行政聽(tīng)證適用范圍探析

摘 要：聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)重要的程序制度，已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度。聽(tīng)證制度在我國(guó)確立并有了較大發(fā)展，但其適用范圍狹窄且沒(méi)有明確統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。故有必要確立其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)：行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善行政聽(tīng)證程序。

關(guān)鍵詞：行政聽(tīng)證適用范圍確立標(biāo)準(zhǔn)完善

中圖分類號(hào)：D915.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1605(2007)10-0090-03

回顧行政聽(tīng)證制度在《行政處罰法》中第一次出現(xiàn)至今20年間，它以較強(qiáng)的生命力在不斷發(fā)展壯大著。隨著行政程序價(jià)值在依法行政過(guò)程的凸顯，作為行政程序核心制度的行政聽(tīng)證仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。在這樣的背景下回顧行政聽(tīng)證的適用在我國(guó)的發(fā)展歷程，分析其不足，使其不斷得到完善具有積極意義。

一、我國(guó)行政聽(tīng)證適用范圍的現(xiàn)狀

從理論上講，聽(tīng)證可分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。我們關(guān)注較多的則是借鑒了司法程序的正式聽(tīng)證。行政聽(tīng)證的適用范圍是指行政法上影響當(dāng)事人哪些權(quán)利的行政行為必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證。我國(guó)對(duì)行政聽(tīng)證的規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)，從中可以了解我國(guó)行政聽(tīng)證的現(xiàn)狀。

(一)對(duì)行政聽(tīng)證適用范圍的現(xiàn)行規(guī)定

1.行政聽(tīng)證在行政處罰領(lǐng)域中的適用。1996年審議通過(guò)的《行政處罰法》中確立了聽(tīng)證制度，并且是現(xiàn)代意義上的聽(tīng)證制度第一次在我國(guó)出現(xiàn)。該法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證程序在行政處罰中適用，促使行政案件公開、公正地處理，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。這在我國(guó)行政程序法發(fā)展史上具有里程碑意義。

2.行政聽(tīng)證在政府定價(jià)中的適用。1998年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》又使聽(tīng)證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進(jìn)了一步。價(jià)格法規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公共事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格指導(dǎo)部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。正式聽(tīng)證程序在價(jià)格法中的適用，改變了過(guò)去政府定價(jià)程序上的單向性，注意發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者在政府價(jià)格行為中的積極性，將調(diào)查聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)作為政府定價(jià)中的重要程序，從而有效地保障了公民的合法權(quán)益。

3.行政聽(tīng)證在行政立法中的適用。2000年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》中規(guī)定了行政立法聽(tīng)證，該法第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過(guò)程應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”。國(guó)務(wù)院公布的《行政法規(guī)制定程序條例》亦明確規(guī)定行政法規(guī)審稿直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)關(guān)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。事前的聽(tīng)證程序在一定程度上彌補(bǔ)了抽象行政行為缺乏行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的不足。

4.行政聽(tīng)證在行政許可領(lǐng)域中的適用。2004年實(shí)施的《行政許可法》順應(yīng)時(shí)代需要亦引入了聽(tīng)證制度。該法第四十六條規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證”。盡管之前理論界一直對(duì)行政許可是否適用聽(tīng)證存有爭(zhēng)議，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政法治的發(fā)展，我國(guó)對(duì)行政許可聽(tīng)證給予了肯定，這可謂在行政法治化、民主化上又邁進(jìn)了一步。

5．行政聽(tīng)證在其他領(lǐng)域的適用。除了以上主要領(lǐng)域適用行政聽(tīng)證程序外，一些部門規(guī)章還就行政復(fù)議過(guò)程中的聽(tīng)證程序作了規(guī)定，如海關(guān)行政復(fù)議聽(tīng)證程序，城市規(guī)劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽(tīng)證程序，國(guó)土資源部發(fā)布的國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定。此外，我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，作為成員國(guó)，WTO協(xié)議要求我國(guó)在涉外行政管理領(lǐng)域注重程序公開、透明，行政聽(tīng)證制度也因此在相關(guān)領(lǐng)域得以適用。實(shí)踐中行政聽(tīng)證適用范圍的擴(kuò)大，既是理論推演的結(jié)果，更是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

(二)現(xiàn)行規(guī)定中存在的問(wèn)題

從行政聽(tīng)證的現(xiàn)行規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)其適用范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。但我國(guó)在行政聽(tīng)證的適用范圍這方面確也有明顯的不足之處。

1.行政聽(tīng)證在行政處罰領(lǐng)域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等”這三類行政處罰適用聽(tīng)證程序，而把限制人身自由這一最嚴(yán)厲的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。人身自由利益價(jià)值高于從事特許行業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)的利益和財(cái)產(chǎn)利益，位階更高的利益卻得不到聽(tīng)證這一公正程序的保障，這顯然既不合理也不公正。

2.行政聽(tīng)證在其他行政管理領(lǐng)域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽(tīng)證制度后不久就有學(xué)者預(yù)測(cè)了行政聽(tīng)證適用范圍的發(fā)展趨勢(shì)：從現(xiàn)定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬；從行政處罰向其他具體行政行為拓寬；從具體行政行為向抽象行政行為拓寬。^[1]而近年來(lái)我國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)的立法也恰恰體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。在行政管理領(lǐng)域?qū)π姓鄬?duì)人合法權(quán)益可能造成影響的不僅僅限于行政處罰，行政許可、行政指導(dǎo)、行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害，故從全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā)，行政聽(tīng)證適用范圍的擴(kuò)大不僅是行政民主化的要求，也是符合世界潮流的。

3.行政聽(tīng)證程序適用范圍沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)對(duì)于行政聽(tīng)證的規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)中，比較零散，沒(méi)有統(tǒng)一明確規(guī)定。這種狀況影響了行政程序的權(quán)威性，而且不便于具體操作，可能使行政機(jī)關(guān)對(duì)行政聽(tīng)證的適用流于形式。隨著實(shí)踐發(fā)展的需要，更多的行政管理領(lǐng)域要求適用聽(tīng)證程序，但由于缺乏關(guān)于適用范圍的明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有些行政行為是否該適用行政聽(tīng)證程序一時(shí)難以下結(jié)論。而且我國(guó)行政聽(tīng)證程序往往是在實(shí)踐的迫切要求下才得以適用的，談不上對(duì)其適用范圍有科學(xué)合理的規(guī)定。

二、確立完善行政聽(tīng)證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)

聽(tīng)證程序作為正當(dāng)法律程序的核心，就其作用而言應(yīng)適用于所有行政機(jī)關(guān)的行政行為，但考慮到采用聽(tīng)證的成本消耗，公共利益和個(gè)人利益的平衡，行政過(guò)程中效率與公正的平衡，所有行政行為都適用聽(tīng)證程序是不現(xiàn)實(shí)的，所以要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定行政聽(tīng)證的適用范圍。借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，界定行政聽(tīng)證范圍一般涉及兩類標(biāo)準(zhǔn)，即行為標(biāo)準(zhǔn)，或者利益標(biāo)準(zhǔn)。

(一)行為標(biāo)準(zhǔn)

所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，就是指根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類規(guī)定適用聽(tīng)證程序的范圍。大陸法系國(guó)家大多在其制定的行政程序法中采用行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定聽(tīng)證范圍。從行政行為的范圍看，聽(tīng)證在美國(guó)、韓國(guó)、葡萄牙、澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等既適用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。以聽(tīng)證制度非常發(fā)達(dá)的美國(guó)為例，在美國(guó)法律上，聽(tīng)證包括在憲法的正當(dāng)法律程序中。根據(jù)具體案件的性質(zhì)，聽(tīng)證的形式可以從正式的聽(tīng)證到非正式的會(huì)談，以及合于兩者之間的各種形式。正當(dāng)法律程序是一個(gè)靈活適用的程序，只要求某種形式的聽(tīng)證，不要求固定形式的聽(tīng)證。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽(tīng)證范圍，適用正式聽(tīng)證程序的法規(guī)由法律明確規(guī)定，其他法規(guī)不適用正式聽(tīng)證程序而適用非正式聽(tīng)證程序。同時(shí)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)裁決具體事項(xiàng)的聽(tīng)證范圍。對(duì)哪些行政行為可以適用聽(tīng)證程序各國(guó)規(guī)定不一，從宏觀上看，美國(guó)的聽(tīng)證適用范圍最廣，既適用于法規(guī)制定，又適用于具體案件的裁決。德國(guó)適用于行政行為，即相當(dāng)于對(duì)具體案件進(jìn)行裁決的行為。根據(jù)聯(lián)邦德國(guó)行政程序法的規(guī)定，涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為公布前，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述影響裁決的重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。因此，當(dāng)事人原則上在一切具體行政案件中享有聽(tīng)證的權(quán)利，但該法也規(guī)定了例外情形。有些國(guó)家的法律規(guī)定聽(tīng)證程序限于對(duì)當(dāng)事人不利的行政行為中，如日本《行政程序法》規(guī)定正式聽(tīng)證程序僅限于撤消許認(rèn)可、直接剝奪相對(duì)人資格或地位、對(duì)董監(jiān)事等做出解職這三種不利處分。

我國(guó)適用聽(tīng)證的事項(xiàng)，基本可以將其歸為兩大類：第一類，決定類：聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果影響特定人的權(quán)利義務(wù)，包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可等；第二類，決策類：聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù)，包括行政立法、政府價(jià)格決策、城市規(guī)劃等。兩者的性質(zhì)和對(duì)聽(tīng)證的需要是不一樣的，適用的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)有所不同。

決策類相當(dāng)于抽象行政行為。抽象行政行為由其性質(zhì)和特點(diǎn)決定了一旦其不公正合理，以后將產(chǎn)生普遍而長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害，即使將來(lái)能通過(guò)事后的法律程序得到救濟(jì)也會(huì)造成一定的損失。因此，需要通過(guò)事前的聽(tīng)證程序來(lái)彌補(bǔ)這種不足。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽(tīng)證范圍作了規(guī)定，把抽象行政行為納入了聽(tīng)證的范圍，這一點(diǎn)值得借鑒。我國(guó)著名學(xué)者應(yīng)松年教授介紹說(shuō)，美國(guó)對(duì)抽象行政行為的聽(tīng)證有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求：第一，抽象行政行為必須聽(tīng)證，如果涉及老百姓的利益，沒(méi)有聽(tīng)證的抽象行政行為成為規(guī)范后，法院對(duì)這規(guī)范可以不采納；第二，所征求的意見(jiàn)必須記錄在案；第三，作出規(guī)范時(shí)，必須表明確實(shí)已考慮過(guò)這個(gè)意見(jiàn)。^[2]

(二)利益標(biāo)準(zhǔn)

所謂利益標(biāo)準(zhǔn)，就是根據(jù)行政相對(duì)人在行政程序中的不同利益確定聽(tīng)證程序的適用范圍。從世界范圍來(lái)看，適用聽(tīng)證程序保護(hù)的權(quán)利范圍也在擴(kuò)大。以美國(guó)為例，根據(jù)正當(dāng)法律程序的要求剝奪公民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)必須舉行聽(tīng)證，法院后來(lái)又通過(guò)判例將正式聽(tīng)證的適用范圍擴(kuò)大到所謂的特權(quán)領(lǐng)域。并且“合法期待”也適用聽(tīng)證程序，合法期待即可期待的利益，包括已經(jīng)擁有并希望繼續(xù)擁有某種合法權(quán)利，及行政機(jī)關(guān)承諾或延續(xù)給予某種利益?；诤戏ㄆ诖?，如果某人已經(jīng)擁有某項(xiàng)許可證，當(dāng)他申請(qǐng)更換許可證時(shí)就享有繼續(xù)擁有該許可證的合理期待，如果行政機(jī)關(guān)拒絕其更換申請(qǐng)，就應(yīng)該履行聽(tīng)證的義務(wù)?；蛟S是基于這樣的理論或是行政管理領(lǐng)域的迫切需求或兩者兼有之，我國(guó)2004年實(shí)施的《行政許可法》就規(guī)定了聽(tīng)證程序。

在我國(guó)，公民的基本權(quán)利由憲法規(guī)定并由其它法律予以具體化而受保護(hù)，公民直接受到行政權(quán)影響的權(quán)利主要有：(1)人身自由權(quán)，行政處罰法中的行政拘留就是對(duì)公民該權(quán)利的限制。(2)財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民的財(cái)產(chǎn)是公民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而在行政管理領(lǐng)域公民、組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)受行政權(quán)的影響最大且范圍最廣。財(cái)產(chǎn)權(quán)包括通常意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還包括國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的申請(qǐng)權(quán)、特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等(3)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這些權(quán)利包括就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、獲得社會(huì)救濟(jì)社會(huì)保障、社會(huì)補(bǔ)助的權(quán)利。(4)社會(huì)文化權(quán)利，包括受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)、從事科學(xué)文化藝術(shù)創(chuàng)作及其它文化活動(dòng)的權(quán)利，這些權(quán)利都是人類文明發(fā)展所必不可少的。有權(quán)利必有救濟(jì)，故對(duì)行政行為可能侵犯的權(quán)利有必要進(jìn)行事前的聽(tīng)證，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

此外，確立行政聽(tīng)證適用范圍時(shí)也應(yīng)遵循個(gè)人利益和公共利益均衡原則和成本不大于收益原則。任何制度程序的設(shè)置都要盡可能作周全的考慮，在確立行政聽(tīng)證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也該對(duì)聽(tīng)證的免除事項(xiàng)作規(guī)定。我國(guó)在規(guī)定行政聽(tīng)證免除事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮以下因素：第一，決定對(duì)個(gè)人利益的影響程度；第二，個(gè)人利益與公共利益的平衡；第三，公正與效率的協(xié)調(diào)以及給財(cái)政和行政帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)借鑒各國(guó)的規(guī)定，免除聽(tīng)證的事項(xiàng)應(yīng)包括：(1)對(duì)當(dāng)事人有利的決定以及對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響輕微，無(wú)聽(tīng)證的必要；(2)涉及國(guó)家安全的決定；(3)緊急情況；(4)可以通過(guò)計(jì)算、實(shí)驗(yàn)等方式解決事實(shí)爭(zhēng)議的；(5)根據(jù)行政決定依法作出的行政執(zhí)行行為；(6)涉及人數(shù)眾多或作出大量相同種類行政行為的。對(duì)行政聽(tīng)證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)作出界定并對(duì)排除事項(xiàng)作出規(guī)定是我國(guó)今后立法過(guò)程不可忽視的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]楊惠基.聽(tīng)證程序概論[M].上海：上海大學(xué)出版社，1998：83.

[2]黃建水.論行政許可聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)和憲法依據(jù)[J].行政與法，2005(1).

責(zé)任編輯：錢國(guó)華