中國生產(chǎn)者責任延伸機制探討

　　·電子廢棄物循環(huán)體系的實現(xiàn)與政策研究課題組
　　
　　摘要：目前，中國已經(jīng)成為電子產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費大國，由于經(jīng)濟發(fā)展水平低、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡的限制，造成電子廢棄物的回收處理一直還很不規(guī)范，尤其是在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展日益被人們所關(guān)注的今天，電子廢棄物的回收處理更是備受關(guān)注。生產(chǎn)者責任延伸機制（EPR）是目前發(fā)達國家在電子廢棄物管理中采取的主要模式，而目前我國正在著手構(gòu)建電子廢棄物循環(huán)體系，因此有必要在對比發(fā)達國家EPR制度的基礎(chǔ)上，對我國EPR制度進行探討。
　　關(guān)鍵詞：生產(chǎn)者責任延伸機制（EPR）；WEEE指令；電子廢棄物回收機制
　　
　　產(chǎn)品責任延伸是指生產(chǎn)者對已經(jīng)證實的由產(chǎn)品導致的環(huán)境或安全損害負有責任，產(chǎn)品責任不但存在于產(chǎn)品使用階段，而且存在于產(chǎn)品的最終處置階段。中國作為一個新興的發(fā)展中國家，在電子產(chǎn)品的回收處理上，與歐美甚至臺灣等發(fā)達國家和地區(qū)有著顯著的差異。由于電子廢棄物的最終價值大于零，造成我國電子廢棄物在收費模式、回收機制的選擇方面與國外有別。因此我們需要在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建我國自身的生產(chǎn)者延伸制度。中國的生產(chǎn)者延伸制度設(shè)計需要明確以下四個問題。
　　
　　一、明確生產(chǎn)者延伸制度的產(chǎn)品目錄及生產(chǎn)者責任的類型
　　
　　 歐洲WEEE指令對電子廢棄物進行了明確的分類和詳細的說明，對生產(chǎn)者責任延伸制的處理內(nèi)容界定明確。相比歐洲，我國初步建立的電子廢棄物治理政策需要進一步細化，使其具有更強的約束力和可操作性。在建立我國電子廢棄物生產(chǎn)者責任延伸的產(chǎn)品目錄時，應(yīng)該采取如下原則：首先，對于那些對生態(tài)環(huán)境污染嚴重，危害巨大的產(chǎn)品應(yīng)該盡早列入目錄。其次，生產(chǎn)量大的電子電器產(chǎn)品應(yīng)該盡早列入目錄。
　　 從國外現(xiàn)有經(jīng)驗來看，生產(chǎn)者責任按照責任的多少可分為部分責任和全部責任，按照廠商的意愿可分為主動責任和被動責任。根據(jù)現(xiàn)有情況，我國適宜采取被動責任模式，即政府強制廠商實施EPR責任。原因有二：一是我國采取了與歐洲類似的大陸法系，法律法規(guī)對廠商強制力強；二是政府對企業(yè)的強大影響力。在廠商責任限度方面，我國適宜采取部分責任模式。采取廠商的部分責任原因如下：一是目前生產(chǎn)廠商規(guī)模過小，以目前我國廠商的實力不足以形成有效回收規(guī)模。二是中國國土面積廣大，若采取廠商全部責任會增加回收成本，而實行區(qū)域化分散回收則又各自為戰(zhàn)、浪費資源。
　　
　　二、明確生產(chǎn)者責任延伸機制的組織模式
　　
　　 生產(chǎn)者責任延伸機制的組織模式負責對廠商及其廢棄物循環(huán)體系進行管理。目前生產(chǎn)者責任延伸機制的組織模式主要有三種：一是由政府特定的部門組織管理，二是由行業(yè)協(xié)會管理，三是由企業(yè)自行管理。
　　 中國生產(chǎn)者責任延伸機制的組織模式適宜采取政府主導模式。首先，我國不適于采取企業(yè)自行管理方式。在我國現(xiàn)有的電子電器產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，除了部分產(chǎn)品外，大部分產(chǎn)品多由中小型企業(yè)提供。即便是大型企業(yè)，其規(guī)模也遠小于國外電子生產(chǎn)巨頭。因此由企業(yè)自行處理電子電器產(chǎn)品缺乏足夠的效率。其次，我國目前市場環(huán)境不成熟，企業(yè)協(xié)會發(fā)展也不很規(guī)范，企業(yè)協(xié)會對企業(yè)的約束作用小。第三，企業(yè)聯(lián)合會自建回收體系缺乏必要監(jiān)督，回收效率堪憂。
　　
　　三、明確生產(chǎn)者責任延伸機制中的基金管理
　　
　　 為保證電子廢棄物的回收和處理，有必要建立回收處理基金。
　　1. 基金征收的主體和客體
　　 基金征收主體就是明確誰來征收基金，在我國生產(chǎn)者責任管理機制采取以政府主導管理的模式下，政府稅務(wù)部門顯然能夠成為合格的征收者。
　　 就我國而言，回收處理基金的收取對象應(yīng)該是向生產(chǎn)者收費，而收費時機也應(yīng)該采取預(yù)先收費機制。第一，我國缺乏足夠的回收處理資金，因此急需資金支持。第二，我國電子產(chǎn)品生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)者集中于沿海地區(qū)，因此便于統(tǒng)計和收取費用。我國的消費者分布較為分散，收取的難度較大。第三，電子廢棄物在我國具有正價值，如果采取消費者付費模式，則無疑加重了消費者丟棄電子垃圾的傾向。綜合各種情況，向生產(chǎn)者收費和預(yù)先收費模式是現(xiàn)階段我國電子廢棄物回收基金收取方式的較好選擇。
　　2. 收費水平的確定
　　生產(chǎn)者責任延伸機制的收費是電子廢棄物在回收處理過程中產(chǎn)生的回收費用、運輸倉儲費用、處理費用以及為實現(xiàn)廢棄物的安全回收和處理所涉及的費用。如果定價偏高，則增加廠商生產(chǎn)成本；若定價過低則不能補償回收處理所致成本。因此必須認真加以權(quán)衡。
　　荷蘭的廢棄物回收處理是由一家名為NVMP的公司負責，該公司估算的廢棄物回收處理成本如下：
　　
　　
　　 由于荷蘭采取了消費者付費機制，因此這一費用可以認為是對于單件產(chǎn)品的回收和處理費用。下表為瑞典、荷蘭和比利時三國電子廢棄物廠商處理量和單位回收處理成本。
　　
　　
　　
　　 我國臺灣地區(qū)在電子廢棄物回收方面也處于較為領(lǐng)先的地位。臺灣地區(qū)與祖國大陸居民的消費習慣類似，因此具有較強的借鑒意義。臺灣地區(qū)電子廢棄物處理采取了回收付費和回收補貼機制。通過生產(chǎn)者付費，政府將其轉(zhuǎn)移支付給回收業(yè)者，處理商，進而支付給遵守法規(guī)的消費者。
　　
　　
　　2006年，中國華星集團公司在北京市對目前國內(nèi)報廢規(guī)模較大的廢棄電子產(chǎn)品，電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)和電腦五種廢舊電器，按照“收入－支出＝凈收入”的總體模型，對上述五種廢棄物處理支出和所得產(chǎn)品的銷售收入以及凈收入進行了準確的測算。測算發(fā)現(xiàn)，若沒有充足的資金來源，電子廢棄物的處理回收的市場化將難以為繼，企業(yè)無法彌補回收成本，更不要說獲取一定利潤了。因此，國內(nèi)有必要建立生產(chǎn)者付費的回收處理基金，以彌補正規(guī)回收處理事業(yè)所產(chǎn)生的成本。除此之外，政府還需要利用財政撥款、稅收減免、投融資優(yōu)惠政策等給予回收處理企業(yè)充分的支持。
　　3. 回收資金的分派
　　 回收資金的分配與回收渠道具有密切的聯(lián)系，回收資金不可能只分配給回收廠商或者處理廠商。我國臺灣地區(qū)的回收渠資金的分配方式值得我們學習和參考。
　　臺灣地區(qū)的生產(chǎn)廠商按照規(guī)定向政府管理的回收基金全額繳費。而回收基金按照回收產(chǎn)品的性質(zhì)，實行終點付費。即如果最終的廢棄物沒有價值的，則向地方政府的清潔隊付費，而如果有回收價值的，則向最終的回收處理廠付費。此外，為了鼓勵居民回收廢棄物的行為。基金也向居民提供一定的回收資金支持。臺灣地區(qū)的回收基金分派模式，在保障了最終回收責任，減輕政府監(jiān)督費用的基礎(chǔ)上，盡量保持了市場的力量。這一做法值得大陸借鑒。
　　
　　四、明確生產(chǎn)者責任延伸的監(jiān)督機制
　　
　　 生產(chǎn)者責任的監(jiān)督機制是確保生產(chǎn)者責任順利運行的制度保證。監(jiān)督機制不僅包括對生產(chǎn)者責任延伸參與方的監(jiān)督也包括對監(jiān)督方的監(jiān)督。
　　 我國采取企業(yè)聯(lián)合的管理模式監(jiān)督有如下特點，其一是聯(lián)合會是一種自律組織，其中企業(yè)的行為同時收到對此最為敏感的同行業(yè)界的監(jiān)督，因而企業(yè)從長期角度看，會形成一種相互信任的維持機制。其二采取民營化的管理模式會受到更為嚴格的第三方監(jiān)督力量，它來自于政府、民間環(huán)保組織以及媒體。在這樣一種多重監(jiān)督模式的保護下，企業(yè)聯(lián)合管理模式在監(jiān)督上是有效的。
　　 在我國以政府主導生產(chǎn)者責任管理的情況下，需要廣開門路，鼓勵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保組織和媒體等社會各界加強對政府的監(jiān)督。同時，政府應(yīng)大力培育企業(yè)行業(yè)協(xié)會組織，逐漸將監(jiān)督職能由政府向行業(yè)協(xié)會的轉(zhuǎn)變。
　　總之，我國生產(chǎn)者責任延伸機制的實施需要在法律法規(guī)的保障下，不斷探索和完善，以實現(xiàn)我國電子廢棄物回收事業(yè)的健康發(fā)展。
　　
　　參考文獻：
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