城鄉(xiāng)規(guī)劃：從形式到實(shí)質(zhì)的回歸

新法充分貫徹科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，對(duì)空間資源的利用與保護(hù)提到新的高度，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)資源、環(huán)境的保護(hù)和對(duì)地方特色、公共安全的關(guān)注，將之作為發(fā)展的底線，作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

從2008年元旦開始，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》——這部頒布于1989年12月26日的舊法，將帶著它的權(quán)威與缺陷，悄悄退出歷史舞臺(tái)，被《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所取代。新法是在新的發(fā)展背景下，總結(jié)舊法實(shí)施十多年經(jīng)驗(yàn)與不足，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理提出的新規(guī)范。

規(guī)劃控制與利益協(xié)調(diào)的統(tǒng)一

由于歷史原因，舊法在很多方面反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的內(nèi)容，過度強(qiáng)調(diào)由政府統(tǒng)一配置資源原則。這使舊法具有了一個(gè)顯著特點(diǎn)：帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，它試圖對(duì)城市發(fā)展空間進(jìn)行強(qiáng)有力的計(jì)劃性控制。

例如舊法中曾規(guī)定“國家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。事實(shí)上，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不是行政能力可以控制的。大城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善、投資環(huán)境比較優(yōu)越，市場支持其快速發(fā)展，而中小城市大都自我發(fā)展能力較弱，市場支持度有限。這就讓舊法不可避免的具有了一定程度的“形式主義”。

剛性過強(qiáng)，柔性不足使舊法在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)常捉襟見肘，疲于應(yīng)付。并且，過長的審批過程使城市規(guī)劃的時(shí)效性打了折扣，難以應(yīng)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的快速變化。實(shí)施過程中出現(xiàn)了無規(guī)劃先操作或規(guī)劃遷就項(xiàng)目的諸多案例。

舊法對(duì)城市發(fā)展的強(qiáng)規(guī)劃控制措施，在施行過程中遇到較大困難。新法通過強(qiáng)調(diào)應(yīng)該加以控制的環(huán)境、資源、文化、民生、設(shè)施等方面外，采取了利益協(xié)調(diào)的方式促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的彈性，體現(xiàn)了規(guī)劃控制與利益協(xié)調(diào)的統(tǒng)一。

舊法第一條“為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理地制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本法?！倍路ǖ谝粭l提出，“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”二者的區(qū)別體現(xiàn)在前者主要從工程技術(shù)手段出發(fā)，更多的關(guān)注土地利用和物質(zhì)空間；后者則主要從利益協(xié)調(diào)的角度，更多的關(guān)注整體的人居環(huán)境和全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。

二元分割時(shí)代的結(jié)束

過去國家管理空間開發(fā)秩序主要有兩個(gè)規(guī)劃，一是城市規(guī)劃，一是土地利用總體規(guī)劃。城市規(guī)劃法適用于城市規(guī)劃控制區(qū)范圍，土地利用規(guī)劃適用于農(nóng)村地區(qū)土地利用。在地方實(shí)際工作中，這兩個(gè)規(guī)劃盡管各有分工，但也有沖突。

城市管理者希望把城市規(guī)模做大，要求提供更多城市建設(shè)用地，希望求得土地利用規(guī)劃的妥協(xié)；而土地利用規(guī)劃要求嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，以此迫使城市規(guī)劃在城市建設(shè)用地規(guī)模上做出讓步。這兩個(gè)規(guī)劃分屬的部門不同，目標(biāo)不同，在實(shí)際落實(shí)中就存在互相打架的情況，城鄉(xiāng)邊界問題存在爭議。

一些地方政府就鉆了這兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的空子。用五花八門的手段繞過城市規(guī)劃管理控制，出現(xiàn)了大量打“擦邊球”的情況，客觀上使規(guī)劃宏觀調(diào)控的功能失效，使城市發(fā)展失序。

在新法中，對(duì)空間資源的控制與引導(dǎo)仍是整個(gè)規(guī)劃的核心內(nèi)容。但內(nèi)容有了較大變化，一是新法在傳統(tǒng)中心城區(qū)空間資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，向市域擴(kuò)展，形成行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，防止“擦邊球”現(xiàn)象的再次發(fā)生。例如第三十條第二款規(guī)定：“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)?！倍切路▽?duì)空間資源采用“負(fù)控制”的理念，注重保護(hù)和合理使用各種資源，明確空間管制的要求，從而劃定禁止發(fā)展與限制發(fā)展地區(qū)，作為發(fā)展的底線。

新法充分貫徹科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，對(duì)空間資源的利用與保護(hù)提到新的高度，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)資源、環(huán)境的保護(hù)和對(duì)地方特色、公共安全的關(guān)注，將之作為發(fā)展的底線，作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

規(guī)劃權(quán)威與發(fā)展延續(xù)性

規(guī)劃編制是一個(gè)技術(shù)過程而非立法過程。規(guī)劃審批過程中雖有同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)介入，但也僅是對(duì)編制成果實(shí)行的一種特殊評(píng)價(jià)程序。規(guī)劃成果難以具備法律規(guī)章要求的剛性約束，給予了地方政府，尤其是不同屆的政府在規(guī)劃實(shí)施及修改方面的隨意性。

這樣的情況下，一些地方政府貪圖政績，法律制度上又留了口子，加之規(guī)劃強(qiáng)制性不夠，不斷修改既定規(guī)劃就成了地方政府常有的事。一任新領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)新規(guī)劃，有的規(guī)劃甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪費(fèi)。

由于上述原因，使規(guī)劃，尤其地方一級(jí)政府可以掌控的規(guī)劃變成了“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。規(guī)劃的法律效力與權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

針對(duì)規(guī)劃修改的隨意性，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查至關(guān)重要。新法中對(duì)規(guī)劃的修改、監(jiān)督及檢查相比于舊法，更為完善。在共7章的新法中單列了2章，專門針對(duì)目前舊法施行過程中存在的一些突出問題，如規(guī)劃的調(diào)整和修編的隨意性較大，規(guī)劃實(shí)施中對(duì)規(guī)劃的改動(dòng)和突破較為隨意，對(duì)規(guī)劃編制、審批、調(diào)整等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查不力等問題，制定了相應(yīng)條款。

在新法中強(qiáng)調(diào)規(guī)劃修改必須符合相應(yīng)的法定程序，強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃前期研究工作的重視，突出對(duì)原有規(guī)劃實(shí)施情況的總結(jié)，嚴(yán)格控制規(guī)劃的隨意調(diào)整和修編。同時(shí)，吸收近年來對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制思路和方法，為城市總體規(guī)劃做好鋪墊。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與

舊法在某種程度上，將權(quán)力主體、責(zé)任主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體集于一身，規(guī)劃的朝令夕改，一方面嚴(yán)重?fù)p害了城市規(guī)劃法律的嚴(yán)肅性，另一方面使城市建設(shè)主體對(duì)規(guī)劃無所適從，又沒有適當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)行表達(dá)。

因?yàn)樵谂f法中，雖然規(guī)定了“任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)違反城市規(guī)劃的行為進(jìn)行檢舉和控告”，以及“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布?！钡矁H給予了單位與個(gè)人的知情權(quán)與義務(wù)，缺乏相關(guān)主體參與權(quán)的規(guī)劃帶來諸多社會(huì)問題，影響社會(huì)穩(wěn)定，使政府的公信力受到挑戰(zhàn)。

和諧社會(huì)的構(gòu)建需要社會(huì)各方的廣泛參與，城鄉(xiāng)各利益主體間的協(xié)商協(xié)調(diào)，才有可能取得利益分配的平衡。共建共享不僅需要對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的知情，還要有充分的渠道參與、反饋及監(jiān)督。新法中更加注重公眾參與機(jī)制的建設(shè)及對(duì)弱勢群體的關(guān)懷，注重化解發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)沖突，體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在需求。

新法中第二十條第一款規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”第二十二條規(guī)定“村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意?！奔暗诎藯l“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見?！钡谖迨臈l“監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督?！边@些相關(guān)規(guī)定，賦予并保證了普通公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

同時(shí)，新法中對(duì)弱勢群體也給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，第二十九條第一款規(guī)定“城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧進(jìn)城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要?！钡谌臈l中規(guī)定“近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)內(nèi)容”。

新法走向執(zhí)行

新法即將走向執(zhí)行，雖然規(guī)范嚴(yán)密，但不代表沒有阻礙。在目前行政管理體制下，規(guī)劃研究、編制與審批的時(shí)間過長，從編制到批準(zhǔn)，許多城市往往要經(jīng)歷好幾年時(shí)間，編制規(guī)劃時(shí)對(duì)發(fā)展的判斷到批準(zhǔn)實(shí)施時(shí)可能已經(jīng)過時(shí)，不足以對(duì)發(fā)展構(gòu)成引導(dǎo)。一邊是快速的市場變化，另一邊是規(guī)劃編審的時(shí)效，新法通過控制發(fā)展底線對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展加以引導(dǎo)的策略，實(shí)施過程中的效果如何，還有待于觀察。

另外，在當(dāng)前規(guī)劃編制體系中，存在幾大互不從屬、又互相關(guān)聯(lián)的規(guī)劃體系，即國家發(fā)改委的發(fā)展規(guī)劃，及正在編制的主體功能區(qū)劃、國土資源部的土地利用規(guī)劃、建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)?？偩值沫h(huán)境保護(hù)規(guī)劃。這些規(guī)劃都有法律依據(jù)，實(shí)施過程中存在矛盾與沖突，如何協(xié)調(diào)好這些規(guī)劃的關(guān)系，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃法施行中面臨的一項(xiàng)考驗(yàn)。

新法對(duì)公共利益的保護(hù)訴求提到了新的高度，試圖保護(hù)老百姓的切身利益。但一方面公眾利益的邊界難以界定，另一方面我國絕大多數(shù)城市市民社會(huì)的發(fā)育程度很低。城市建設(shè)中，比如新區(qū)建設(shè)中的居住主體并不明確，如何能夠?qū)崿F(xiàn)有效的公眾參與，保護(hù)公眾利益，仍然是政府、包括規(guī)劃編制者在內(nèi)，需要思考的問題。