從部門(mén)到民間：難以承受立法變革之重

部門(mén)立法有其有利的一面，但其帶來(lái)的問(wèn)題也不可小覷。由于在起草時(shí)，部門(mén)常常將自身權(quán)利最大化、自身義務(wù)最小化，把不正當(dāng)?shù)摹八截洝焙蜎](méi)有法律依據(jù)的權(quán)利夾帶進(jìn)去，有失客觀公正的法案也便呈現(xiàn)于世人面前。

7月12日，重慶市政府法制辦公室分別與重慶行政學(xué)院、重慶大學(xué)等單位簽訂《重慶市招投標(biāo)管理?xiàng)l例》、《重慶市政府信用管理辦法》等６個(gè)立法項(xiàng)目委托起草協(xié)議，重慶市開(kāi)始試行立法回避制度。該市規(guī)定，今后凡是與部門(mén)權(quán)力和利益結(jié)合過(guò)于緊密的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，都將采取委托立法的辦法，以避免立法背后的“部門(mén)利益擴(kuò)張”。

不獨(dú)重慶，北京、河南、貴州等地也于近幾年嘗試委托立法變革，以期借助第三方立法力量來(lái)革除部門(mén)立法的弊端。從部門(mén)立法到民間立法，這樣的嘗試到底能不能承擔(dān)得起立法變革的重托呢？

部門(mén)立法為何飽受詬病

我國(guó)的部門(mén)立法是改革開(kāi)放政策的產(chǎn)物，最初是為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無(wú)法可依的問(wèn)題，并為人大立法積累經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，30年來(lái)，部門(mén)立法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，有力地促進(jìn)和推動(dòng)了體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，隨著部門(mén)立法弊病呈現(xiàn)，各地立法改革嘗試風(fēng)起云涌。

客觀地說(shuō)，立法機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)業(yè)信息資源的掌控是比較匱乏的，它對(duì)一些具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的法規(guī)項(xiàng)目，常常會(huì)感到力不從心。而主管部門(mén)對(duì)管轄領(lǐng)域情況的熟悉，對(duì)立法項(xiàng)目所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)是其他主體都不可比擬的。從確保立法質(zhì)量及未來(lái)執(zhí)法的可操作性角度，委托部門(mén)立法或進(jìn)行立法起草幾乎是不可避免的。這也是部門(mén)成為委托立法當(dāng)仁不讓主體的根本原因。很難想象，有關(guān)專(zhuān)利、商標(biāo)等專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的立法，如果離開(kāi)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和商標(biāo)局的參與，其立法質(zhì)量如何能夠保證；維護(hù)市場(chǎng)秩序、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的立法，不委托主管市場(chǎng)監(jiān)督管理的工商行政部門(mén)，也無(wú)異于資源浪費(fèi)。

誠(chéng)然，部門(mén)立法有其有利的一面，但其帶來(lái)的問(wèn)題也不可小覷。由于在起草時(shí)，部門(mén)常常將自身權(quán)利最大化、自身義務(wù)最小化，把不正當(dāng)?shù)摹八截洝焙蜎](méi)有法律依據(jù)的權(quán)利夾帶進(jìn)去，有失客觀公正的法案便呈現(xiàn)于世人面前。

部門(mén)立法產(chǎn)生的“惡法”不勝枚舉，某市公安局所作的部門(mén)立法規(guī)定，出國(guó)務(wù)工人員必須接受某公司的派遣，即便是自己聯(lián)系或占用其他單位指標(biāo)，也必須向該公司交納一筆可觀的培訓(xùn)費(fèi)和一系列的手續(xù)費(fèi)。這一規(guī)定引起了相關(guān)企業(yè)與外派人員的強(qiáng)烈反對(duì)，被指責(zé)為典型的以立法搭售私利。鐵道部制定的《火車(chē)與其他車(chē)輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》，對(duì)火車(chē)撞死普通行人的賠償標(biāo)準(zhǔn)僅是區(qū)區(qū)幾百元，被斥為“一個(gè)人還不如一頭?！?。在法規(guī)漠視生命的背后，卻充分體現(xiàn)了部門(mén)立法者的意志。而正是部門(mén)立法夾帶太多的私貨讓法律喪失了作為其核心價(jià)值的公信力。

從地方情況看，以率先試行立法回避的重慶市為例，按照市政府法制辦負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，該市現(xiàn)有法律法規(guī)中至少有1/3或多或少存在著維護(hù)主管部門(mén)利益的傾向。最直觀的是主管部門(mén)借立法之機(jī)設(shè)置不恰當(dāng)?shù)男姓S可、行政處罰，增加不必要的辦事環(huán)節(jié)，或過(guò)多地強(qiáng)調(diào)其管理職權(quán)而不考慮被管理者的利益，不僅會(huì)給被管理者造成不便，還可能極大地增加被管理者的辦事成本。部門(mén)立法中立性不夠這個(gè)最大的硬傷，在強(qiáng)化和保護(hù)部門(mén)利益、弱化其他方利益的同時(shí)，還嚴(yán)重阻礙了司法進(jìn)步。帶有部門(mén)利益色彩的立法，不僅立法質(zhì)量難以保證，也因部門(mén)利益法制化與民眾合法權(quán)益之間的碰撞，不時(shí)受到相對(duì)人的質(zhì)疑和抵制。

民間立法，是補(bǔ)充還是主體

為規(guī)避立法的部門(mén)利益傾向，各地紛紛探索新的委托立法途徑，開(kāi)展立法回避，引入“外腦”，邀請(qǐng)身份中立、專(zhuān)業(yè)知識(shí)雄厚的有關(guān)中介組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所、咨詢(xún)公司、科研院校的專(zhuān)家學(xué)者參與到法規(guī)的起草中來(lái)。在這一大背景下，重慶市政府推出了“立法回避”，并引起了媒體的持續(xù)熱議。支持者對(duì)此褒獎(jiǎng)有嘉，譽(yù)之為開(kāi)中國(guó)委托立法之先河，使立法走向民間，消除了立法過(guò)程中的部門(mén)色彩，將大大提高立法的科學(xué)性、民主性、公正性。

但委托民間立法也有其實(shí)實(shí)在在的困難與問(wèn)題。將主管部門(mén)回避掉，不僅造成資源的巨大浪費(fèi)，能否立出公正性、高質(zhì)量、可操作的法律也有頗多疑問(wèn)。況且在執(zhí)法階段，部門(mén)是無(wú)論如何回避不了的，它對(duì)沒(méi)有參與的立法的態(tài)度是積極配合、切實(shí)貫徹，還是消極怠工、陽(yáng)奉陰違，這已經(jīng)成為第三方立法帶來(lái)最大的不確定性。其實(shí)，民間立法無(wú)論是受托人為中介組織，還是專(zhuān)業(yè)人士，它都難以真正“居中”，擺脫私益對(duì)立法的影響。

作為民間立法的一大受托主體——專(zhuān)家學(xué)人，雖然有著厚實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但其掌握的資訊是否充分，對(duì)問(wèn)題的理解是否全面，起草的草案會(huì)不會(huì)過(guò)于“灰色”而成為空中樓閣，都存在著疑問(wèn)。單就中立性來(lái)看，沒(méi)有人能證明知識(shí)與道德操守是正相關(guān)的。知識(shí)代表不了美德，誰(shuí)也不能保證學(xué)富五車(chē)的知識(shí)分子能在物質(zhì)利益面前保持住獨(dú)立人格。殊不知這個(gè)學(xué)派本身就是壟斷資本與學(xué)術(shù)研究的聯(lián)姻，而“郎旋風(fēng)”刮過(guò)之后，中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)學(xué)界的集體失語(yǔ)，讓世人領(lǐng)略了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家的學(xué)術(shù)操守。

委托民間立法是對(duì)公權(quán)私用的政策回應(yīng)。它基于對(duì)民主民生的關(guān)注，希望借助外力規(guī)避部門(mén)強(qiáng)勢(shì)利益對(duì)立法的負(fù)面影響，造就中立的良法，是對(duì)立法體制變革進(jìn)行的一次大膽探索。但委托民間進(jìn)行立法起草總體上只能是一種補(bǔ)充，完全回避部門(mén)在立法中的主體作用，則會(huì)“按下葫蘆浮起瓢”。要真正解決立法的部門(mén)利益化問(wèn)題，關(guān)鍵在于找到一條制衡部門(mén)利益過(guò)分?jǐn)U張的有效途徑。雖然強(qiáng)制利害關(guān)系部門(mén)回避、委托民間起草立法有矯枉過(guò)正之嫌，但這一立法探索折射出來(lái)的開(kāi)門(mén)立法精神，卻為平衡各方利益，開(kāi)辟了一條新路。

立法變革的方向在哪里

法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器。作為一項(xiàng)社會(huì)規(guī)則，它不僅承載著管理社會(huì)的功能，更是化解利益矛盾的利器。為此，它要傾聽(tīng)社會(huì)方方面面的呼聲，匯集民眾心愿，容納不同意見(jiàn)。由某一主體承攬、主導(dǎo)立法進(jìn)程，必然悖離民主立法的原則。哪怕是這一主體再怎么口口聲聲“為生民立命”，都難以保證立法的質(zhì)量和法律的公正性。

雖然絕對(duì)的公平很難做到，理想的狀態(tài)很難實(shí)現(xiàn)，但每次開(kāi)門(mén)立法的成果總是能接受住歷史的考驗(yàn)。新中國(guó)成立后五四憲法的誕生就是如此，當(dāng)時(shí)起草委員會(huì)的33人中，既有中央政治局委員，也有各個(gè)民主黨派的負(fù)責(zé)人。憲法起草過(guò)程中廣泛征求群眾意見(jiàn)，全民討論持續(xù)了3個(gè)月，5億人中有1.5億人參與，憲法起草委員會(huì)整理的意見(jiàn)達(dá)100多萬(wàn)條。遇到洪水暴發(fā)，幾個(gè)省的鐵路被沖垮，中央派飛機(jī)將那里全民討論的意見(jiàn)大包大包地運(yùn)到北京?！捌?tīng)則暗，兼聽(tīng)則明。”良法必然與廣開(kāi)言路密切相關(guān)。

開(kāi)門(mén)立良法。為此，開(kāi)門(mén)立法在法律起草之前，應(yīng)集思廣益、積聚民智，開(kāi)展開(kāi)放性地辨真辨?zhèn)蔚拇笥懻?，讓各界人士暢所欲言。這是開(kāi)門(mén)立法保證法律質(zhì)量的前提。在起草時(shí)，則需慎之又慎，因?yàn)榱⒎ū举|(zhì)上是一個(gè)利益博弈的過(guò)程，各種問(wèn)題和矛盾在這里交織匯集。開(kāi)門(mén)立法在規(guī)避了部門(mén)、行業(yè)或?qū)＜业葐我恢黧w主導(dǎo)立法進(jìn)程的同時(shí)，也為利益各方進(jìn)行公開(kāi)博弈提供了一個(gè)平臺(tái)。此時(shí)，需要特別關(guān)注的是強(qiáng)勢(shì)利益主體在立法活動(dòng)中的運(yùn)作和對(duì)立法過(guò)程的利用，它會(huì)使立法經(jīng)歷“曲折”和“坎坷”，規(guī)范中權(quán)利義務(wù)內(nèi)容失衡，進(jìn)而影響到法律的權(quán)威和社會(huì)公平正義。在草案出籠后，必須對(duì)法律草案進(jìn)行評(píng)估。這既是防范利益集團(tuán)對(duì)立法侵蝕的需要，亦是協(xié)調(diào)法律間沖突的要求。不論委托民間立法的路還能走多遠(yuǎn)，也不論其起草的法案能在多大程度上為立法者所采用，改革者那種極力避免權(quán)力異化的探索熱情仍然值得肯定。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所）