政策過程現(xiàn)代化與決策機(jī)制創(chuàng)新

　　摘要：從對(duì)民主政治建設(shè)的分析引入了政策過程現(xiàn)代化的概念，并提出和論證了政策過程現(xiàn)代化的三個(gè)內(nèi)在要素，即政策過程信息化、制度化、社會(huì)化。從政策創(chuàng)新機(jī)制的分析推出決策機(jī)制創(chuàng)新的分析，指出政策過程現(xiàn)代化要通過政策決策機(jī)制創(chuàng)新反映出來。對(duì)近年來我國各地在決策機(jī)制創(chuàng)新方面所作的積極探索和實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)證分析。
　　關(guān)鍵詞：政治文明；政策過程；決策機(jī)制創(chuàng)新
　　
　　一、民主政治建設(shè)與政策過程現(xiàn)代化
　　
　　政策是政府的價(jià)值觀，黨的政策也是黨的生命力所在。而政策過程凝聚了國家權(quán)力與社會(huì)示范的統(tǒng)一，因此這個(gè)過程的優(yōu)劣彰顯了民主政治的要義。從這個(gè)角度看來，政策過程的科學(xué)化、制度化、民主化就成了建設(shè)民主政治的重要內(nèi)容。
　　建設(shè)社會(huì)主義政治文明重在制度建設(shè)，因?yàn)檎挝拿鞑粌H是一種政治價(jià)值和政治文化，而且是一種體現(xiàn)某種價(jià)值和文化的政治制度體系。有關(guān)學(xué)者指出，制度建設(shè)包括三個(gè)層次：一是完善公共權(quán)力體系；二是通過法制建設(shè)和公共政策制定為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活提供規(guī)范；三是通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、職能和權(quán)責(zé)關(guān)系，改革政治管理方式?？梢?，公共權(quán)力和公共政策的運(yùn)行都離不開決策機(jī)制的完善。政治文明建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)政策過程現(xiàn)代化，政策過程現(xiàn)代化直接體現(xiàn)在決策機(jī)制創(chuàng)新上。政治文明建設(shè)的任務(wù)要求我們不僅推進(jìn)政治體制改革，而且應(yīng)當(dāng)包括政治過程的改善。有人指出，相對(duì)于政治體制改革，我們對(duì)政治過程問題的關(guān)注相對(duì)較少。因此，政策過程現(xiàn)代化及其決策機(jī)制問題的研究，就顯得特別重要。
　　中國社科學(xué)院公共政策研究中心對(duì)近年來我國公共政策選擇的分析與預(yù)測報(bào)告，指出了我國公共政策選擇出現(xiàn)的幾個(gè)基本特點(diǎn)，一是政策規(guī)劃注重連續(xù)性；二是政策選擇注重公共性；三是政策措施注重創(chuàng)新性；四是政策過程注重加大各環(huán)節(jié)的力度；五是價(jià)值取向注重公正與公平。這一切結(jié)論都顯示出公共政策領(lǐng)域的進(jìn)步。
　　
　　二、政策過程現(xiàn)代化的涵義
　　
　　可以將政策過程現(xiàn)代化，歸結(jié)為政策過程的信息化、制度化、社會(huì)化三個(gè)方面。政策過程的信息化是指將某項(xiàng)政策的制定、試行、實(shí)施、調(diào)整置于信息反饋的環(huán)境中，通過信息交流和不斷反饋，使政策能代表大多數(shù)人的利益、反映大多數(shù)人的合理要求。政策信息反饋渠道越多，政策優(yōu)化的程度就越高；政策過程越透明，公眾對(duì)它的認(rèn)同感就越強(qiáng)。政策過程的制度化是指將某項(xiàng)政策的制定、試行、實(shí)施、調(diào)整置于嚴(yán)密的制度環(huán)境中，使得政策過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有制度保證，每一項(xiàng)政策的出臺(tái)過程都有制度化的程序安排。它是為了有效保證政策過程的民主化，推進(jìn)政策過程科學(xué)化。政策過程的社會(huì)化是指將某項(xiàng)政策的制定、試行、實(shí)施、調(diào)整過程，從狹窄的圈子里解脫出來，用社會(huì)化的辦法提出政策問題，用社會(huì)化的辦法獲得政策建議，用社會(huì)化的辦法控制政策實(shí)施、用社會(huì)化的辦法進(jìn)行政策調(diào)整。采取向社會(huì)征集政策問題、建議、政策調(diào)整和改進(jìn)的意見，可有效地提高政策過程的透明度，保證政策過程始終處在一種可控、可調(diào)的良性循環(huán)之中。
　　
　　三、政策過程現(xiàn)代化與政策功能的放大
　　
　　我國的政策總體質(zhì)量和運(yùn)行質(zhì)量受市場經(jīng)濟(jì)體系不健全的影響較大。應(yīng)該看到，各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技政策已經(jīng)成為我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的最大的外生變量。謀求政策過程的改善，推進(jìn)政策過程現(xiàn)代化歸根結(jié)底是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。
　　政策過程的現(xiàn)代化對(duì)放大政策功能意義深遠(yuǎn)，一是可增強(qiáng)政策制定和決策的科學(xué)性，降低政策失誤給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來的損失；二是可使各項(xiàng)政策都具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，為政策的運(yùn)行和貫徹提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)平臺(tái)；三是可使政策的運(yùn)行處在一種可控可調(diào)的系統(tǒng)之中，使政策效應(yīng)能得到及時(shí)有效的反饋和調(diào)整；四是可使政策的質(zhì)量進(jìn)一步提高，降低政策制定和運(yùn)行成本；五是可使各項(xiàng)政策應(yīng)對(duì)實(shí)踐問題的功能更強(qiáng)，使政策盡可能從一般指導(dǎo)性原則真正變成實(shí)踐的指南。
　　
　　四、政策創(chuàng)新機(jī)制與決策機(jī)制創(chuàng)新
　　
　　政策創(chuàng)新機(jī)制應(yīng)該是政策創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和工作方式，是政策創(chuàng)新系統(tǒng)各要素相互作用的過程和原理。它包括政策創(chuàng)新自身活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制和引發(fā)政策創(chuàng)新活動(dòng)的機(jī)制。
　　可以按政策創(chuàng)新機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和內(nèi)在機(jī)理，將政策創(chuàng)新機(jī)制安排為政策創(chuàng)新的引發(fā)機(jī)制、政策創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制和政策創(chuàng)新的約束機(jī)制這樣三大機(jī)制的藕合關(guān)系。其中，引發(fā)機(jī)制對(duì)政策創(chuàng)新提出政策供給的不斷需求；激勵(lì)機(jī)制為政策創(chuàng)新提供不竭動(dòng)力；監(jiān)控機(jī)制為政策創(chuàng)新提供廣泛的信息反饋渠道。
　　經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新機(jī)制是通過一系列科學(xué)合理的制度安排和工作系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新機(jī)制的構(gòu)成應(yīng)該包含以下要素：第一、建立在政策供求關(guān)系之上的政策創(chuàng)新的引發(fā)機(jī)制。這一機(jī)制是通過這樣一些制度安排來實(shí)現(xiàn)的：①有一個(gè)對(duì)急于要解決的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行會(huì)診的制度；②有一個(gè)較為穩(wěn)定的政策問題顧問專家團(tuán)；③有一個(gè)自下而上的政策問題信息反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；④有一個(gè)提供各地、各方面政策創(chuàng)新情況的政策信息交流會(huì)制度。第二、建立在科學(xué)考評(píng)體系之上的政策創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。這一機(jī)制是通過這樣一些制度安排來實(shí)現(xiàn)的：①有一套對(duì)政策從出臺(tái)到實(shí)施的效果測評(píng)系統(tǒng)；②有一套對(duì)政策質(zhì)量的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和政策效果評(píng)價(jià)體系；③有一套對(duì)政策評(píng)估效果的評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲措施。第三、建立在政策監(jiān)控體系之上的政策監(jiān)控機(jī)制。建立政府政策信息網(wǎng)站，將政策信息置于公眾的監(jiān)督之中，以形成政策創(chuàng)新的約束機(jī)制；在黨報(bào)上定期開辦“政策評(píng)價(jià)建議”欄，鼓勵(lì)公眾經(jīng)常參與討論；建立重大政策公眾質(zhì)詢制度，在事先發(fā)布公告的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)，允許部分公眾參加“政策質(zhì)詢會(huì)”；對(duì)政策問題的投訴和建議給予獎(jiǎng)勵(lì)，減少劣質(zhì)政策的出臺(tái)和危害。
　　從以上政策創(chuàng)新機(jī)制的分析，很容易引出決策機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)涵、要求和實(shí)踐特點(diǎn)。
　　
　　五、政策過程現(xiàn)代化與決策機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)證分析
　　
　　縱觀近年以來，在改革開放和全面建設(shè)小康社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，從中央到地方各級(jí)政府在完善政策決策機(jī)制方面所作的努力，在實(shí)現(xiàn)政策過程現(xiàn)代化即政策過程的制度化、信息化、社會(huì)化所采取的措施可以被總結(jié)歸納為以下十個(gè)方面：
　　第一，電子政務(wù)制度。信息時(shí)代的電子信箱、可視圖文信息系統(tǒng)、圖文電視廣播系統(tǒng)，成千上萬的網(wǎng)站，都極大的豐富了大眾傳播的渠道和內(nèi)容，并為政府信息的傳播提供了具有嶄新特征的新手段。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)上信息已成為繼大眾傳播媒介之后的新媒體，它以傳播速度快，信息量大，信息渠道廣，可視性強(qiáng)，使用簡便，互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢成為今天的強(qiáng)勢媒介。電子政務(wù)是現(xiàn)階段政策信息化的首選平臺(tái)。問題在于，個(gè)別地方政府的上網(wǎng)工程空有其名，既無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，又引不起公眾注意，有些省市創(chuàng)立的“政府紅網(wǎng)”內(nèi)容充實(shí)、互動(dòng)有力、因而受到公眾好評(píng)。
　　第二，重大政策社會(huì)聽證制度。通過舉行聽證會(huì)的辦法，本著和誰的利益相關(guān)誰就有發(fā)言權(quán)的原則，讓較廣泛的群眾代表參與到有關(guān)政策的討論和論證中來，從而以程序的公正，保證結(jié)果的公正。這種辦法近年來實(shí)行的比較普遍，但主要是在價(jià)格方面，而且對(duì)需要舉行的項(xiàng)目規(guī)定過于單一、缺乏彈性，不能適應(yīng)保障公民權(quán)益和各市場主體權(quán)益的需要；同時(shí)還存在著公眾代表人數(shù)少，參加者的資格缺乏代表性等問題，這些問題的存在使程序的公正性成為了懸念，從而不能保證結(jié)果的公正，因此重大政策社會(huì)聽證制度需要進(jìn)一步完善。
　　第三，專家咨詢制度。在政策制定的過程中，存在著不可避免地與各種相互競爭著的利益密切關(guān)聯(lián)的相互競爭的價(jià)值系統(tǒng)。這些價(jià)值系統(tǒng)存在于政策制定角色之間，使政策過程主觀色彩太濃。專家咨詢制度一方面既可以利用專家的業(yè)務(wù)特長，又可以使政策意識(shí)跳出當(dāng)局者的范圍，有利于保證政策過程的客觀精確性。改進(jìn)專家咨詢制度，一是應(yīng)打破偏見，吸收各地各方面的相關(guān)專家，不能僅僅在固定的圈子里找專家；二是專家咨詢要從制定政策時(shí)的行為變成政策運(yùn)行全過程的跟蹤咨詢，以便政策的不斷改進(jìn)或調(diào)整。
　　
　　第四，重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度。社會(huì)公示就是通過各種手段讓改制導(dǎo)向知道某項(xiàng)政策的公眾都能知道，而不是黑箱操作。社會(huì)公示屬于政策試行的上一個(gè)步驟，也是與政策方案的選擇相關(guān)聯(lián)的：一旦社會(huì)公示的結(jié)果遭到受眾的否定或者懷疑，政策過程又要重新返回政策方案的選擇上，重新來過。政策的社會(huì)公示，表明了政府對(duì)公眾的高度信任，也表達(dá)了政策是代表最廣大人民利益的。有利于公眾對(duì)政策的意見反饋，也有利于公眾對(duì)政策的理解、支持以及對(duì)政策過程的參與。
　　第五，政務(wù)公開制度。政務(wù)公開具體包括辦事程序公開、辦事規(guī)則公開、辦事結(jié)果公開三個(gè)方面，是一種有效的政策過程民主監(jiān)督機(jī)制。由于政策過程就是國家權(quán)力在各個(gè)領(lǐng)域的分配的過程，國家權(quán)力的強(qiáng)制性導(dǎo)致政策的強(qiáng)制性，因此制訂和執(zhí)行政策的人也就擁有了工作本身附帶給他的強(qiáng)制性。強(qiáng)制他人成了他的職責(zé)，這就難免會(huì)滋生權(quán)力的濫用。表現(xiàn)在實(shí)踐中，就有了政策制定過程中的官僚作風(fēng)以及政策執(zhí)行過程中的“以人代法”的腐敗現(xiàn)象。許多城ZWUKAzPBEB9GQoM9Wnl3ow==市通過定期的“市民論壇”和“政務(wù)超市”現(xiàn)場辦公，使政策信息貫徹到基層和廣大群眾，反響較大。
　　第六，決策結(jié)果預(yù)公開制度。政策決策的預(yù)公開制度，是在一項(xiàng)決策正式生效之前再次聽取公眾意見，通過信息反饋使政策達(dá)到較優(yōu)化或最優(yōu)化的制度。這在政策動(dòng)態(tài)的、多層次的分析過程中是最后一個(gè)半循環(huán)的環(huán)節(jié)：通過政策決策預(yù)公開，參考公眾意見，如果決策能夠成為政策解決方案，那么這個(gè)決策就會(huì)被輸出，運(yùn)用到最初感知問題的解決上去；如果公眾形成的意見不夠統(tǒng)一，說明在架構(gòu)問題或者問題解決上可能出現(xiàn)了偏差，需要進(jìn)一步分析。決策預(yù)公開制度可以使政策過程更具有社會(huì)化，從而保證政策質(zhì)量。
　　第七，決策失誤賠償制度。近年來一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了政府決策失誤賠償制，通過訂立決策失誤賠償合同，將市場風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一存在較大爭議的做法，反映了來自基層的大膽創(chuàng)新，使個(gè)別基層政府部門決策行為的隨意性受到了限制，表明決策科學(xué)化已成為共識(shí)。決策失誤賠償制度能夠刺激政府為了減少政策過程成本，降低政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，積極地去分析感知問題與架構(gòu)政策問題過程之間的問題情勢、政策問題正確與否所帶來的解決問題和重新構(gòu)建問題以及最后的問題解決方案。
　　第八，民意測驗(yàn)制度。提高公眾對(duì)政策過程的參與程度，增強(qiáng)政策內(nèi)容中的民意，民意測驗(yàn)制度在把問題情勢確定為政策目標(biāo)的時(shí)候能夠發(fā)揮重要作用。一般情況下，只有最需要立即解決的問題才能夠上升為政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為政策輸入。但最終把哪個(gè)或者哪些問題提到政策目標(biāo)的高度就需要參考民意，因此民意測驗(yàn)制度是政策過程的先導(dǎo)。
　　第九，政府信息發(fā)布制度。重大信息和重大事件都應(yīng)該讓廣大人民群眾盡可能快地知曉，這是防止事態(tài)惡化，防止謠言傳播，維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)生活秩序的有效手段；也是把這些資源與社會(huì)共享的重要環(huán)節(jié)，只有當(dāng)社會(huì)群眾都較普遍地掌握了這些重大信息或重大事件，才會(huì)對(duì)相關(guān)事件問題界定的“元問題”表現(xiàn)出趨于客觀的認(rèn)識(shí)，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)適度的政策問題。
　　第十，重要決策的責(zé)任制度。政策決策責(zé)任制是保證政策科學(xué)化和政策效果優(yōu)化的一項(xiàng)制度。在政策制定過程中，由于政策主體經(jīng)常發(fā)生價(jià)值、規(guī)范與利益的沖突，政策主體都想把自己的議題確定為政策解決方法。重要決策的責(zé)任制度的功能就在于，對(duì)決策者的隨意行為和個(gè)別人說了算的做法的制約，使政策問題能夠在博弈中趨于優(yōu)化，促進(jìn)政策決策系統(tǒng)的不斷改進(jìn)和政策供給質(zhì)量的提高。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、韓旭.政治文明研究的新進(jìn)展[J].政治