國庫集中支付制度實施中存在的問題及對策

　　摘要：實施國庫集中支付制度后，政國庫管理改革取得了顯著的成效，但仍然存在認(rèn)識不夠統(tǒng)一、預(yù)算管理滯后、業(yè)務(wù)模式缺陷、監(jiān)督力度不夠等問題，因此需要進一步完善國庫集中支付制度。同時，實施國庫集中支付制度后，預(yù)算單位的會計核算也發(fā)生了變化，在進行相關(guān)賬務(wù)處理時與原來的賬務(wù)處理也有較大的不同。
　　關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；問題；對策；會計核算
　　
　　財政國庫管理制度是整個財政管理的有機組成部分，是預(yù)算執(zhí)行的制度性保障。我國財政國庫管理制度改革開始于2001年，福建省在2002年9月確定了3個廳局為改革試點單位。財政國庫管理改革的方向是借鑒國際慣例，建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，也稱國庫集中支付制度。近幾年來，隨著國庫集中支付制度的實施和推廣，在財政國庫管理方面取得了顯著的成效，但在國庫集中支付制度的實施過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文擬對國庫集中支付制度實施中存在的問題及其對策進行探討，同時對實施國庫集中支付制度后預(yù)算單位的會計核算問題進行分析。
　　
　　一、國庫集中支付制度的主要內(nèi)容
　　
　　國庫集中支付制度，是將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品或者勞務(wù)的供應(yīng)者或用款單戶。該制度的主要內(nèi)容包括以下幾個方面。
　?。ㄒ唬┙鴰靻我毁~戶體系
　　國庫單一賬戶體系，主要包括財政在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶，財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶，預(yù)算外資金專戶、特設(shè)專戶等五類，其中，財政零余額賬戶，預(yù)算單位零余額賬戶支出分別與國庫單一賬戶、預(yù)算外資金專戶進行資金清算，財政資金在支付實際發(fā)生前一般不流出國庫單一賬戶或預(yù)算外資金專戶。隨著改革的逐步深入，預(yù)算外資金將逐步減少并納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金財政專戶將取消。
　?。ǘ┮?guī)范收入收繳程序
　　取消各類收入過渡性賬戶，嚴(yán)格收入征管，將現(xiàn)行的就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳三種交款方式簡化為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，減少入庫延滯時間，防止收入流失。
　?。ㄈ└母镔Y金支付方式
　　根據(jù)支付管理的需要，將支出分為工資支出、購買支出、零星支出和轉(zhuǎn)移支出四類。對不同類型的支出分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付，將支出通過國庫單一賬戶體系支付到收款人或用戶單位，并實行零余額賬戶清算管理。
　　
　　二、國庫集中支付制度實施過程中存在的問題
　　
　　近幾年來，隨著國庫集中支付制度的實施和推廣，它在財政國庫管理方面取得了顯著的成效，它通過改變資金的撥付方式，強化了預(yù)算管理，在很大程度上加強了財政監(jiān)督。但在國庫集中支付制度的實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)各方對改革認(rèn)識不夠統(tǒng)一，配合不到位
　　財政國庫管理制度改革是財政資金運作方式的一場根本性變革，雖然不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)、財務(wù)管理和會計核算權(quán)，但還是改變了預(yù)算單位銀行賬戶的設(shè)置和管理，改變了預(yù)算單位的資金撥付方式，觸動了一些部門和單位的既得利益。
　　（二）預(yù)算管理滯后，部門預(yù)算編制不細，運作過程容易脫節(jié)
　　實行國庫集中支付制度后，預(yù)算編制與執(zhí)行雖然也進行了改革，但與財政資金集中支付制度還不完全配套。主要表現(xiàn)在：編制部門預(yù)算時，雖然財政部門強調(diào)采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算，但在部門預(yù)算編制進程中，預(yù)算單位還存在“基數(shù)加增長”的情況，不能真實反映財政預(yù)算資金的運行全貌。在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于預(yù)算編制不規(guī)范、批復(fù)不及時，年度調(diào)整頻繁，對超預(yù)算或預(yù)算結(jié)余資金缺乏相應(yīng)的制度約束，使得整個預(yù)算執(zhí)行過程不緊湊，客觀上給國庫集中支付制度的實施增加了難度?，F(xiàn)行部門預(yù)算的批得一般在3～4月份，在預(yù)算審批未出臺前，財政撥款只能依據(jù)以前年度用款情況參照執(zhí)行，國庫集中支付沒有準(zhǔn)確的預(yù)算編制作參考，出現(xiàn)了一段預(yù)算沒有預(yù)算約束的真空時段。預(yù)算單位有些基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)過低，與實際差距過大。這就使得預(yù)算單位對有些基本支出需要通過追加或調(diào)整計劃的方式在年中調(diào)整預(yù)算。
　?。ㄈ﹪鴰旒兄Ц兜臉I(yè)務(wù)模式還存在一定的缺陷
　　一是目前預(yù)算開設(shè)的零余額賬戶難于處理往來款的收入款項目，無法實現(xiàn)個人所得稅、失業(yè)保險費等銀行電子繳稅業(yè)務(wù)，致使預(yù)算單位或者保留基本賬戶或者再另開設(shè)代扣款的過渡結(jié)算賬戶，單位保留基本賬戶違背了實行國庫集中支付的初衷，開設(shè)過渡結(jié)算賬戶又增加了單位進行轉(zhuǎn)戶手續(xù)的工作量，受到預(yù)算單位經(jīng)辦人員的抵觸。二是國庫集中支付工作環(huán)節(jié)多、涉及的部門廣、流程單一，某一個環(huán)節(jié)出問題就會延誤整個工作的進度。同時，支付系統(tǒng)自身運行經(jīng)常出現(xiàn)不穩(wěn)定現(xiàn)象，給財務(wù)人員實際操作帶來了很多困難。
　?。ㄋ模﹪鴰旒兄Ц吨贫雀母飯?zhí)行過程中的監(jiān)督力度不夠
　　建立一套相應(yīng)的嚴(yán)格高效的管理、監(jiān)督執(zhí)行機制，確保國庫集中支付制度能真正貫徹落實到位并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但目前與實行國庫集中支付相關(guān)的各監(jiān)督部門之間其職責(zé)分工還不明確，監(jiān)督控制體系尚未形成，有待進一步建立和加強。在國庫資金管理運作的過程中，支出預(yù)算的制定和支出計劃的審批必須與資金使用權(quán)相分離，并且設(shè)立了專門的審計監(jiān)督機構(gòu)對國庫資金的運作進行監(jiān)督。
　　
　　三、完善國庫集中支付制度的建議
　　
　?。ㄒ唬┘哟蟾母锏男麄髁Χ?，統(tǒng)一思想認(rèn)識
　　財政部門要加大對此項改革的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報刊等新聞媒體以及會議、培訓(xùn)等多種形式，宣傳財政國庫管理制度改革的必要性、指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容，創(chuàng)造良好的改革輿論氛圍，打消部門單位的思想顧慮，正確認(rèn)識改革中的問題，增強改革的信心，服從改革需要，積極配合搞好改革。
　?。ǘ┩晟祁A(yù)算管理體制，全面推行真正意義上的部門預(yù)算
　　為了加快國庫集中支付制度改革步伐，需要做好相關(guān)的配套工作，尤其是進一步完善財政預(yù)算管理體制，逐步細化部門預(yù)算編制工作，完善政府采購預(yù)算增強預(yù)算的約束力，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障，以此保證預(yù)算編制的合法性、科學(xué)性及執(zhí)行的嚴(yán)肅性。為此，必須做好以下幾個方面的工作。一是將預(yù)算的編制時間提前，做到年前編報，年初確定批復(fù)，這樣當(dāng)年的部門預(yù)算才能作為用款計劃申請的依據(jù)。二是進一步細化預(yù)算編制內(nèi)容，特別是項目支出的內(nèi)容。三是進一步深化“收支兩條線”改革，對有條件納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金，要統(tǒng)一納入預(yù)算統(tǒng)籌考慮。四是建立預(yù)算績效評價制度，對預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果進行考核評價，將績效評價結(jié)果作為分配下一年度預(yù)算資金的參考依據(jù)，激勵單位有效使用財政資金。
　?。ㄈ┻M一步完善國庫集中支付運作的業(yè)務(wù)模式
　　在完善國庫集中支付運作的業(yè)務(wù)模式方面，需要做好以下工作：一是要建立健全預(yù)算單位零余額賬戶設(shè)置、使用標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定，增強其支付功能，實現(xiàn)電子繳稅功能。二是理順集中支付的工作流程，減少中間環(huán)節(jié)，簡化程序。同時完善財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)，使各類財政收支在國庫單一賬戶中實現(xiàn)高效、安全運行。建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算收支效率。
　　（四）加強執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度
　　建立一套嚴(yán)格高效的管理、監(jiān)督執(zhí)行機制，是確保國庫集中支付制度能真正貫徹落實到位并發(fā)揮其應(yīng)有作用的關(guān)鍵。為此，必須做到；一是通過展開互聯(lián)網(wǎng)披露原始信息、信息的自動校驗與真實披露以及重大項目監(jiān)管披露信息的方式實施對財政國庫的監(jiān)控；二是建立國庫集中收付制度的內(nèi)控制約機制，明確“權(quán)責(zé)”關(guān)系，來側(cè)面監(jiān)督改革的執(zhí)行；三是在財政部門與預(yù)算單位、代理銀行之間實行績效合同制度，也是通過建立有效的激勵機制來減少代理人的道德風(fēng)險與機會主義行為的有效方式；四是建立財政國庫集中支付的投訴機制，接受社會公眾的監(jiān)督，及時解決好資金支付過程中發(fā)生的違規(guī)行為。
　　
　　
　　四、國庫集中支付制度下的預(yù)算單位會計核算問題
　　
　　實行國庫集中支付制度之后，行政與事業(yè)等預(yù)算單位的資金由原來的分散支付方式改為以財政直接支付為主，授權(quán)預(yù)算單位自行支付為輔。其中，直接支付是由預(yù)算單位向財政部門提出支付申請，財政部門開具支付憑證，通過代理銀行將資金支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，包括統(tǒng)發(fā)工資支出、集中采購支出和額度較大的工程、物品、服務(wù)等項支出；授權(quán)支付是由預(yù)算單位根據(jù)財政部門授權(quán)在規(guī)定的額度內(nèi)自行開具支付憑證，通過國庫單一賬戶體系，將資金撥付到收款人，包括未實行統(tǒng)一發(fā)放的工資支出、分散采購支出和零星支出等。在進行相關(guān)賬務(wù)處理時，與原來的財政國庫管理制度下的賬務(wù)處理也有較大的不同。預(yù)算會計單位的賬務(wù)處理變化分析如下：
　?。ㄒ唬┲苯又Ц斗绞较骂A(yù)算單位的賬務(wù)處理
　　國庫集中支付制度采用直接支付方式下，預(yù)算單位不需要設(shè)置“銀行存款”賬戶，在國庫直接支付時，直接記入有關(guān)支出科目，其中：行政單位記入經(jīng)費支出，事業(yè)單位記入事業(yè)支出科目，下面以事業(yè)單位為例說明。
　　1、20×7年1月10日，某事業(yè)單位收到國庫集中支付中心轉(zhuǎn)來的《財政直接支付入賬通知單》及代發(fā)銀行蓋章轉(zhuǎn)來的工資發(fā)放明細表，列明金額為150000元。
　　借：事業(yè)支出 150000
　　貸：財政補助收入——財政直接支付150000
　　2、20×7年3月15日，某事業(yè)單位財政預(yù)算內(nèi)資金通過政府采購購買汽車一輛，并收到國庫集中支付中心轉(zhuǎn)來《財政直接支付入賬通知單》及相關(guān)原始票據(jù)125000元。
　　借：事業(yè)支出125000
　　貸：財政補助收入——財政直接支付125000
　　借：固定資產(chǎn)125000
　　貸：固定基金125000
　?。ǘ┦跈?quán)支付方式下預(yù)算單位的賬務(wù)處理
　　國庫集中支付制度采用授權(quán)支付方式下，預(yù)算單位設(shè)置“財政授權(quán)支付額度”代替“銀行存款”賬戶，收到收款入賬通知時，記入該科目的借方，使用資金時記入該科目的貸方。下面以事業(yè)單位為例說明。
　　1、20×7年1月5日，某事業(yè)單位收到財政國庫支付中心轉(zhuǎn)來的《預(yù)算單位收款入賬通知書》金額2500000元。
　　借：財政授權(quán)支付額度2500000
　　貸：財政補助收入——財政授權(quán)支付2500000
　　2、20×7年1月25日，某事業(yè)單位在國庫支付中心提取備用現(xiàn)金5000元，用于單位差旅費用報銷。
　　借：現(xiàn)金5000
　　貸：財政授權(quán)支付額度5000
　　借：事業(yè)支出——差旅費5000
　　貸：現(xiàn)金5000
　　
　　參考文獻：
　　1、福建省財政廳會計處編.福建省財會法規(guī)制度選編[Z].(閩)新出2003(111)號.
　　2、陜西省財政廳國庫處.深化國庫集中支付改革的對策[J].預(yù)算管理