美國(guó)公共預(yù)算體制及其對(duì)我國(guó)的啟示

　　摘要：美國(guó)的公共預(yù)算體制隨其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)行了歷次改革，已經(jīng)形成了比較完備的體系。文章簡(jiǎn)單介紹了美國(guó)預(yù)算的各個(gè)職能機(jī)構(gòu)和其預(yù)算程序，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，得出了對(duì)我國(guó)預(yù)算改革的幾點(diǎn)啟示。
　　關(guān)鍵詞：公共預(yù)算；改革；啟示
　　
　　一、美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算管理的職能機(jī)構(gòu)
　　
　　美國(guó)聯(lián)邦政府行政和立法部門中各有一套參與預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)。其中，行政部門參與預(yù)算管理的主要有：總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室以及由財(cái)政部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)建議委員會(huì)組成的“經(jīng)濟(jì)三角”。這些機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程中發(fā)揮著不同的作用：
　　總統(tǒng)：負(fù)責(zé)決定預(yù)算實(shí)施政策，向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告，向國(guó)會(huì)提交追加預(yù)算的請(qǐng)求和預(yù)算修正案，簽署或否決與預(yù)算相關(guān)的法律，向國(guó)會(huì)通報(bào)取消或延期支出的項(xiàng)目，簽署取消某項(xiàng)預(yù)算收入的征收等。
　　總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室（OMB）：美國(guó)的總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室是獨(dú)立于財(cái)政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。其職能較多，與預(yù)算管理有關(guān)的職責(zé)主要是編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案其收入預(yù)算的主要信息資料來源于財(cái)政部，支出預(yù)算則根據(jù)各部門、機(jī)構(gòu)提出的各自預(yù)算方案，經(jīng)核查后統(tǒng)一匯編成聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核。在預(yù)算草案經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，OMB負(fù)責(zé)按項(xiàng)目分配資金，并監(jiān)督行政部門的預(yù)算執(zhí)行情況，保證其達(dá)到預(yù)算目標(biāo)。
　　“經(jīng)濟(jì)三角”：共同負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，并制定主要的經(jīng)濟(jì)政策。其中，財(cái)政部的主要職責(zé)是：擬定和建議經(jīng)濟(jì)、金融及財(cái)政政策，組織預(yù)算收入，辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，執(zhí)行有關(guān)預(yù)算法令，印鑄貨幣，管理公債、國(guó)家政策性銀行和國(guó)家金銀等。國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是為總統(tǒng)提出有關(guān)稅收政策和需要財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域等方面的建議。
　　此外，美國(guó)國(guó)會(huì)參、眾兩院還各有一套參與聯(lián)邦財(cái)稅問題研究預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)，主要包括：國(guó)會(huì)撥款委員
　　會(huì)、國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署。
　　
　　二、美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算程序
　　
　　美國(guó)的財(cái)政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算程序非常復(fù)雜，從聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)編制各自的預(yù)算開始，到聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)，每個(gè)預(yù)算周期長(zhǎng)達(dá)33個(gè)月。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府要在執(zhí)行本財(cái)政年度預(yù)算的同時(shí)，審核上一財(cái)政年度的預(yù)算，并編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。整個(gè)聯(lián)邦預(yù)算程序經(jīng)過四個(gè)階段：預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的審計(jì)。下面以2005年美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算程序?yàn)槔龑?duì)其進(jìn)行說明：
　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制階段
　　美國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間較長(zhǎng)，在每個(gè)財(cái)政年度前18個(gè)月就開始準(zhǔn)備預(yù)算方案。其間大致經(jīng)歷以下程序：
　　2003年4至6月，總統(tǒng)在OMB和“經(jīng)濟(jì)三角”的協(xié)助下，確定2005預(yù)算年度的政策目標(biāo)。7至8月，總統(tǒng)制定2005年度預(yù)算的指導(dǎo)方針和聯(lián)邦政府各部門的預(yù)算規(guī)劃指標(biāo)，并通過OMB下達(dá)給各部門。2003年9月，聯(lián)邦政府各部門將本部門年度預(yù)算的建議提交OMB匯總。最后，由OMB將聯(lián)邦政府各部門提交的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算草案，交總統(tǒng)審查。總統(tǒng)則要在2004年2月第一個(gè)星期一之前向國(guó)會(huì)提交2005年度的聯(lián)邦預(yù)算草案。
　　（二）預(yù)算審批階段
　　國(guó)會(huì)收到總統(tǒng)提出的聯(lián)邦預(yù)算草案后，將其對(duì)支出有管轄權(quán)的委員會(huì)以及兩院籌款委員會(huì)審議。2004年2月15日，國(guó)會(huì)預(yù)算局向兩院預(yù)算委員會(huì)提出預(yù)算報(bào)告。兩院的各專門委員會(huì)則在收到總統(tǒng)預(yù)算案的六周內(nèi)，提出關(guān)于預(yù)算收支的意見和評(píng)估。2004年4月15日，兩院預(yù)算委員會(huì)提出國(guó)會(huì)預(yù)算決議案，提交眾、參兩院討論，并通知總統(tǒng)。2000年4至6月，總統(tǒng)對(duì)這一預(yù)算決議案提出修改意見，并報(bào)告國(guó)會(huì)。在第一個(gè)預(yù)算決議案通過后，兩院撥款委員會(huì)和籌款委員會(huì)即按照決議規(guī)定的指標(biāo)，起草撥款和征稅法案。國(guó)會(huì)應(yīng)在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預(yù)算收支總指標(biāo)的具有約束力的第二個(gè)預(yù)算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。
　?。ㄈ╊A(yù)算執(zhí)行階段
　　預(yù)算由國(guó)會(huì)通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后，就以法律的形式規(guī)定下來。行政部門在執(zhí)行預(yù)算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項(xiàng)目的支出，但必須向國(guó)會(huì)報(bào)告。財(cái)政部負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算，負(fù)責(zé)各種國(guó)內(nèi)賦稅的征收和國(guó)內(nèi)稅收法律的執(zhí)行。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)控制預(yù)算執(zhí)行，檢查各部門開支是超支還是節(jié)余。國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算是否按照國(guó)會(huì)通過的法案執(zhí)行。
　　預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)撥由財(cái)政部負(fù)責(zé)。財(cái)政部根據(jù)預(yù)算安排，將資金由收入戶劃入支出戶，辦理預(yù)算撥付。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出的40%是通過政府采購(gòu)方式，由財(cái)政部直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者。當(dāng)預(yù)算資金出現(xiàn)收不抵支時(shí)，財(cái)政部可以根據(jù)國(guó)會(huì)核定債務(wù)額度，按資金缺口的時(shí)限和當(dāng)時(shí)的銀行利率，靈活地確定債務(wù)種類、期限和利率。
　?。ㄋ模╊A(yù)算審計(jì)階段
　　預(yù)算年度結(jié)束后，由財(cái)政部與OMB共同編制反映預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后即成為正式?jīng)Q算。國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)審查聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與國(guó)會(huì)通過的法案是否相符，并對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。
　　美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的監(jiān)督體系分為內(nèi)部控制和外部控制兩類。每一個(gè)聯(lián)邦部門都有自己的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，由本部門的財(cái)務(wù)首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。OMB也有權(quán)檢查所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的賬目。另外，國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署是對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算進(jìn)行外部控制的專門機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署在每個(gè)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部都設(shè)一個(gè)總檢察官，總檢察官有權(quán)查閱被審計(jì)部門的所有文件。
　　
　　三、美國(guó)公共預(yù)算體制對(duì)我國(guó)預(yù)算體制改革的啟示
　　
　　根據(jù)公共財(cái)政理論，參照我國(guó)的具體國(guó)情以及當(dāng)前預(yù)算的改革趨勢(shì)，比較美國(guó)預(yù)算體制的做法，我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示可以歸結(jié)為“四化”。即：法制化、規(guī)范化、制度化和透明化。
　?。ㄒ唬┓ㄖ苹?br/>　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，政府的行為應(yīng)該在法制的約束下進(jìn)行。政府預(yù)算制度是通過法律程序確立，它對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)就成為國(guó)家法律，具有法律的權(quán)威性。這一點(diǎn)，在美國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算制度中體現(xiàn)的淋漓盡致：沒有政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)行財(cái)政收支，政府的各項(xiàng)收支在預(yù)算中都有詳細(xì)的計(jì)劃。資金的使用范圍確定，不能挪作他用，任何與預(yù)算計(jì)劃不符的資金收支必須要有預(yù)算調(diào)整草案，并要經(jīng)過總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，政府的收支而且必須接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。與此相對(duì)，我國(guó)預(yù)算的法治化程度低，預(yù)算約束軟化，政府的財(cái)政活動(dòng)不按預(yù)算辦事的情況常有發(fā)生。由于我國(guó)人大一般在三月份開會(huì)，使得目前我國(guó)政府收支有較長(zhǎng)時(shí)間處在無(wú)預(yù)算狀態(tài)下的運(yùn)行。參考美國(guó)的做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，建議全國(guó)人大以法律的形式將我國(guó)預(yù)算編制提前半年至一年即著手編制。安排充足的編制時(shí)間是保證預(yù)算編制質(zhì)量的重要條件，因此，有必要增加預(yù)算編制時(shí)間，提前編制預(yù)算草案。同時(shí)，通過立法明確規(guī)定，各級(jí)人代會(huì)每年的召開時(shí)間，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)推遲，從根本上解決待編預(yù)算的問題。為了充分行使人大對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)該增加人大審批預(yù)算的時(shí)間，各級(jí)政府至少在同級(jí)人代會(huì)舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)委員會(huì)匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到“款”、“項(xiàng)”、并且逐漸細(xì)化到“目”，以保證人大對(duì)政府提交的預(yù)算草案能夠進(jìn)行更加詳細(xì)的審查，使得預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算不僅時(shí)間充足，而且還在法制的約束之下。
　?。ǘ┮?guī)范化
　　美國(guó)的政府預(yù)算制度，是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支，且每項(xiàng)開支都應(yīng)在滿足社會(huì)共同需要的基礎(chǔ)上，按照支出的輕重緩急加以區(qū)別。美國(guó)政府的歷史上實(shí)行過的零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等方法都是以此為初衷。從我國(guó)的情況來看，應(yīng)該在預(yù)算科目設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算要求，既要包括預(yù)算內(nèi)收入，也包括預(yù)算外收入，保持預(yù)算的一致性和完整性。我國(guó)目前的政府預(yù)算制度中，預(yù)算外資金的存在，是造成預(yù)算約束軟化的一個(gè)重要因素。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理，不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。必須以滿足社會(huì)共同需要為基準(zhǔn)，規(guī)范政府收費(fèi)，并將全部政府收入納入預(yù)算。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算所有權(quán)與使用權(quán)的適度分離，確保各級(jí)人大牢牢控制預(yù)算所有權(quán)，并且運(yùn)用科學(xué)合理的預(yù)算程序與預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力分離。
　　
　　采用科學(xué)的方法測(cè)算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。在收入的預(yù)算方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法”，在預(yù)算的支出方面，實(shí)行“零基預(yù)算”，只有這樣才能保證政府的收入由保障，支出能用到最需要的地方。同時(shí)要建立多年概算制度，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財(cái)政五年概算。這也是很多發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)。五年概算的安排，主要是考慮一些長(zhǎng)期立法和一些跨年度發(fā)展項(xiàng)目，并在五年概算基礎(chǔ)上形成年度預(yù)算綱要，有利于保持預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減小經(jīng)濟(jì)隨著偶然因素發(fā)生變動(dòng)的機(jī)率。
　?。ㄈ┲贫然?br/>　　推進(jìn)預(yù)算管理制度的完善是當(dāng)前預(yù)算改革的核心與關(guān)鍵。當(dāng)前預(yù)算管理制度完善包括兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有制度潛能的挖掘，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能優(yōu)勢(shì)。二是在制度不完善的領(lǐng)域或無(wú)制度規(guī)范的領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建預(yù)算管理完整的制度體系。制度功能開發(fā)與制度創(chuàng)新并重是當(dāng)前制度建設(shè)的關(guān)鍵。從現(xiàn)有相關(guān)制度實(shí)施的具體情況來看，由于各種原因，制度實(shí)施中存在不同程度的走過場(chǎng)、變形、變異甚至惡意扭曲，現(xiàn)有制度功能開發(fā)的空間很大。因此，從嚴(yán)治政，強(qiáng)化預(yù)算管理制度的有效實(shí)施，是確保制度權(quán)威性的基本要求。由于各官員對(duì)政策的理解和執(zhí)行中的各種實(shí)際困難，加上我國(guó)政府級(jí)次比較多，很多政策從中央傳達(dá)到基層后，執(zhí)行的效果與政策初衷背離，所以，要完善制度的檢查監(jiān)控機(jī)制，確保制度得到真實(shí)有效地執(zhí)行，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的潛在功能。同時(shí)，在沒有制度規(guī)范或制度不完善的領(lǐng)域，要積極主動(dòng)地從事制度創(chuàng)新，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況制定、補(bǔ)充與完善各項(xiàng)具體的預(yù)算相關(guān)配套制度，構(gòu)筑預(yù)算制度的整體活力，發(fā)揮預(yù)算制度的整體功能。只有制度潛能的挖掘與制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算管理的制度完善。因此，推進(jìn)具體預(yù)算管理制度的完善，加強(qiáng)預(yù)算相關(guān)配套制度建設(shè)，建立完整的預(yù)算管理制度體系，也一定是當(dāng)前中國(guó)預(yù)算改革的核心與關(guān)鍵。
　　（四）透明化
　　政府預(yù)算必須增加透明度，加強(qiáng)人民群眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。滿足社會(huì)共同需要，提供公共商品和公共勞務(wù)是政府各項(xiàng)活動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。社會(huì)共同需要即社會(huì)成員的共同需要。增加政府預(yù)算的透明度，一方面，要廣泛聽取社會(huì)各界意見，集思廣益使預(yù)算更為合理可行；另一方面，也使人民群眾了解政府的活動(dòng)，便于人民群眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府行為規(guī)范化，增強(qiáng)政府和人民群眾在預(yù)算方面的互動(dòng)性是提高預(yù)算效率的根本途徑。借鑒美國(guó)預(yù)算改革與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容定期、定例公布。公布預(yù)算總的指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以使人大代表了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對(duì)照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對(duì)比；要有面向納稅人的預(yù)算解釋性文件；有預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告。所有此類文件應(yīng)免費(fèi)提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢。市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算公布應(yīng)細(xì)化至“具體支出科目”一級(jí)科目。預(yù)算公開在中央一級(jí)目前還難以細(xì)化到具體支出項(xiàng)目，但在市縣一級(jí)完全可實(shí)現(xiàn)。只有將預(yù)算徹底公開，公開到每一個(gè)項(xiàng)目，才有條件讓各級(jí)人大和納稅人監(jiān)督。在預(yù)算的監(jiān)督上要實(shí)行專業(yè)人士和人民群眾相結(jié)合的方針，不僅要求“全、細(xì)、準(zhǔn)”，同時(shí)還要向社會(huì)發(fā)布一些通俗易懂的預(yù)算解釋性文件，只有這樣才能更好的發(fā)揮人民群眾的集體智慧和監(jiān)督作用。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、胡克剛.美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示[J].理