對(duì)政府非稅收入規(guī)模的簡(jiǎn)要分析

　　摘要：文章對(duì)非稅收入的規(guī)模作了具體分析，指明了政府非稅收入規(guī)模加大會(huì)給企業(yè)、國家、社會(huì)造成一定的負(fù)面影響，并指出要加大對(duì)政府非稅收入的治理。
　　關(guān)鍵詞：非稅收入；規(guī)模
　　
　　政府非稅收入是指政府以收費(fèi)、基金、罰款、攤派、贊助等方式籌集的用于履行政府職能的收入。目前我國各級(jí)政府都不同程度地存在著大量的非稅收入，且已經(jīng)在政府全部的公共收入中占據(jù)很大比重，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控都產(chǎn)生了重大影響。
　　
　　一、非稅收入規(guī)模的決定因素
　　
　?。ㄒ唬┱毮?br/>　　政府職能范圍的大小，決定了政府非稅收入的來源和使用方向，政府的職能范圍越寬，非稅收入的來源越廣，而且政府非稅收入大都有特定用途，是政府履行職能的重要財(cái)力保證。經(jīng)濟(jì)體制不同，政府的職能范圍及其履行職能的方式也不同，在體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能范圍雖然有不斷縮小的趨勢(shì)，但由于政府履行職能的方式呈現(xiàn)多元化，政府非稅收入成為了各級(jí)地方政府履行職能的主要財(cái)政來源。
　　
　?。ǘ┴?cái)政體制
　　財(cái)政體制是劃分中央與地方以及地方政府間、財(cái)政與行政事業(yè)單位間的財(cái)政收支和管理權(quán)限的根本制度。政府非稅收入的來源與使用屬于財(cái)政收支，因而也屬于財(cái)政體制的內(nèi)容之一。
　　1、政府間關(guān)系角度。財(cái)政體制不同，政府非稅收入的來源與使用就會(huì)有差異：一方面，在高度集中的管理體制下，地方政府取得非稅收入的權(quán)限較小，非稅收入來源就很受限制；反之，在分權(quán)管理體制下，地方政府權(quán)限擴(kuò)大，非稅收入的來源也隨之多樣性。
　　 2、政府與行政事業(yè)單位的關(guān)系角度。政府非稅收入所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政，可見財(cái)政與行政事業(yè)單位之間的關(guān)系是十分清晰的，但由于體制、歷史傳統(tǒng)等主、客觀原因的存在，這種關(guān)系不但不明晰，反而相當(dāng)混亂。從我國政府非稅收入的來源與使用管理的實(shí)踐表明，只有實(shí)行管理權(quán)限高度集中于政府財(cái)政的管理體制，收入取得上的“三亂”現(xiàn)象才能得到有效控制，“收費(fèi)養(yǎng)人”的問題才將自動(dòng)消失，資金的使用才會(huì)比較規(guī)范。
　　3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平角度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的階段，人們的負(fù)擔(dān)能力大大增強(qiáng)，為較高的非稅收入規(guī)模提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，但這也意味著經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展能力得到大大增強(qiáng)，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任要小于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)期，因此政府非稅收入的來源相對(duì)比較充足，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要就成為政府非稅收入使用的主要方面，非稅收入的使用顯現(xiàn)出多樣化的特征。
　　
　　二、非稅收入規(guī)模分析
　　
　?。ㄒ唬┱嵌愂杖胝钾?cái)政收入比重的發(fā)展趨勢(shì)分析
　　20世紀(jì)80年代以來，我國改革開放不斷深入，政府非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢(shì)。這突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，其占財(cái)政收入的比重不斷攀升，2004年我國政府非稅收入突破了6000億元大關(guān)；二是地方政府非稅收入規(guī)模超常增長(zhǎng)，1994—2000年，其年均增速大都在10%以上。
　　政府非稅收入占財(cái)政收入的比重不斷上升，意味著政府非稅收入已經(jīng)成為政府財(cái)政，特別是地方政府財(cái)政的重要收入來源，說明政府非稅收入對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政特別是地方財(cái)政收支平衡，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的作用；同時(shí)也表明政府財(cái)政特別是地方財(cái)政越來越多的依賴于非稅收入。從世界范圍來看，我國政府非稅收入的這一變化趨勢(shì)與其他發(fā)展中國家的情況是吻合的，但也要看到這一時(shí)期的政府非稅收入的超常增長(zhǎng)是在1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來的這一段時(shí)期，因?yàn)樵诳傌?cái)力（財(cái)政收入占GDP的比重）既定的條件下，中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力等額增強(qiáng)，意味著地方政府財(cái)力的減少，為了彌補(bǔ)因財(cái)力不足帶來的財(cái)政支出缺口，非稅收入自然就成了地方政府的首選渠道。
　　
　　（二）政府非稅收入與稅收收入、GDP增長(zhǎng)速度的比較分析
　　改革開放以來，我國政府非稅收入增長(zhǎng)速度大大高于同期稅收收入和GDP的增長(zhǎng)速度，特別是自20世紀(jì)80年代中、后期以來，非稅收入年均增長(zhǎng)速度一直保持在二位數(shù)以上，1988年達(dá)到25.03%，較之同期稅收收入和GDP增長(zhǎng)速度，高出了近4個(gè)百分點(diǎn)，隨后非稅收入和稅收收入、GDP增長(zhǎng)速度除了個(gè)別年份以外，差距越拉越大，1994年政府非稅收入的增長(zhǎng)速度達(dá)到了44.92%，而稅收收入增長(zhǎng)速度僅為20.48%，前者是后者的二倍多。
　　從總體上講，1988年到1996年，政府非稅收入與稅收收入、GDP在增長(zhǎng)趨勢(shì)上表現(xiàn)出了大體同步的特征，對(duì)非稅收入的增長(zhǎng)在總體上是應(yīng)當(dāng)給與肯定的。1989年到1995年呈現(xiàn)“v”字型變化，表明政府非稅收入增長(zhǎng)幅度較大，這是因?yàn)槠浔旧硎艿搅松鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響，具有不穩(wěn)定性的特征。1989年和1995年非稅收入增幅降到了10%以下，是由于1989年出現(xiàn)了異常政治風(fēng)波，1993年中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》，并開始在全國范圍內(nèi)大規(guī)模開展了收費(fèi)清理工作，到1995年清理“亂收費(fèi)”工作取得了明顯的成效，政府非稅收入快于同期稅收收入和GDP的增長(zhǎng)速度，也應(yīng)當(dāng)予以肯定。這一時(shí)期是我國加快改革步伐，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的時(shí)期，政府職能范圍及其履行職能方式的改革在這一時(shí)期得到了全面推進(jìn)，政府非稅收入規(guī)模隨之?dāng)U大應(yīng)該是正常的現(xiàn)象。
　　當(dāng)然，政府非稅收入與稅收收入、GDP的增長(zhǎng)速度差距過大的特點(diǎn)，可能包含了一些不合理或不正常的因素：政府非稅收入增長(zhǎng)速度與稅收收入增長(zhǎng)速度差距過大，特別是1991年到1994年間出現(xiàn)的想象，很可能是出于財(cái)政壓力，地方政府在征收管理上存在費(fèi)大于稅、擠占稅收收入、蠶食稅基的問題，同時(shí)這也意味著政府非稅收入的負(fù)擔(dān)正在不斷加重。
　　
　?。ㄈ┱嵌愂杖肱c稅收收入占GDP的比重分析
　　政府非稅收入和稅收收入都是政府取得財(cái)政收入的形式，都是GDP的一部分。從1987年至2000年的情況來看，我國政府非稅收入占GDP的比重是逐年提高的，而稅收收入占GDP比重則走出了一個(gè)“u”型曲線，即經(jīng)歷了一個(gè)先逐年下降，然后逐步上升的過程。
　　我國政府非稅收入與稅收收入占GDP的比重走過了一個(gè)“替代”過程和同步上升的過程。從1987年到1996年，政府非稅收入與稅收收入之間的“替代”過程似乎意味著政府非稅收入占GDP的比重的上升，是以降低稅收收入占GDP的比重為代價(jià)的。但仔細(xì)分析，這種替代關(guān)系是不存在的，因?yàn)樵?994年以前我國稅負(fù)結(jié)構(gòu)與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重的錯(cuò)位，稅賦主要是由國有經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的，而國有經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP貢獻(xiàn)份額卻不斷下降，而且政府非稅收入是按照“國民待遇”原則向特定對(duì)象收取的，比如使用費(fèi)就是按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則收取，因此政府非稅收入適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，1996年以來的同步上升，正是稅制改革的必然結(jié)果。
　　然而，政府非稅收入占GDP額度比重高于稅收收入占GDP的比重，則是不正常的。這說明我國財(cái)政收入組織過程中存在過分依賴非稅收入方式的問題，也說明我國稅費(fèi)結(jié)構(gòu)還不合理，有待于進(jìn)一步改革和完善。
　　
　　三、政府非稅收入規(guī)模加大造成的負(fù)面影響
　　
　　在政府財(cái)政收入中，預(yù)算外的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和游離于財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)、集資、攤派是政府非稅收入的主體，由于其沒有納入預(yù)算內(nèi)和財(cái)政管理，造成了政府非稅收入的混亂局面，其負(fù)面效應(yīng)越來越大。
　　
　　（一）加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)
　　隨著社會(huì)分工的深化和專業(yè)服務(wù)的發(fā)展，如果遵循自愿和等價(jià)原則，企業(yè)自然會(huì)選擇最佳的服務(wù)與價(jià)格組合，但是現(xiàn)行的收費(fèi)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了正常交易的范圍，生產(chǎn)經(jīng)營者的交費(fèi)負(fù)擔(dān)超過了其納稅負(fù)擔(dān)，而且這些收費(fèi)大都硬性攤派、強(qiáng)制征繳，使企業(yè)不堪重負(fù)。
　　
　　
　　（二）分散了國家財(cái)力
　　現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)除少數(shù)納入預(yù)算內(nèi)管理，其他大部分納入預(yù)算外資金管理，構(gòu)成了預(yù)算外資金的主要來源。近年來預(yù)算外資金以“滾雪球”之勢(shì)迅猛膨脹，呈現(xiàn)一種不可遏止的增長(zhǎng)慣性。據(jù)調(diào)查測(cè)算，截至2006年全國預(yù)算外資金的規(guī)模大約為3000—4000億元，其中收費(fèi)和基金收入2600億元左右，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的45%，更甚者則已超過了預(yù)算收入。這些預(yù)算外資金分散了國家財(cái)力，加劇了固定資產(chǎn)和消費(fèi)基金的急劇增長(zhǎng)。
　　
　　（三）加劇了社會(huì)的分配不公
　　許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費(fèi)資金，并且這部分收入不是取決于財(cái)政分配和經(jīng)營水平，而是取決于其壟斷優(yōu)勢(shì)和收費(fèi)能力，各企業(yè)交費(fèi)的多少還受企業(yè)自身與政府的“談判”的制約。按照收費(fèi)資金管理的有關(guān)規(guī)定，每項(xiàng)收費(fèi)所取得的收入均有具體的使用途徑和支出方向，必須專項(xiàng)專用，然而現(xiàn)實(shí)中卻成了各單位、部門的“小金庫”。收費(fèi)規(guī)模與單位的利益正相關(guān)，這就形成了各部門間的收費(fèi)攀比，正是亂收費(fèi)屢禁不止的根本原因。
　　
　　四、對(duì)政府非稅收入的治理
　　
　　非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，加強(qiáng)非稅收入管理是理順分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。近幾年來，各級(jí)財(cái)政部門在加強(qiáng)非稅收入管理以及建立、健全監(jiān)督管理制度等方面進(jìn)行了有益探索，對(duì)于規(guī)范收入分配秩序，從源頭防范腐敗起到了積極作用。
　　
　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步明確政府非稅收入管理范圍
　　政府非稅收入是指除稅收以外的各種政府收入的總稱，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與收入分配和再分配的形式。按照社會(huì)主義公共財(cái)政的基本要求，一切政府非稅收入，都必須納入財(cái)政管理的范圍之內(nèi)。
　　
　?。ǘ?duì)政府非稅收入實(shí)行分級(jí)管理
　　對(duì)政府非稅收入的分成比例，應(yīng)當(dāng)按照所有權(quán)、事權(quán)以及相應(yīng)的管理成本等因素確定。根據(jù)分級(jí)財(cái)政管理體制，凡中央政府非稅收入都應(yīng)由財(cái)政部統(tǒng)一管理， 凡地方政府非稅收入，都應(yīng)由地方本級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理，各級(jí)財(cái)政部門在管理非稅收入的過程中，必須自覺接受同級(jí)人大和審計(jì)部門的監(jiān)督，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)。
　　
　?。ㄈ┩ㄟ^“分稅歸位”進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)
　　加強(qiáng)非稅收入管理，就要從總體上正本清源，通過清理整頓，區(qū)別不同性質(zhì)，“定性、定位、定量”，實(shí)行“分源而治、分流而治、分類而治、分項(xiàng)而治”。
　　1、對(duì)政府部門履行管理職能，而對(duì)管理對(duì)象征收的行政管理費(fèi)和各種制度外收費(fèi)（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派），予以取締。除法律、行政法規(guī)另行規(guī)定外，凡是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可、對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及提供行政許可申請(qǐng)書格式文本的收費(fèi)，要一律清理取消。
　　2、將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共商品生產(chǎn)費(fèi)用性質(zhì)的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，由市場(chǎng)定價(jià)并照章納稅。這類收費(fèi)包括各類勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)、咨詢服務(wù)收費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、鑒定費(fèi)和高速公路通行費(fèi)等。
　　3、對(duì)現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金，凡是憑借政府行使管理職能或社會(huì)管理職能收取的與稅收性質(zhì)相同的，實(shí)行“費(fèi)改稅”，逐步采取稅收的形式。如將交通、社保、環(huán)保、土地等領(lǐng)域的收費(fèi)、基金、附加等，逐步改為燃油稅、社保稅、環(huán)保稅、土地有償使用稅等。
　　4、對(duì)符合國際慣例、確需保留的，繼續(xù)予以保留并加以規(guī)范。另外還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實(shí)行“費(fèi)改稅”的政府性基金，如三峽工程建設(shè)基金、水利建設(shè)基金等，還應(yīng)該進(jìn)一步完善。
　　5、拓展非稅收入管理范圍，挖掘增收潛力。貫徹財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》的精神，將國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、以政府名義接收的捐贈(zèng)收入、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等收入，逐步納入政府管理范圍。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、李友志.政府非稅收入管理[M].人民