城市外來流動(dòng)人口管理運(yùn)行機(jī)制探略

　　摘要：本文針對(duì)目前外來流動(dòng)人口管理存在的弊端，探討了完善其管理的實(shí)踐思路，提出了建立外來流動(dòng)人口法治化、市場(chǎng)化、自我管理和責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合，長(zhǎng)效與綜合、教育與服務(wù)管理相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策建議。
　　關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；管理；機(jī)制
　　
　　 一、外來流動(dòng)人口管理目前存在的弊端
　　
　　 從目前情況看，影響外來流動(dòng)人口管理成效的弊端突出表現(xiàn)在：
　　 1．重“被動(dòng)防范式”管理，輕“主動(dòng)服務(wù)型”管理。目前的外來流動(dòng)人口管理模式是一種單向被動(dòng)的防范式管理。這種管理模式往往會(huì)造成管理成本高、管理實(shí)效性低、管理缺乏良性循環(huán)和流動(dòng)人口響應(yīng)度低等問題。
　　 2．重突擊性管理，輕長(zhǎng)效管理。由于外來流動(dòng)人口數(shù)量多、管理面大，管理對(duì)象存在著其來源地、生活背景和素質(zhì)上的差異，而現(xiàn)行管理方式和手段所體現(xiàn)的特征具有較鮮明的突擊性和應(yīng)時(shí)性，難以獲取好的管理效果。在城市化建設(shè)不斷加速的時(shí)代背景下，建立其長(zhǎng)效管理機(jī)制已迫在眉睫。
　　 3．重單一管理，輕綜合管理。從目前外來流動(dòng)人口管理實(shí)踐看，其管理在很大程度上還處于游離于社會(huì)和市場(chǎng)之外的管理格局。公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于“孤軍作戰(zhàn)”和“單打一”的境地，還沒有真正形成全社會(huì)共同參與、綜合管理的管理運(yùn)行機(jī)制。
　　 4．重強(qiáng)制手段，輕引導(dǎo)機(jī)制。當(dāng)前的管理機(jī)制存在的一個(gè)突出問題是管理的單一性，即主要依賴強(qiáng)制性治安管理手段來實(shí)現(xiàn)政府管理職能。事實(shí)上，政府僅憑這種單一手段來解決包括就業(yè)、醫(yī)療、教育等涉及外來流動(dòng)人口的眾多問題，一方面是管理缺乏全面性和系統(tǒng)性，管理難以奏效，另一方面是失調(diào)管理將對(duì)城市和諧發(fā)展產(chǎn)生潛在的負(fù)面影響。
　　
　　二、完善外來流動(dòng)人口管理的思路
　　
　　 結(jié)合目前管理實(shí)踐狀況，完善其管理的基本思路是：
　　 1．以市場(chǎng)化運(yùn)作為目標(biāo)取向。外來流動(dòng)人口管理的計(jì)劃性適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)分離的二元戶籍管理體制，但從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)看，這種管理體制會(huì)限制人員的合理流動(dòng)，從而最終限制而不是促進(jìn)人力資源的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。因此，在當(dāng)前情況下，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，外來流動(dòng)人口管理在建設(shè)上，應(yīng)體現(xiàn)與市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)相適應(yīng)的一致性，成為一種現(xiàn)代化管理的運(yùn)行模式。
　　 2．以在管理中提供服務(wù)為根本宗旨?！肮芾砑捶?wù)”，社會(huì)管理的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)性，實(shí)施外來流動(dòng)人口管理也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種屬性。目前的防范型管理體制客觀上把流動(dòng)人口當(dāng)作一種破壞性因素，易導(dǎo)致對(duì)其基本公民權(quán)利的忽視，保障其合法權(quán)益的實(shí)踐存在缺失，致使管理機(jī)關(guān)與外來流動(dòng)人口之間的關(guān)系存在著沖突隱患，管理實(shí)踐常常背離初衷。因此，以服務(wù)式管理取代原有防范式管理是外來流動(dòng)人口管理工作發(fā)展的改革方向。
　　 3．以法治化管理為根本手段。加強(qiáng)外來流動(dòng)人口的法治化管理，使其管理做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，是“依法治國(guó)”重要思想的具體實(shí)踐。依法管理是保障其作為公民的基本權(quán)利和合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)管理目的的根本手段。
　　 4．以教育為重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)有的外來流動(dòng)人口管理注重強(qiáng)調(diào)對(duì)其行為的控制和約束，而忽視對(duì)其思想觀念的引導(dǎo)和對(duì)其整體素質(zhì)的教育提高。因此62c484b8eecdfaef884a9522f77ee0fd，把教育作為其管理的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)外來流動(dòng)人口的思想教育、法制教育以及素質(zhì)教育，是進(jìn)行管理改革，克服現(xiàn)有弊端的重要內(nèi)容。
　　 5．以自我管理為落腳點(diǎn)。“管理的最高境界就是依靠被管理者的自我管理”。在管理實(shí)踐中，管理部門往往主要把外來流動(dòng)人口看作需要嚴(yán)格管理和防范的對(duì)象，而忽視其參與管理的主動(dòng)性與積極性。因此，政府應(yīng)探索外來流動(dòng)人口自組織的理論問題，在實(shí)踐上積極引導(dǎo)外來流動(dòng)人口進(jìn)行自我管理，這不僅能夠降低政府的管理難度和管理成本，提高管理成效，而且還能滿足外來流動(dòng)人口的組織需求，有助于培養(yǎng)其安全感和歸屬感。
　　
　　 三、建立健全外來流動(dòng)人口管理運(yùn)行機(jī)制
　　
　　 1．建立健全法治化管理運(yùn)行機(jī)制。（1）建立健全法律法規(guī)。制定流動(dòng)人口管理專門法，而各地應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，依法實(shí)施管理。（2）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究制度建設(shè)，建立健全執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究運(yùn)行機(jī)制，有效實(shí)施管理。（3）加強(qiáng)管理者隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高管理機(jī)關(guān)和工作人員的行政執(zhí)行水平，保證外來流動(dòng)人口管理走上市場(chǎng)化、法治化和科學(xué)化的健康發(fā)展軌道。
　　 2．建立健全市場(chǎng)化管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化利益引導(dǎo)機(jī)制。政府管理機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和搭橋鋪路作用，完善市場(chǎng)機(jī)制，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的外來勞動(dòng)力市場(chǎng)，引導(dǎo)各種管理行為的受益人參與管理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)勞動(dòng)力資源配置的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理和服務(wù)作用。
　　 3．建立健全自我管理運(yùn)行機(jī)制。（1）強(qiáng)化政府引導(dǎo)力度。目前客觀存在的外來流動(dòng)人口自組織存在著無合法地位、組織化程度低、功能較原始、無經(jīng)濟(jì)來源等諸多不足，其能夠發(fā)揮的正態(tài)效應(yīng)無法凸現(xiàn)，迫切需要政府對(duì)其加以引導(dǎo)。（2）在政府引導(dǎo)下，構(gòu)建外來流動(dòng)人口自主管理網(wǎng)絡(luò)體系，使其充分發(fā)揮群眾性自律自助組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的效能。（3）強(qiáng)化自組織參與管理的功能。政府可以法規(guī)和政策等形式明確的規(guī)定對(duì)自組織參與管理的具體內(nèi)容、權(quán)利和職責(zé)等內(nèi)容，確保其自主管理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行有章可循，切實(shí)發(fā)揮輔助管理效能。（4）構(gòu)建外來流動(dòng)人口利益表達(dá)機(jī)制和與政府的溝通渠道。在政府引導(dǎo)下，積極創(chuàng)設(shè)外來流動(dòng)人口的利益表達(dá)平臺(tái)和與政府的溝通渠道，使外來流動(dòng)人口的管理成為“雙向”的政府引導(dǎo)下的自主型管理。
　　 4．建立健全長(zhǎng)效綜合管理運(yùn)行機(jī)制。第一，管理部門應(yīng)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，做好外來流動(dòng)人口長(zhǎng)效綜合管理制度和實(shí)踐程序的設(shè)計(jì)工作，為實(shí)現(xiàn)其有效管理奠定基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)外來流動(dòng)人口的信息化管理。以現(xiàn)有公安部門治安管理綜合信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)勞動(dòng)、工商、衛(wèi)生、計(jì)生、教育等部門的外來流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)政府對(duì)外來流動(dòng)人口網(wǎng)絡(luò)化的系統(tǒng)管理。
　　5．建立健全教育服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制。（1）政府和各級(jí)管理部門要擯棄防范式的管理理念，確立對(duì)外來流動(dòng)人口的管理服務(wù)新觀念，正確認(rèn)識(shí)和處理外來流動(dòng)人口與城市發(fā)展的辯證關(guān)系。（2）加強(qiáng)對(duì)管理人員品德、紀(jì)律和法制教育，全面糾正重行政、重收費(fèi)、輕管理、不服務(wù)的工作作風(fēng)，踐行“執(zhí)政為民，服務(wù)發(fā)展”理念。（3）積極探索各種有效的教育服務(wù)形式和途徑。通過采取多種教育活動(dòng)形式，加強(qiáng)對(duì)外來流動(dòng)人口的系統(tǒng)教育，有效提高外來流動(dòng)人口的綜合素質(zhì)。（4）強(qiáng)化服務(wù)保障功能。第一，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)督檢查力度，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察功能；第二，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，為外來流動(dòng)人口就業(yè)提供有效幫助；第三，發(fā)揮社會(huì)保障功能，不斷完善外來務(wù)工人口的社會(huì)保障體系；第四，強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，發(fā)揮保障外來流動(dòng)人口生命財(cái)產(chǎn)安全的功能。
　　 6．建立健全責(zé)任追究運(yùn)行機(jī)制。建立健全并落實(shí)監(jiān)督管理和責(zé)任追究機(jī)制主要在于：（1）不斷完善監(jiān)督體系，切實(shí)構(gòu)建由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介以及公民依法進(jìn)行監(jiān)督的多層次網(wǎng)絡(luò)體系。（2）要落實(shí)相關(guān)管理主體的責(zé)任。第一，落實(shí)公安機(jī)關(guān)治安管理的首要責(zé)任。第二，落實(shí)社區(qū)的組織管理責(zé)任。第三，落實(shí)企業(yè)“誰用工誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制。第四，采取有效措施落實(shí)出租戶的治安和計(jì)生責(zé)任。第五，制定政府的管理引導(dǎo)責(zé)任制，落實(shí)管理外來流動(dòng)人口自組織的責(zé)任。
　　作者單位：重慶師范大學(xué) 成人教育學(xué)院
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　　參考文獻(xiàn)：
　　[1] 樂偉中．新形式下上海外來流動(dòng)人口管理的新思路[J]，上海公安高等?？茖W(xué)