收入，是指除稅收以外的政府收入，包括行政事業(yè)性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。稅收可以管，非稅收入呢？

事實上，在合肥以外的很多地方，雖然已經(jīng)使用了公務卡，卻仍然保留著國庫單一賬戶外的“小金庫”，這讓公務卡的源頭防腐作用受到很大束縛，“預算外的這部分幾乎完全脫離監(jiān)管，即使各級人大也難以監(jiān)督?！鼻迦A大學廉政與治理研究中心副主任任建明在接受記者采訪時說。這與國庫集中支付改革不徹底有很大關系。

合肥市的國庫集中支付改革從2002年開始，“到2006年，還有個不徹底的地方，就是國庫集中支付以后，原來單位用于接受撥款的銀行賬戶還沒有取消?！睆埮d和說。這里所說的不徹底之處，就是指單位除了從國庫支付中心接收備用金，還擁有其他的銀行賬戶，在這個賬戶里的資金是不受監(jiān)控、自由支配的。不僅合肥，全國大多數(shù)地區(qū)都是如此。

“這就像有些男人的私房錢，除了上繳給老婆的工資，還有其他的額外收入與支出，”合肥市財政局辦公室一位工作人員這樣給記者形容，“這部分收入就是很難監(jiān)管的?！?/p>

仍以江蘇為例，在全省范圍內(nèi)，非稅收入總量已從1996年的255億元增加到2005年的1107億元，占地方財政總收入的30%以上。而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外。近年來江蘇省非稅收入真正繳入國庫、納入預算內(nèi)的只占該資金總額的36%。

這成為公務卡制度的軟肋，若不能控制這些賬戶，單位卡上記錄的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作卻比想象的復雜。因為這涉及到眾多單位和部門的利益，而且在清理賬戶的同時要保證正常的經(jīng)濟往來。若不強制推進，并投入大量的時間和精力做好銜接，很難實現(xiàn)這個目標。

合肥市在2006年底，做了一項大膽的改革。用40天時間，清理撤銷了市直收支全額納入財政管理的單位所開設的銀行賬戶。單位作為經(jīng)濟實體，在經(jīng)濟往來中發(fā)生的費用、收支全部并入國庫支付中心在銀行開設的統(tǒng)一賬戶，賬戶給每單位分配一個標識碼，這樣，就像一個內(nèi)部銀行，收入賬全部由支付中心的賬戶接收，支出也通過國庫支付平臺統(tǒng)一支付，非稅收入集中收繳到財政非稅收入專戶，納入國庫，單位不再自由控制。

“這樣國庫集中支付改革才算比較徹底，跟國際上也接軌了。”張興和這樣介紹。非稅收入納入政府預算后，就意味著必須接受地方人大的監(jiān)督，徹底實現(xiàn)財政資金在“陽光下運行”的要求?！敖柚y行賬戶清理，來推動銀行卡代替現(xiàn)金結(jié)算，公務卡制度才算更完善?！边@時，公務卡的記錄信息就比較全面，對財政收支的跟蹤和約束作用才能凸顯。

但目前能夠做到將非稅收入也納入國庫的地區(qū)并不多。如果單位除了有案可查的資金，還有其他自由賬戶，那么，單位卡的資金往來記錄是否還有很大意義？

公務卡可以管什么

可以說，從誕生之日起，公務卡就被人們寄予了很高的防腐期望。隨著人們對公務卡的了解和使用，有人意識到，“期望過高了”。

首先對單位來說，如前所述，不徹底清理賬戶，公務卡代替現(xiàn)金結(jié)算推廣使用是沒有問題的，益處仍然存在，資金往來會有信息記錄，可以方便監(jiān)督，避免現(xiàn)金結(jié)算中出現(xiàn)的一些弊端，但作用卻顯然要大打折扣。因為在國庫單一賬戶之外，預算單位仍然可以通過其他賬戶來自由支配非稅收入，這些不納入預算，就無法看清資金的確切走向，不清理賬戶而使用公務卡可以說是治標不治本。

公務卡制度，“如果不能觸及現(xiàn)有預算制度，公務員特別是領導干部個人裁量權(quán)過大問題就不能解決。”任建明說，“比如一些城市土地出讓金全部屬于地方收入，也就是非稅收入，當?shù)卣瓤梢杂脕戆l(fā)展，也可以用于各種招待，當中的自由裁量空間巨大?！边@同時又產(chǎn)生個問題，管理層有審批監(jiān)控權(quán)，但誰來監(jiān)控管理層呢？

其次，即便國庫支付中心能夠看到單位全部資金的走向，國庫管理信息系統(tǒng)對大額現(xiàn)金的流向有警示，但也不能確保其附加信息的真實性。“舉個簡單的例子，單位的福利項目被填做報銷項目，”張興和說，“這就是技術上不能解決的問題?！?/p>

況且，國庫支付中心只關注資金是否符合預算用途，至于是否有腐敗或洗錢的嫌疑則不在其權(quán)限之內(nèi)。要真正發(fā)揮公務卡的監(jiān)督作用，可能還要細化監(jiān)督的環(huán)節(jié)，需要聯(lián)合銀行、審計、公安、紀檢等多方的共同參與。

再次，對于公務消費的個人來說，正常情況下公務卡記錄的信息是準確的，可以起到監(jiān)督作用。任建明直言，“公私不分，乃至干部家屬的私人支出均由財政報銷現(xiàn)象絕不是個例。”

從這個角度來說，公務卡專卡專用，以及其記錄的交易信息至少可以讓一部分發(fā)生在發(fā)票上的腐敗增加難度，從而減少腐敗發(fā)生的機會。但假使個人要從中漁利，公務卡技術也是防不勝防。

例如湊票報銷和虛開發(fā)票，前者即使有記錄可監(jiān)督，只要私人消費能找到公務理由，獲得審批，仍然可以報銷，況且有些消費不一定可以刷公務卡，這就仍然會有各類發(fā)票。而后者，雖然可以根據(jù)記錄核對，但報銷者在進行實際消費后，同樣可以要求經(jīng)營者為他開具超過實際消費額的發(fā)票，并在刷卡后要求對方將差額現(xiàn)金返還。這些，需要的還是各單位內(nèi)部的規(guī)范管理，一張卡是不能解決的。

因此，在某種程度上，公務卡制度就是一個透明的魚缸，缸里的魚是否健康則不是魚缸能夠控制得了的。

此外，公務卡的現(xiàn)實意義還不止于此。

2005年，中央提出的《關于促進銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中，特別要求各級政府部門及所屬預算單位積極帶頭使用銀行卡，在行政經(jīng)費、差旅費等公務支出中使用銀行卡支付。在國際上，一個通行的支付手段是銀行卡，但我國銀行卡的使用率一直很低，人們習慣于現(xiàn)金交易。

“剛開始用卡，大家不習慣，覺得鈔票才是錢，現(xiàn)在都很習慣，出去消費也愿意用卡，現(xiàn)金不衛(wèi)生，找零也不便存放?！焙戏适胸斦重攧展ぷ魅藛T郁蕊如是說，公務卡培育了人們的用卡意識和信用意識。

公務卡的全面推廣可以培育人們用卡的習慣，對銀行卡支付體系建設也有重要意義，“還有利于促進非現(xiàn)金支付工具的使用，減少現(xiàn)金流通，并促進信用卡發(fā)展，擴大消費信貸、培育信用觀念，從而推動銀行受理市場快速發(fā)展，改善銀行卡受理環(huán)境?！惫ど蹄y行工作人員介紹說。

“不管怎么說，公務卡的推廣都是一個很大進步?！币晃粚W者這么評價。