農(nóng)民土地征收問題及金融化解決方案

　　摘要：我國經(jīng)濟社會的發(fā)展階段決定了我國的征地運動具有廣泛性、持續(xù)性的特點。當(dāng)前土地征收過程中存在的問題主要來自于政府對征地過程的過度干預(yù)以及政府不能正確行使其公共服務(wù)功能。金融化方案的本質(zhì)是在土地征收中充分發(fā)揮市場機制的作用。它可以在不觸動當(dāng)前土地制度的條件下最大限度的解決土地征收造成的政府單方定價問題，以及失地農(nóng)民失業(yè)、失地、失保障問題。
　　關(guān)鍵詞：征地；失地農(nóng)民；政府；金融；融資租賃
　　
　　一、農(nóng)民土地征收的必然性和持續(xù)性
　　
　　我國自20世紀90年代開始在全國范圍內(nèi)大搞開發(fā)區(qū)，最高峰時開發(fā)區(qū)達8000多個，當(dāng)時全國每年流失的耕地數(shù)量為1000萬畝以上，這只是城市化進程對土地征用的一部分?，F(xiàn)在雖然限制開發(fā)區(qū)建設(shè)，但城市化的進程卻更快。據(jù)國家統(tǒng)計局2007年9月提供的數(shù)據(jù)，2006年全國城市總數(shù)661個，城鎮(zhèn)人口5.77億，占全國總?cè)丝诘?3.9%，城市化水平比2002年提高4.8個百分點。這意味著隨著大面積土地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地到城市用地的轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)民失去土地。
　　就我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段而言，大規(guī)模的征地運動有其必然性。從經(jīng)濟學(xué)角度分析，圈地運動即土地適當(dāng)集中和土地用途由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把一部分農(nóng)業(yè)人口從土地上剝離出來，使人口由農(nóng)村向城市、由農(nóng)業(yè)向市民和產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，這是世界各發(fā)達國家推進城市化和工業(yè)化過程中都曾經(jīng)走過的路，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。
　　我國的征地過程還具有持續(xù)性。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國城市發(fā)展體系發(fā)展迅速。除原有集中在東南沿海的長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環(huán)渤海城市群外，目前在全國范圍內(nèi)更多的新興城市群迅速成長，如廈泉漳閩南三角地帶城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、中原城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、川渝城市群和關(guān)中城市群等等。統(tǒng)計顯示，2006年我國城市化水平最高的是上海，為88.7%，而東、中、西部城市化水平分別為54.6%、40.4%和35.7%。我國正在實施西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，中西部城市化進程方興未艾，可以預(yù)見，我國的征地運動將在今后相當(dāng)長的時間里大規(guī)模持續(xù)進行。
　　
　　二、問題的嚴重性
　　
　　我國經(jīng)歷大規(guī)模的征地過程有其合理性，但是作為社會主義國家，我國一定要解決好征地進程中出現(xiàn)的問題。因為目前的現(xiàn)狀是在工業(yè)化和城市化進程中大多數(shù)失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產(chǎn)等等，特別是失去了維持農(nóng)民生存、發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式，卻享受不到土地升值所帶來的利益，失地失業(yè)又失去社會保障，成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無門的“三無”人群。他們的生活養(yǎng)老問題不解決好，必然影響和諧社會的建立；在征地過程中出現(xiàn)的政府尋租、企業(yè)行為等問題也必須解決，否則必然擾亂社會主義社會的政治清明和市場經(jīng)濟的正常秩序。
　　
　　三、農(nóng)民土地征收問題的癥結(jié)在政府
　　
　　（一）土地產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)
　　農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有權(quán)和國家所擁有的終極所有權(quán)兩個層次。前者是表象上的所有權(quán)，即在法律上認為農(nóng)村土地的所有者是以村或小隊為單位的集體組織，但是這個權(quán)利與其他的財產(chǎn)權(quán)不一樣，一般財產(chǎn)雖然國家也可以征用，但是有必須是在特殊的情況下才行。但是土地不同，政府征收農(nóng)民的土地幾乎不需要什么條件，完全由政府的發(fā)展規(guī)劃決定。這就凸現(xiàn)出國家（由地方政府代表）有從宏觀上對土地市場進行調(diào)控的權(quán)利，這使得對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變得復(fù)雜化。有研究認為我國農(nóng)村土地的所有權(quán)是模糊的，但事實上，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)特點并不是“模糊產(chǎn)權(quán)”，而是“二元產(chǎn)權(quán)”。具體的說，我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)要區(qū)分農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途。涉及到農(nóng)業(yè)用途時，農(nóng)民享有所有權(quán)；而涉及到非農(nóng)用途時，國家享有所有權(quán)，地方政府代替國家行使這種權(quán)利，當(dāng)然，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變時地方政府會給失地農(nóng)民以補償，但補償金額地方政府說了算。這樣一來征地的實質(zhì)就成了政府先低價改變土地所有權(quán)，把農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋?，然后再高價轉(zhuǎn)賣（租）給征地企業(yè)，而政府從中獲得收益。
　　（二）政府作為公共管理主體的“自我認識缺失”
　　政府作為公共管理主體，其最基本的職能是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從宏觀上調(diào)控經(jīng)濟，對市場進行監(jiān)管，放手微觀領(lǐng)域讓市場發(fā)揮其基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)作用。然而，在征地過程中地方政府對自己的公共服務(wù)功能往往“缺乏認識”，尤其是我國地方政府財政自理的壓力下，地方政府存在創(chuàng)收和招商引資的動機，由此導(dǎo)致政府自覺不自覺地偏離服務(wù)功能，傾向于使用手中的權(quán)力謀利。正如布坎南所說政府是自利的、偏好租金收入的、追求自身利益最大化的組織。在征地的問題上，地方政府的自私性導(dǎo)致它利用對稀缺的土地資源的控制權(quán)進行尋租，直接干預(yù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的微觀事務(wù)，管了許多不該管也管不好的事情，這使得政府在許多方面存在不同程度的“越位”、“錯位”現(xiàn)象。地方政府的對征地的審批當(dāng)屬其直接干預(yù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的微觀事務(wù)中沒有管好的事情之一。
　?。ㄈ┱深A(yù)造成的政府失靈
　　政府失靈是指政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經(jīng)濟效率的決策或不能實施改善經(jīng)濟效率的決策。從政府對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)角度來看，政府失靈在宏觀層次上表現(xiàn)為政府難以合理配置資源總量實現(xiàn)社會總供求的均衡；在中觀層次上表現(xiàn)為政府對私人經(jīng)濟部門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)不符合效率和公平原則；在微觀層次上政府對私人經(jīng)濟部門微觀經(jīng)濟行為不能合理調(diào)節(jié)。就目前我國的高房價而言，政府對土地資源的配置沒有實現(xiàn)供給與需求的基本均衡，是其在宏觀層次的功能失靈。就征地過程中暴露的問題而言，政府一方面有從土地審批中謀利的動機和行為，另一方面，大多數(shù)情況下政府并沒有妥善處理好農(nóng)民與征地企業(yè)之間的關(guān)系，是其在中觀和微觀層次的功能失靈。
　　
　　四、“金融化”能有效解決農(nóng)民土地征收中的問題
　　
　　金融市場交易行為的一個最基本的共同特征是資產(chǎn)或資金所有權(quán)與使用權(quán)的分離。在征地行為中，征地企業(yè)要獲得的也只是土地的使用權(quán)，土地的最終所有權(quán)究竟是一元的還是二元的、是屬于國家還是屬于集體并不重要，所以征地的核心問題是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。而對失地農(nóng)民的土地而言，土地的使用權(quán)顯然屬于農(nóng)民，所以土地征收的交易主體應(yīng)該是農(nóng)民與征地企業(yè)，這樣一來就避免因土地所有權(quán)所引發(fā)的爭論和困擾。對于土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地以后土地所有權(quán)隨之由村集體變?yōu)閲业膯栴}，可以通過失地農(nóng)民從征地補償中交納一定的稅收來補償。這是目前不觸動我國當(dāng)前土地所有制度條件下一個最符合市場經(jīng)濟規(guī)律和我國國情的解決方案。
　　金融化即市場化，就是在對失地農(nóng)民的補償機制中引入市場因素，強化市場的自我調(diào)節(jié)功能，弱化政府干預(yù)。具體而言，就是借助金融化的方式理順土地供給方和需求方的關(guān)系，讓類似金融市場的機制發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，來調(diào)節(jié)土地供給方與土地需求方相互的作用，使土地的征收和使用成為一種市場行為，政府置身于具體交易之外，只負責(zé)監(jiān)督和規(guī)劃。這種金融化的解決方案完全可以解決現(xiàn)在土地征收過程中因政府而產(chǎn)生的各種問題。比如可以有效克服土地征收過程中的單方定價問題，土地補償過程中的補償資金截流問題，農(nóng)民安置過程中對征地企業(yè)監(jiān)管不力問題；徹底改變現(xiàn)有土地征收中農(nóng)民上訪的局面，消除在利益分配過程中地方政府的壟斷地位，有效改變地方政府在征地問題中的“越位”、“錯位”現(xiàn)象。由此可見金融化方案的有效性。
　　
　　失地農(nóng)民補償機制的金融化的具體方案可以有以下幾種：融資租賃方案、股權(quán)方案、第三方介入——保險方案。本文以融資租賃方案為例進行論述，由此舉一反三，證明金融化方案的可行性。
　　目前，一般的農(nóng)民土地征收補償是以一次性發(fā)放征地補償金的形式進行的，農(nóng)民拿到補償款短期內(nèi)比較富裕，但是由于無工作、無土地、無保障，補償金很快被花完，農(nóng)民很容易陷入困境?？梢哉f目前實行的補償金方式存在著短期性的弊端。同時，對征地的補償標(biāo)準存在地方政府的單方定價的不合理性，很多地方甚至出現(xiàn)零補償金的現(xiàn)象。金融化在土地所用權(quán)不變的前提下把土地的使用權(quán)作為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給征地企業(yè)使用，擁有土地所有權(quán)的基層集體（一般以村或小隊為單位）代表集體內(nèi)的農(nóng)民則成為征地企業(yè)的債權(quán)人或股東。不管是采用上文提到的三種具體金融化的任何一種，都必須體現(xiàn)這個基本原則，即土地的使用權(quán)仍然歸原來的村集體所有，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出去的只是土地的使用權(quán)。這樣做的最重要的優(yōu)點在于使出讓使用權(quán)的農(nóng)民成為股東后可以長期獲得補償金，分享企業(yè)利潤，分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的成果。這就解決了目前普遍存在的一次性發(fā)放土地補償金所衍生的實地農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老問題。另外一方面在解決了企業(yè)的用地問題的同時，也充分發(fā)揮了融資的優(yōu)點，即企業(yè)避免一次性支付大量資金形成的財務(wù)壓力，實質(zhì)上相當(dāng)于企業(yè)獲得了土地融資。
　　
　　五、融資租賃方案
　　
　　下面以融資租賃方式為例，論證在土地征收過程中使用金融化方案的合理性。融資租賃，是指通過簽訂合同的方式，以出租人收取租金，承租人支付租金來融通資產(chǎn)使用權(quán)的一種交易行為，出租人與承租人簽訂合同，由出租人將其所擁有的資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給承租人并按合同規(guī)定收取租金，承租人在一定時期內(nèi)擁有該項資產(chǎn)的使用權(quán)并按期向出租人支付租金。融資租賃又可以分為經(jīng)營租賃和資本租賃。
　　融資租賃的主要特征有：所有權(quán)與使用權(quán)分離；融資與融物相結(jié)合；租金分期支付。
　　在征地過程中，涉及到的當(dāng)事人分別是：土地的供應(yīng)者和出租人——農(nóng)民；承租人——征地企業(yè)；監(jiān)督者——政府。集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民依法享有土地的使用權(quán)，農(nóng)民通過與土地開發(fā)商簽訂租賃合同將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)商，因此，征地過程中的核心是實現(xiàn)土地使用權(quán)的有價轉(zhuǎn)讓。在租賃合同中規(guī)定三方的權(quán)利和義務(wù)，使三方當(dāng)事人相互關(guān)聯(lián)相互制約。
　　土地開發(fā)商以有價的形式獲得土地的使用權(quán)，農(nóng)民根據(jù)租賃合同收取長期分紅或收取與轉(zhuǎn)讓使用權(quán)價值相當(dāng)?shù)淖饨稹Ｓ行┑胤揭呀?jīng)嘗試借土地開發(fā)商的資金為農(nóng)民建立農(nóng)村社會保障體系，具體的做法是農(nóng)民和土地開發(fā)商共同繳付一定比率的社會保障基金，建立省級統(tǒng)籌賬戶，實行?？顚Ｓ?，由地方社會保障經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)保險金的籌集和發(fā)放，從而實現(xiàn)征地資金的社會化給付。對征地企業(yè)而言，這種做法既避免了短期大筆基金的支出，又獲得了土地使用權(quán)，實現(xiàn)了融物與融資的結(jié)合。
　　土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓報酬對農(nóng)民而言是分期獲得的，延續(xù)時間至少包括土地被征地企業(yè)占用的期間，這就保證了失地農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收入，至少部分的解決了其生存之憂、養(yǎng)老之憂。對征地企業(yè)來說，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓金是以租金的形式定期從企業(yè)扣除的，一方面避免一次支付相當(dāng)于獲得長期融資，另一方面也可以起到抵減稅收的作用，有利于企業(yè)的盈利和發(fā)展。
　　當(dāng)然，最重要的是避免了政府的消極作用，發(fā)揮了其積極作用。政府對整體的土地使用方向有規(guī)劃權(quán)力，但是政府在具體征地過程中是作為一個中性的第三者存在，它擁有對交易過程的監(jiān)督權(quán)以及制定相應(yīng)的法律規(guī)范的權(quán)力，但不應(yīng)直接干預(yù)具體交易行為。這就避免了政府作為交易主體參與相關(guān)的利益分配的可能性，進而避免尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。從交易費用的角度看，由于在融資租賃的模式下，土地是在其所有權(quán)和使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上進行的，不管土地的所有權(quán)究竟是不是二元的，交易的核心是實現(xiàn)土地使用權(quán)的有價轉(zhuǎn)讓而非所用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這就避免了政府直接參與交易帶來的隱性成本增加，在一定程度上降低了交易成本。同時這一過程是依照法律在政府的監(jiān)督和指導(dǎo)下進行的，從而在最大程度上保證了農(nóng)民的權(quán)利。
　　
　　參考文獻：
　　薛斐.公司金融[M].立信會計