改革二元戶籍制度　實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

　　摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國長期實行的農(nóng)村戶口和城市戶口“二元”戶籍制度的弊端日益凸顯出來，嚴重阻礙了社會的正常流動，形成了城市與農(nóng)村、城市居民與農(nóng)民之間的不可逾越的鴻溝。因此，為全面構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要從改革二元戶籍制度著手，逐步建立城鄉(xiāng)標(biāo)準統(tǒng)一的管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
　　關(guān)鍵詞：二元戶籍制度；弊端；改革；城鄉(xiāng)一體化
　　
　　我國戶籍制度基于1958年1月頒布實施的《中華人民共和國戶口管理條例》。沿用至今形成了現(xiàn)行的農(nóng)村戶口和城市戶口“二元”戶籍管理體制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，信息化、工業(yè)化進程的加快和社會生產(chǎn)力的不斷提高，“二元”戶籍管理體制逐漸成為構(gòu)建社會主義和諧社會的不協(xié)調(diào)音符。
　　
　　一、二元戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民權(quán)益的差異
　　
　　二元戶籍制度帶有明顯的計劃經(jīng)濟的痕跡，隨著市場經(jīng)濟體制改革的進一步深化，它的弊端也日益凸顯出來，主要集中表現(xiàn)在：
　　
　　（一）造成城鄉(xiāng)居民身份上的不平等
　　二元戶籍制度把農(nóng)民從一出生就印上“二等公民”的身份標(biāo)簽，并有明顯的世襲色彩，成為“農(nóng)子農(nóng)孫”。這種帶有等級身份的戶籍制度，對農(nóng)村人口來說是極不公正的，盡管同樣是中華人民共和國的公民，但城市人口先天優(yōu)越于農(nóng)村戶口，城市戶口的公民不僅能世襲城市身份，而且在就業(yè)、醫(yī)療、住房，乃至受教育權(quán)等都擁有較優(yōu)越的保障。而農(nóng)村人口，僅能通過考大學(xué)、參軍等有限的渠道改變自己的戶口性質(zhì)，造成決定一個人身份性質(zhì)的不是他的能力，而是他的出身。正是附著在戶籍制度上的城鄉(xiāng)差異，形成了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”在社會權(quán)益上的不平等。
　　
　　（二）造成城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟利益分配上的不平等
　　二元戶籍制度的癥結(jié)不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，而在于戶籍制度承擔(dān)了額外的社會管理職能，使戶口充當(dāng)了城鄉(xiāng)福利分配的工具。
　　一是社會保障。我國己經(jīng)為城市戶籍人口基本建立起以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障體系；而農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展嚴重滯后，保障標(biāo)準較低，保障形式單一，農(nóng)民獲得的社會保障極其有限。在我國，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。
　　二是教育。目前各地都是憑戶口上學(xué)，“戶口”不符合當(dāng)?shù)厝雽W(xué)規(guī)定的，就要多支付一筆數(shù)量可觀的贊助費、借讀費或擇校費等。此外，在教育資源的分配上也存在城鄉(xiāng)之間的巨大差異。平等受教育的權(quán)利因“戶籍制度”而失去意義。
　　三是住房。城市住宅市場存在著對弱勢群體，特別是非戶籍遷移農(nóng)村人口的社會排斥。在城市中，部分城市人口可以享受住房公積金福利；城市中低收入家庭可以低于市場價格購買經(jīng)濟適用房；城市低收入家庭可以享受廉價租房福利等等，以上福利資格的認定無一不以持有城市戶籍為前提條件。
　　
　?。ㄈ┰斐沙青l(xiāng)居民就業(yè)上的不平等
　　在人所享有的實際權(quán)利中，就業(yè)權(quán)無疑是一項最重要的權(quán)利。雖然我國《勞動法》規(guī)定了“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，但是在二元戶籍制度的背景下，這條規(guī)定只是一句蒼白無力的口號。
　　在現(xiàn)行戶籍制度支配下，就業(yè)權(quán)不平等已是不爭的事實。城市中正式就業(yè)崗位絕大部分成為城市居民的專有，進城務(wù)工的農(nóng)民在城市的就業(yè)機會十分狹窄。因此，農(nóng)民工大多集中一些重、累、臟、險，待遇較差的行業(yè)，如建筑業(yè)、保姆、保安、飯店賓館服務(wù)員等等。另外，許多大城市還存在著限制外來農(nóng)民工就業(yè)的“職業(yè)保留法”。當(dāng)勞動者的職業(yè)不是取決于一個人的能力和工作態(tài)度時，農(nóng)民就要承擔(dān)更大的艱難，支付更昂貴的代價。
　　
　?。ㄋ模┰斐沙青l(xiāng)居民在法律地位上的不平等
　　我國現(xiàn)行《選舉法》第二章第十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會，按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”，這種“四分之一”代表分配的規(guī)定，說明8億農(nóng)民的被代表權(quán)只相當(dāng)于2億城鎮(zhèn)人的被代表權(quán)。目前農(nóng)村人口是城鎮(zhèn)人口的近2倍，但在行使選舉權(quán)上，卻連城鎮(zhèn)人口的1/2也達不到。這一選舉制度沒能體現(xiàn)出公民平等的法律地位，只是戶籍制度下人為的劃分。
　　再如，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在交通事故人身損害賠償中，即使是同一起事故中受到同樣的傷害，也因受害人戶籍身份的不同，農(nóng)村居民得到的賠償金額往往比城鎮(zhèn)居民少幾倍。
　　
　　二、二元戶籍制度制約了城鄉(xiāng)一體化進程
　　
　　現(xiàn)行的二元戶籍制度，不僅在城鄉(xiāng)之間形成了不平等的社會權(quán)力與國民待遇，制約著社會公正公平與和諧的推進，而且影響著城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　?。ㄒ唬┳璧K了農(nóng)村勞動力的合理流動
　　發(fā)達國家的經(jīng)驗表明經(jīng)濟發(fā)展會加快城市化進程。我國改革開放以來，經(jīng)濟雖然有了飛速的發(fā)展，但城市化進程卻發(fā)展緩慢。究其根本原因就是戶籍制度對人口的自由流動限制的過死，把農(nóng)民固定在土地上。我國76%的人口在農(nóng)村，而農(nóng)業(yè)剩余勞動力估計有2億人，占農(nóng)村人口的近1/4，他們需向第二、三產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，而傳統(tǒng)戶籍制度下，農(nóng)村與城市之間、小城市與大城市之間存在一條條難以逾越的鴻溝，嚴重阻礙了社會流動的正常進行，抑制了勞動力作為生產(chǎn)要素的自由流動。而這種嚴格限制人口流動的結(jié)果，會造成中國勞動力流動過程中的畸形現(xiàn)象：有人口流動而無人口遷徙；有城市流動人口，而無城市新遷移民。這些被稱作流動人口的社會必要勞動者，由于不能被城市接納只得成為一只只“侯鳥”。
　　
　?。ǘ┤藶榈財U大了城鄉(xiāng)收入差距
　　中國城鄉(xiāng)居民收入差距問題早已存在，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)的分化和經(jīng)濟差距愈加明顯，如果以城市居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入之比來衡量中國城鄉(xiāng)收入的差距，可以明顯看出在實行二元戶籍制度的幾十年來，城鄉(xiāng)收入差距（比例）呈明顯拉大的趨勢。（如表1）
　　
　　造成這一差距的原因很多，其中城鄉(xiāng)二元戶籍制度是關(guān)鍵性因素之一。它致使農(nóng)民收入不能持續(xù)增長，加劇了社會分化、貧富差距日益拉大。同時農(nóng)村土地資源的有限性和土地報酬遞減趨勢，隨著人口在不斷增長，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷縮小，從有限的資源上獲得更多的財富是不可能的。
　　
　?。ㄈ┎荒軐ξ覈丝诹鲃訝顩r實施有效管理
　　隨著城市化進程加快，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力進城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如果按城市人口和農(nóng)業(yè)人口二元戶籍管理結(jié)構(gòu)，就不能真實反映我國的人口構(gòu)成狀況、人口分布狀況及城市化水平。如在我國第五次人口普查中瞞報、拒報、漏報現(xiàn)象嚴重，陜西省應(yīng)該登記的人數(shù)少了200萬，湖南省則少了近千萬，上?！叭藨舴蛛x”人數(shù)多達250余萬，約占戶籍總?cè)丝诘?9%等，中西部地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分人有籍無戶，農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出。這些名不符其實的戶籍登記，極大程度地影響了普查工作的質(zhì)量、速度和準確性。其主要原因就是二元戶籍管理制度與實際的需求相差太遠。一方面我國的流動人口正以高速增長；另一方面管得太死的戶籍制度是仍以不變應(yīng)萬變，自然會引起管理與普查工作的混亂。因此二元戶口管理制度，會造成人口信息失真、管理缺位等問題，已不能對現(xiàn)有人口進行有效管理。
　　
　　三、推進戶籍制度改革的路徑選擇
　　
　　黨的十六屆五中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的奮斗目標(biāo)，而城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為和諧社會發(fā)展的一個關(guān)鍵性因素。我國城鄉(xiāng)差別的原因雖然是多方面的，但是二元戶籍制度以及相關(guān)的一系列就業(yè)制度、社會醫(yī)療保障制度、教育制度等已經(jīng)被公認為我國推進城市化和實現(xiàn)現(xiàn)代化的最大障礙。毫無疑問，改革現(xiàn)行二元戶籍制度勢在必行。
　　
　　
　?。ㄒ唬┐_立戶籍基本功能，剝離附加在戶籍之上的種種權(quán)益
　　加快二元戶籍制度改革，首先要重新確立戶籍制度的基本功能。從理論上講，戶籍制度的基本職能只有兩項，一是證明公民的身份，證明公民的權(quán)利能力和民事行為能力，以便于公民參與各類社會活動；二是為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及配置勞動力資源等提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)的基礎(chǔ)性資料。其次，要剝離一切附加在戶籍制度上的其它功能，改變種種對非農(nóng)業(yè)人口的偏向及對農(nóng)業(yè)人口歧視的條款和規(guī)定，卸載那些原來不應(yīng)該承擔(dān)的政治、社會、經(jīng)濟、文化因素，比如選舉權(quán)問題、婚姻登記、社會保險、醫(yī)療住房、招生就業(yè)等。
　　
　?。ǘ┮猿Ｗ〉貫閼艨诘怯洏?biāo)準，建立新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度
　　改變戶籍的二元制結(jié)構(gòu)，就要廢除幾十年以來慣用的劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口這些不科學(xué)的依據(jù)，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，以居住地作為戶口登記的標(biāo)準，使戶口登記如實反映公民的居住和身份情況。針對人口流動性日益增加，對部分常住地變動較為頻繁的人群和人戶分離的問題，可以統(tǒng)一設(shè)計代表不同的居住時間的暫住戶口和暫住卡，作為對常住人口的補充和中間過渡形式。而在現(xiàn)階段，改革戶口管理制度，就是要突破多年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的管理模式，建立新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。
　　
　?。ㄈ┙⑿碌膽艏芾矸?br/>　　戶籍管理是一種調(diào)整社會秩序、社會關(guān)系的治國安邦的手段，是一項政策性很強的工作。沒有法律支持，這項工作難免會出現(xiàn)無序、無度、無為的局面。目前《中華人民共和國戶口登記條例》中的部分內(nèi)容已與新的刑法、刑事訴訟法相抵觸，各地出臺的戶口遷移政策早已突破了《條例》中的有關(guān)內(nèi)容。因此，為適應(yīng)依法治國的要求及戶籍制度改革的形勢，當(dāng)務(wù)之急是制定一部與市場經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的《戶籍法》，為戶籍制度改革“保駕護航”。從而以公正的法律的形式推動我國城市化進程，促進社會人口的自由流動，以法的形式確定自由遷徙。
　　
　?。ㄋ模┘涌烊丝诠芾硇畔⒒?br/>　　戶籍改革后，戶籍將主要成為人口信息的管理和服務(wù)體系。因此，可以積極實施全國統(tǒng)一的人口信息管理體系，其主要的組成部分是：統(tǒng)一的人口信息平臺、智能式身份證、統(tǒng)一信用體系、政府各部門和有關(guān)公共服務(wù)機構(gòu)對人口信息平臺的合理共享、備案式而非審批式的戶口遷移辦法等等。實施這樣的信息管理體系，戶籍制度就會從過去單純的管理手段變?yōu)榉?wù)為主、兼顧管理的制度。
　　總之，改革戶籍制度，就是建立以人為主的戶口登記制度，最終實現(xiàn)遷徙自由，使戶籍成為為公眾服務(wù)的一種手段，這不僅是我國戶籍制度改革的本意所在，也是我國社會發(fā)展的必然趨勢。相信通過二元戶籍制度的改革，會不斷縮小城鄉(xiāng)差距，促進城市化進程，逐步形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢。
　　
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