中國運(yùn)動(dòng)式治理的成因及改革

摘 要：作為一種非常態(tài)的治理手段，運(yùn)動(dòng)式治理在中國有著頑強(qiáng)的生命力。通過對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理成因的剖析及其對(duì)策的探求，可以得出由制度式治理取代運(yùn)動(dòng)式治理的結(jié)論，且其轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是提高國民的法治意識(shí)和強(qiáng)化治理過程中的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理；制度式治理；成因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1605(2007)10-0056-02

作為一種非常態(tài)的治理手段，運(yùn)動(dòng)式治理能夠有著頑強(qiáng)的生命力，說明在中國的這塊土壤里自有適宜其生存的養(yǎng)份。因而探究運(yùn)動(dòng)式治理的成因，是政府治理領(lǐng)域亟需解決的一項(xiàng)重要課題。

中國運(yùn)動(dòng)式治理的成因

1.政治上主體意識(shí)的缺損

政治上主體意識(shí)的缺損主要表現(xiàn)在統(tǒng)治方式、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制三個(gè)方面。從治理方式來看，政治治理的方式主要有同意和暴力兩種。在傳統(tǒng)的以暴力為基礎(chǔ)的政治治理形態(tài)中，社會(huì)成員中只有少部分人能夠參與到政治過程之中，由此形成二千余年的封建專制制度。而作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，也不可避免地受到此種歷史沿襲的影響，她主要也是依靠暴力手段來奪取政權(quán)和鞏固新生的政權(quán)。特別是在革命時(shí)期，為了贏得革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)黨的一元化和絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。個(gè)人主體權(quán)利意識(shí)的嚴(yán)重缺損，導(dǎo)致民眾已經(jīng)習(xí)慣依賴政治動(dòng)員進(jìn)行政治參與。從組織結(jié)構(gòu)來看，中國長(zhǎng)期實(shí)行的高度集權(quán)制度導(dǎo)致了國民缺乏自主性。新中國成立后，實(shí)行的是民主集中的組織原則，強(qiáng)調(diào)民主基礎(chǔ)上的集中。在實(shí)際社會(huì)中，治理往往依靠的是官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)，民主決策力量非常薄弱，導(dǎo)致民眾的政治冷漠。從運(yùn)行機(jī)制看，基層治理力量過于薄弱，于是集中各部門、各層級(jí)人力物力財(cái)力的的運(yùn)動(dòng)式治理方式容易得到認(rèn)同，導(dǎo)致有些治理主體熱衷于搞聲勢(shì)浩大、轟轟烈烈的階段性運(yùn)動(dòng)。

2.經(jīng)濟(jì)上稀缺資源的爭(zhēng)奪

經(jīng)濟(jì)上的成因可以從配置方式、政策制定和利益爭(zhēng)奪等角度來考察。

從配置方式來看，權(quán)力尋租帶來的直接后果是官商勾結(jié)違法違規(guī)行為的存在，由于治理對(duì)象涉及政界和商界的特殊性，最終必須借助運(yùn)動(dòng)式治理來清除。從政策制定來看，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體性與行政系統(tǒng)的分割性存在一定的矛盾。而地區(qū)利益、部門利益之爭(zhēng)，以及現(xiàn)行及經(jīng)濟(jì)政績(jī)的攀比機(jī)制，使這種矛盾加劇。一般而言，能夠獲取政府的支持是企業(yè)成功的基礎(chǔ)或保證。這樣，地方政府的政策和法規(guī)的制定就會(huì)向這些企業(yè)傾斜，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象甚至充當(dāng)違法者保護(hù)傘的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從利益爭(zhēng)奪來看，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中，不同利益集團(tuán)之間由于各自利益目標(biāo)不同，在追求利益的過程中就有矛盾產(chǎn)生。這種矛盾體現(xiàn)在工作中就是部門間相互不配合或相互拆臺(tái)，導(dǎo)致出現(xiàn)“有令不行、有禁不止”的典型“山頭主義”。其根本的解決途徑在于借用運(yùn)動(dòng)式治理，重新平衡利益集團(tuán)之間的利益分配。

3.社會(huì)上體制結(jié)構(gòu)的紊亂

從專項(xiàng)整治來看，社會(huì)上存在很多久拖不決的疑難問題，這就需要采取專項(xiàng)整治的辦法進(jìn)行重點(diǎn)治理。從治理方式來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在給人們帶來巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也導(dǎo)致了違法行為的大量產(chǎn)生。政府從自身職能和社會(huì)需求出發(fā)，理所當(dāng)然地要打擊違法行為，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。但是在解決問題的最初階段，運(yùn)動(dòng)式的治理方式往往比制度化的治理方式更為熟練和顯效。從突發(fā)事件來看，突發(fā)性事件是指沒有預(yù)測(cè)到發(fā)生的意外事件。近年來，非典、禽流感、環(huán)境污染和礦難事件的發(fā)生，不斷地考驗(yàn)著政府執(zhí)政能力和處理危機(jī)事務(wù)的能力。此種情況下，政府的首要任務(wù)就是在最短時(shí)間內(nèi)借助政治動(dòng)員的手段，集中大量的人力物力和財(cái)力實(shí)行專項(xiàng)整治。

4.文化上臣民心理的盲從

從政治思想來看，儒家孔子學(xué)說是中國文化的基礎(chǔ)，其本質(zhì)上是以維護(hù)王權(quán)為核心的政治文化。這種思想在政治上的表現(xiàn)為政治權(quán)力的高度統(tǒng)一，將安定、秩序和統(tǒng)一作為統(tǒng)治者執(zhí)政政績(jī)的績(jī)效指標(biāo)，要求民眾的服從和歸順、擁護(hù)君主的利益和忍受君主的壓制或統(tǒng)治。從政治價(jià)值來看，為達(dá)到維護(hù)自身統(tǒng)治天下太平、秩序井然的政治局面，政治上的安定、統(tǒng)一秩序成為中國的基本政治思想。從政治意識(shí)來看，由于長(zhǎng)期以來統(tǒng)治者鼓吹尊君愛民的思想，導(dǎo)致民眾的自主意識(shí)和參政意識(shí)特別薄弱，而國家意識(shí)、服從意識(shí)卻特別強(qiáng)烈。在這種封建的政治化過程中，臣民沒有獨(dú)立的權(quán)力，也沒有獨(dú)立的能力，這種依附關(guān)系泯滅了絕大多數(shù)人的政治自主意識(shí)。在冷酷無情的政治現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)中，更催發(fā)了民眾的政治容忍性，使得他們患上了政治冷漠癥，而不愿參政議政，導(dǎo)致傾向于政治動(dòng)員的宣傳，在行為上帶有感性化、大眾化和屈從化，導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理有生存的空間。

改革中國運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)策

1.穩(wěn)步推進(jìn)政治體制改革，致力建設(shè)長(zhǎng)效制度治理機(jī)制

推進(jìn)綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)同級(jí)政府行政權(quán)相對(duì)集中，從根本上轉(zhuǎn)變一級(jí)政府的行政權(quán)在部門間過于分散的局面，實(shí)現(xiàn)管理職責(zé)之間的無縫隙連接；減少行政管理層次，適當(dāng)下移管理重心，逐步厘清各級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，從制度上消除上下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法重疊交叉的現(xiàn)象；加強(qiáng)基層管理能力建設(shè)，確保行政管理的規(guī)范性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。

對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施黨風(fēng)教育和執(zhí)政理念的教育，從思想上擯棄“人治”和“特權(quán)者”的觀念，重新樹立“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，并樹立納稅人是自身“衣食父母”的價(jià)值觀，從而摒棄“官本位”的價(jià)值觀。

公正科學(xué)的政務(wù)程序是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是約束運(yùn)動(dòng)式治理的有效途徑。做好政務(wù)公開工作，包括政務(wù)依據(jù)的公開、政務(wù)決定過程的公開、政務(wù)結(jié)果的公開；完善當(dāng)事人參與政務(wù)的制度，包括告知、申辯、啟動(dòng)行政責(zé)任追究等；培育市民社會(huì)，積極探索新形勢(shì)下公眾有效參與的組織形式和制度，建立起常規(guī)有效的執(zhí)法管理體制，在法度之內(nèi)實(shí)施行之有效的“全天候”日常治理。

2.有效整合經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，著力完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，市場(chǎng)行為自身具有的自發(fā)性、盲目性和滯后性的特征不時(shí)凸顯出來，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有秩序。這就要求政府在一定程度上干預(yù)市場(chǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常用治理方式就是借助上級(jí)組織采取專項(xiàng)治理斬?cái)喙偕坦唇Y(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈。但要達(dá)到長(zhǎng)久治理的目的，就必須徹底打破地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，達(dá)到完善市場(chǎng)體系的目的。

約束權(quán)力尋租，加快改革步伐，縮短制度慣性的持續(xù)時(shí)間；減少政府管制，建立更明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；在可支配的范圍內(nèi)制定合理、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)則，從而壓縮權(quán)力尋租的空間，約束設(shè)、尋租個(gè)體及集體的違規(guī)行為。

強(qiáng)化執(zhí)行力度，當(dāng)前，相關(guān)的制度和法律法規(guī)很多，但其執(zhí)行效果卻不甚理想。其原因在于制度的完善和執(zhí)行存在分離，偏離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，未能形成治理合力。執(zhí)行力對(duì)于政府而言是其生命力之所在，因?yàn)橹卫磉^程中的執(zhí)行力是確保制度式治理成功的關(guān)鍵。

3.積極建立社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，努力促進(jìn)政府民眾互動(dòng)治理

健全法律制度，在社會(huì)的各個(gè)管理層面，有些是業(yè)已建立完善的制度和健全的法規(guī)，但仍有些管理層面還存有很多漏洞。特別是在當(dāng)前中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新問題和新情況層出不窮，這就要求有相應(yīng)的制度匹配，適應(yīng)政府治理的需要。

完善監(jiān)督體系，監(jiān)督也可劃分為兩種：一種是內(nèi)部監(jiān)督，一種是外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督指各級(jí)紀(jì)委和審計(jì)監(jiān)督部門。同時(shí)，推行自查自糾等行政管理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。而作為體制外監(jiān)督主要手段的社會(huì)輿論監(jiān)督則，是對(duì)其必要的有益的補(bǔ)充。只有在公眾輿論監(jiān)督下，政府官員或經(jīng)濟(jì)人特性才不敢放肆地追求自身的特殊利益，而約束自身的行為，達(dá)到規(guī)范市場(chǎng)秩序的目的對(duì)行政管理活動(dòng)的監(jiān)督。

促進(jìn)互動(dòng)治理，互動(dòng)治理治理包括兩個(gè)方面：一是政府間的合作，加強(qiáng)政府間的橫向合作和交流，促進(jìn)政府治理效率的提高；二是政府與民間組織的合作，大力發(fā)揮民間組織的專業(yè)作用，為政府治理建言獻(xiàn)策；三是政府與公民的合作，發(fā)揮政府與民眾之間的互動(dòng)治理，實(shí)現(xiàn)和諧共治的局面。社會(huì)主體間的互動(dòng)治理是制度式治理的核心。

4.廣泛傳播政治民主意識(shí)，大力樹立民主憲政法治意識(shí)

發(fā)展民主意識(shí)。只有發(fā)展公民的民主意識(shí)，才能營造依法治國的氛圍，最終形成以法治為核心的制度式治理。

樹立憲政意識(shí)。憲政就是真正地以憲法為最高準(zhǔn)則來治理國家，在日常生活中以憲法為最高行為準(zhǔn)則，奠定制度式治理的基礎(chǔ)。憲政主要具有法律的至上性、公開性、確定性和穩(wěn)定性等特點(diǎn)，這就要求在政府治理過程中真正做到法律至上。

追求自由意識(shí)。公民的言論自由和結(jié)社自由能抵制來自官方的或強(qiáng)權(quán)勢(shì)力的壓制。當(dāng)言論自由和結(jié)社自由變的神圣不可侵犯的時(shí)候，國家就能由一個(gè)臣民的國家走向公民的國家，逐步實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的控制，推行法治，達(dá)到制度式治理的目的。所以，文化上的自由是制度式治理的前提。

責(zé)任編輯：黃 杰