滕棗之結(jié)

趙恒先自己都不知道這是多少次往返于滕州市與濟(jì)南市之間了，作為山東省滕州市的一位普通市民，為了爭(zhēng)取滕州市更多的行政自主權(quán)，并促使山東省實(shí)際履行直轄滕州的權(quán)利，他一紙?jiān)V狀將山東省人民政府告上了法院，要求法院確認(rèn)山東省人民政府（88）魯政函24號(hào)《關(guān)于撤銷滕縣設(shè)立滕州市的通知》無效，請(qǐng)求山東省政府嚴(yán)格、全面貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于山東省撤銷滕縣設(shè)立滕州市的批復(fù)》。

然而，時(shí)至今日這起行政訴訟案也沒有被法院立上案。

“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十二條規(guī)定：人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。”趙恒先滿臉疑惑，“到現(xiàn)在我們也沒有接到任何書面的立案通知或不予受理的裁定?！?/p>

小馬拉大車

在訴訟狀中，筆者看到趙恒先陳述的理由：山東省政府將滕州市確定為棗莊市代管的行為，違反了《憲法》和國(guó)務(wù)院的批復(fù)，嚴(yán)重束縛了滕州縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

滕州市，1989年以前叫滕縣，該市位于山東省的南部，人口157萬，面積1485平方公里，該市歷史悠久，資源豐富，自古以來就是魯南地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，建國(guó)初是滕縣專區(qū)的駐地，轄濟(jì)寧、棗莊礦區(qū)在內(nèi)的15個(gè)縣（市），后滕縣專區(qū)被撤銷，1979年，滕縣劃歸棗莊市。

1988年3月7日，國(guó)務(wù)院國(guó)函[1988]43號(hào)規(guī)定：“同意撤銷滕縣，設(shè)立滕州市（縣級(jí)），由省直轄，以原滕縣的行政區(qū)域?yàn)殡菔械男姓^(qū)域”。

后山東省政府又下發(fā)了（88）魯政函24號(hào)，規(guī)定：滕州市由棗莊市代管，從1989年起計(jì)劃單列，但計(jì)劃?rùn)?quán)限不變?！?/p>

滕州是歷史上的大縣，經(jīng)濟(jì)歷來就十分發(fā)達(dá)。

建國(guó)后，滕州還是全國(guó)的甲級(jí)縣和特級(jí)縣，在上個(gè)世紀(jì)60年代被稱為“工業(yè)城鎮(zhèn)”。良好的工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)使得滕州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直領(lǐng)先于棗莊的其他行政區(qū)域，2004年出版的《棗莊市年鑒》曾對(duì)棗莊市管轄的五個(gè)區(qū)、一個(gè)縣級(jí)市、一個(gè)棗莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作了統(tǒng)計(jì)：2003年，棗莊其他五區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值加起來是168.35億元，而滕州市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是170.65億元；財(cái)政收入其他五區(qū)的加起來的總值是6.41億元，而滕州市的財(cái)政收入是19億元。

“滕州市取得的成績(jī)多半貢獻(xiàn)給棗莊市了，那滕州要不要發(fā)展？”上述老干部提出了他的疑問。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓滕州市回歸省直接管轄的愿望日趨強(qiáng)烈。

“如果沒有棗莊市的束縛與行政干擾，我們會(huì)發(fā)展得更快?！边@位老干部絲毫不掩飾自己的不滿情緒。

他的不滿情緒在趙恒先遞交的行政訴訟狀中得到了延伸，趙恒先列舉了滕州名為被棗莊代管的三大不利之處。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重中之重，趙恒先認(rèn)為由于受棗莊市的代管，滕州市痛失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良機(jī)。

趙恒先舉了一個(gè)最為明顯的例子，1994年，當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)劃投資20多億擴(kuò)建魯南化肥廠（駐滕州市木石鎮(zhèn)），但由于棗莊市要把擴(kuò)建項(xiàng)目建在棗莊技術(shù)開發(fā)區(qū)，結(jié)果投資商不同意，造成該項(xiàng)目流產(chǎn)；還有一個(gè)更典型的例子，即本來屬于國(guó)家“八五”計(jì)劃的“山國(guó)電”項(xiàng)目選址滕州，但由于棗莊市的干預(yù)，至今仍未上馬。

“棗莊市違法征稅，使滕州的財(cái)力被削弱，經(jīng)濟(jì)失去了發(fā)展的后勁?！笔勤w恒先行政訴訟中提及的對(duì)滕州的又一不利之處。

“18年來，棗莊市上扣國(guó)家向滕州的財(cái)政撥款，下收滕州屬地的稅收?！壁w恒先認(rèn)為棗莊市明顯違反了國(guó)家的財(cái)政、稅收法律、法規(guī)，有大量的事實(shí)為證。如2003年，棗莊市將滕州境內(nèi)魯南高新技術(shù)化工業(yè)園區(qū)的稅源劃給棗莊開發(fā)區(qū)所有，2004年將滕州的銀行名為升格，實(shí)為將20多億元儲(chǔ)蓄的稅費(fèi)劃為棗莊所有。

趙恒先舉出被棗莊市代管的第三個(gè)不利之處是：棗莊市放棄科學(xué)規(guī)劃，違背產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致滕州的生態(tài)環(huán)境千瘡百孔。

滕州市不僅有“山東省糧倉(cāng)”的美譽(yù)，同時(shí)煤炭資源也極為豐富，經(jīng)探明優(yōu)質(zhì)原煤儲(chǔ)量就達(dá)60億噸。1988年，滕州市政府根據(jù)這一自然資源優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)時(shí)任全國(guó)政協(xié)副主席的錢偉長(zhǎng)等11名知名學(xué)者對(duì)滕州的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃。

“然而，這一發(fā)展規(guī)劃最終卻因棗莊市的阻撓而被迫放棄?！壁w恒先說，“現(xiàn)在這塊優(yōu)質(zhì)煤田因棗莊各區(qū)的無序開采，不僅浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，更有甚者已經(jīng)造成了生態(tài)環(huán)境的空前破壞。”

因?yàn)E采亂挖，在滕州行政轄區(qū)內(nèi)很多地方已經(jīng)造成地面裂縫、塌陷，20多萬畝的良田因此變成了汪洋、小湖泊。

對(duì)此，棗莊市似乎也有說不出的委屈，時(shí)任棗莊市地稅局局長(zhǎng)的傅超曾對(duì)媒體稱，棗莊不是不支持滕州，主要限于財(cái)力不足而無能為力。

傅超認(rèn)為，事實(shí)上在許多方面棗莊是向滕州傾斜的，一個(gè)顯而易見的例子是：滕州市委書記歷來都是棗莊市委常委（且多由棗莊市委副書記兼任）。在棗莊市五區(qū)當(dāng)中，只有市中區(qū)才有此待遇。

但這些并不能解決實(shí)際問題。

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部張占斌教授認(rèn)為，棗莊市和滕州市就是典型的“小馬拉大車”，棗莊的經(jīng)濟(jì)總量不足以帶動(dòng)滕州的發(fā)展，棗莊市為了發(fā)展中心城市，集中財(cái)力搞城市建設(shè)，必然要和滕州在項(xiàng)目和資金上產(chǎn)生沖突，好的稅種都由棗莊市管理，再加上現(xiàn)在干部考核體系中，GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過重，棗莊市的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然要優(yōu)先考慮棗莊市的整體發(fā)展。

“縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與地方現(xiàn)有的行政自主權(quán)已經(jīng)形成了互相牽制的對(duì)立體，這種現(xiàn)象在全國(guó)各地的縣級(jí)市當(dāng)中普遍存在，只不過滕州表現(xiàn)得尤為突出而已?！眹?guó)家行政學(xué)院另一位不愿透露姓名的縣域經(jīng)濟(jì)研究專家對(duì)此事發(fā)表評(píng)論。

不過，上述的爭(zhēng)論與研討并沒有從根本上解決棗莊市代管滕州市產(chǎn)生的矛盾與紛爭(zhēng)，于是一些人便出面，試圖從理論和實(shí)際的層面，尋找兩者之爭(zhēng)的破解之道。在這些人當(dāng)中，不能不提到王延忠。

王延忠其人

“王延忠”這個(gè)名字，在滕州市幾乎是家喻戶曉。在街頭，無論是小商小販，還是出租車司機(jī)，或者機(jī)關(guān)干部，幾乎沒有人不知道王延忠；在北京，研究縣域經(jīng)濟(jì)以及省市縣管理體制的理論專家，對(duì)“王延忠”三個(gè)字也是耳熟能詳。

王延忠，土生土長(zhǎng)的滕州人，曾任滕州市委黨史辦主任，主編過《天南地北滕州人》一書，該書紀(jì)錄了滕州人輝煌的歷史與現(xiàn)狀，在當(dāng)?shù)卦疬^轟動(dòng)。

發(fā)生在滕州與棗莊之間的紛爭(zhēng)，早在十多年以前就引起他的關(guān)注，并在實(shí)際的工作中作為其研究的課題之一。

為此他數(shù)次北上進(jìn)京，查閱資料，請(qǐng)教專家，力求從理論與實(shí)踐的層面解決市縣的“代管”問題。

他的研究成果之一便是《發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵在理順關(guān)系》一文。在這篇文章中，王延忠認(rèn)為，目前，我國(guó)除海南、北京、上海、天津、重慶和較大市管縣符合憲法規(guī)定關(guān)系理順以外，其他省和地級(jí)市行政關(guān)系都與憲法相抵觸。導(dǎo)致了縣域經(jīng)濟(jì)落后，出現(xiàn)了“三農(nóng)問題”；阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。

他還認(rèn)為，現(xiàn)在的地級(jí)市，下收縣級(jí)市的稅收，上扣國(guó)家下?lián)艿呢?cái)政，把發(fā)展地級(jí)市建立在犧牲縣級(jí)市利益的基礎(chǔ)上，嚴(yán)重地束縛縣級(jí)市發(fā)展。

王延忠的結(jié)論是，要改變目前行政體制中“代管”的窘境，首要是行政體制改革，進(jìn)一步摸索省管縣（市）的有益經(jīng)驗(yàn)。

王延忠的研究，曾引起了我國(guó)著名行政法專家、北京大學(xué)教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授的高度關(guān)注，為此他還曾經(jīng)給滕州市的領(lǐng)導(dǎo)寫了一封信說：“王延忠先生的《發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵在于理順關(guān)系》一文非常有理論意義和實(shí)踐價(jià)值，該課題對(duì)于改善我國(guó)行政管理體制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有很重要的意義。該課題也是目前中國(guó)法學(xué)界、行政學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的一個(gè)前沿課題?！?/p>

遺憾的是，在采訪中筆者得知，王延忠在主編《天南地北滕州人》過程中，因涉嫌貪污與受賄被關(guān)押在當(dāng)?shù)氐目词厮?/p>

滕州的未來

有人提出，直接把現(xiàn)在的滕州市改滕城區(qū)，直接歸棗莊行政領(lǐng)導(dǎo)。這種做法的好處是，無論從法律的角度還是從行政管理的角度，都易于操作。

還有人提出，既然滕州對(duì)棗莊市的管轄和行政地位持有異議，不妨把地級(jí)市的名稱由“棗莊市”改為“滕州市”，把原來的滕州市行政區(qū)域改為滕城區(qū)，或滕州區(qū)。

但這兩種提法，都隨著時(shí)間的推移而化解于無形。

棗莊市人大常委會(huì)黨同方曾表示，滕州與棗莊之間的矛盾由來已久，這是歷史原因造成的，并不是現(xiàn)屆政府的責(zé)任。至于目前存在的稅收等方面的爭(zhēng)議，完全可以通過協(xié)商解決，沒有必要通過變更行政管理體制解決。

棗莊市委一位人士則稱，滕州固然為棗莊做出很大貢獻(xiàn)，但如果過多強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，對(duì)棗莊同樣也不公平?！皸椙f以前靠煤炭不是也為國(guó)家做出很大貢獻(xiàn)？這個(gè)賬又怎么算？”

曾使滕縣實(shí)現(xiàn)“縣改市”的原市長(zhǎng)王裕安認(rèn)為，滕州能否實(shí)現(xiàn)省直轄，關(guān)鍵在山東省政府。但從目前情況來看，山東在這方面尚無動(dòng)靜。

“滕州和棗莊現(xiàn)在的利益之爭(zhēng)在目前市管縣體制下比較有典型意義，行政區(qū)劃意味著權(quán)力與資源，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上，下級(jí)對(duì)上級(jí)比較聽從，而現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純靠行政關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)已經(jīng)不能那么得心應(yīng)手管理了，現(xiàn)在要注意這種趨勢(shì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)滴成功，主要應(yīng)歸功于過去二十多年間，每逢5-6年一次的體制改革所釋放的生產(chǎn)力增長(zhǎng)，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的均衡戰(zhàn)略，乃至自由市場(chǎng)，沒有改革，沒有體制開放，哪里來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？學(xué)術(shù)界應(yīng)該把滕州現(xiàn)象作為一個(gè)典型課題來研究，如何為目前管理層級(jí)中縣這個(gè)層次松綁，更有利縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和三農(nóng)問題的解決?！敝醒朦h校研究室副主任周天勇教授提出了他的思路。

國(guó)家行政學(xué)院的一位縣域經(jīng)濟(jì)專家更愿意從宏觀層面來剖析滕州的未來，他認(rèn)為滕州與棗莊的區(qū)域之爭(zhēng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出兩者關(guān)系的范疇，甚至也不是山東省所能解決。這位專家強(qiáng)調(diào)，取消地級(jí)市理所應(yīng)當(dāng)，由省直接管轄市（縣）也是大勢(shì)所趨，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是當(dāng)前所能實(shí)現(xiàn)的，這需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間。