新時(shí)期農(nóng)民發(fā)展問題及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革初探

　　摘要：十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，二十多年來，農(nóng)村發(fā)生了翻天腹地的變化，農(nóng)民的溫飽問題基本解決。但在新的歷史時(shí)期農(nóng)民的發(fā)展又將成為我們關(guān)注的問題。本文將對(duì)農(nóng)民發(fā)展的含義、制約農(nóng)民發(fā)展的因素分析及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標(biāo)取向等方面進(jìn)行分析。
　　 關(guān)鍵詞：人的發(fā)展；農(nóng)民發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革
　　
　　一、什么是“農(nóng)民發(fā)展”
　　
　　“農(nóng)民發(fā)展”是人的發(fā)展在農(nóng)民身上的具體體現(xiàn)，因此農(nóng)民發(fā)展也具有人的發(fā)展的一般屬性和特征，但同時(shí)又具有其自身的特定的內(nèi)涵?；谵r(nóng)民發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，我們認(rèn)為“農(nóng)民發(fā)展”有三層涵義：????
　　農(nóng)民應(yīng)當(dāng)具有同其它個(gè)人或群體平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，不能因出身而受歧視。戶籍制度造成中國(guó)農(nóng)民身份的僵化，限制了農(nóng)民的流動(dòng)，并且在就業(yè)、受教育、福利等等多方面存在著和城市居民巨大的制度性差異；同時(shí)，農(nóng)民是最受歧視的一個(gè)社會(huì)群體，農(nóng)民發(fā)展缺乏基本的起點(diǎn)公平，這表現(xiàn)在受教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、獲取信息、政府援助等各個(gè)方面與城市居民的巨大差別。^[1]因此中國(guó)農(nóng)民的發(fā)展之首要點(diǎn)是爭(zhēng)取平等的發(fā)展權(quán)。
　　 社會(huì)地位上升，資源（包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化資源等）的獲得達(dá)到一定程度，并且利用這些資源提高自身素質(zhì)和發(fā)展能力，這是核心。發(fā)展需要原始資源，這種資源可以是資本、權(quán)力、技術(shù)、知識(shí)、素質(zhì)或是社會(huì)關(guān)系等等，現(xiàn)實(shí)的情況是農(nóng)民往往只具備勞動(dòng)力資源，獲取其它稀缺資源的途徑窄、能力差，總體上農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)力不夠，資源的原始積累太少。有了一定的資源，能否使其保值、增值，能否利用這些資源謀求更大的發(fā)展，也是農(nóng)民發(fā)展面臨的一個(gè)突出問題。
　　 包括精神素質(zhì)、法政權(quán)利和物質(zhì)擁有在內(nèi)的全面發(fā)展。
　　
　　二、制約農(nóng)民發(fā)展的因素分析
　　
　　制約農(nóng)民發(fā)展的因素問題原因是多方面的，如農(nóng)民自身的原因、社會(huì)的原因等等，這里主要從體制層面上上進(jìn)行分析。
　　1、權(quán)利缺失：農(nóng)民面臨的三重困境
　?。?）制度歧視的困境。農(nóng)民歧視是一種人為的政策制度歧視，它根源于建國(guó)后在計(jì)劃7tgWmAM1ijGh9beCGeyRJPz2sNWKTA3YeVlOUu6hEg4=經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的一系列剝奪農(nóng)民憲法權(quán)利的制度安排，使農(nóng)民處在完全不平等的制度環(huán)境中，人為地將農(nóng)民降為二等公民的地位。這種以歧視農(nóng)民為本質(zhì)特征的政策制度安排，在全世界形成了絕無僅有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等各個(gè)方面，農(nóng)民喪失了憲法賦予的平等的公民權(quán)利。^[2]
　?。?）市場(chǎng)失靈的困境。改革開放以來，市場(chǎng)取向的改革，使農(nóng)民在歧視性舊制度的束縛下走向市場(chǎng)的大海。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)，它要求市場(chǎng)主體的平等地位和自主權(quán)?？芍袊?guó)農(nóng)民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢(shì)下去與市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)主體進(jìn)行不平等的競(jìng)爭(zhēng)，其不利因素是顯而易見的。同時(shí)，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)也常遭到基層政權(quán)的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的旗號(hào)強(qiáng)制農(nóng)民種植指令性作物。另一方面，即便使農(nóng)民擁有平等的市場(chǎng)主體地位，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中也會(huì)處于不利地位，因?yàn)闃O其分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)必然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中走向破產(chǎn)和衰落。^[3]
　　（3）政府失靈的困境。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能比較普遍地呈現(xiàn)出“越位”和“缺位”的傾向。一方面，政府“越位”，熱衷于“積極行政”，侵害了農(nóng)民的“消極自由”。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”?；鶎诱摹胺e極行政”就可能妨礙農(nóng)民的“消極自由”，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、大興政績(jī)工程等這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”，在當(dāng)前十分盛行，它嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。政府的這種“積極行政”，就是“越位”。另一方面，政府又不能“缺位”，不能無所作為“消極行政”，要在提供公共物品上“積極行政”“有所為”。在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來越細(xì)，人們對(duì)政府的要求也越來越高。對(duì)農(nóng)民來說，既不希望政府去干預(yù)他們的正常生產(chǎn)生活，又渴望政府提供必要的公共服務(wù)和保障。這就是農(nóng)民的“積極自由”，與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)當(dāng)“積極行政”，把政府“缺位”的事補(bǔ)上去，要“有所為”。
　　2、權(quán)力擴(kuò)張：基層政權(quán)構(gòu)建的本質(zhì)特征
　　改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)惡性膨脹，這種膨脹體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹和權(quán)力膨脹上。這種權(quán)力膨脹或權(quán)力擴(kuò)張的直接后果就是導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的損害。
　?。?）農(nóng)民缺乏平等參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利。對(duì)于我們這個(gè)農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國(guó)來說，基層政府直接與農(nóng)民打交道，應(yīng)該直接為農(nóng)民服務(wù)。政府與農(nóng)民的這種直接服務(wù)關(guān)系需要一定的規(guī)則來界定。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，政府仍然習(xí)慣于行政命令，對(duì)農(nóng)民指手劃腳。另一方面，政府習(xí)慣于單方面制定規(guī)則而又不習(xí)慣去遵守約束自我的規(guī)則，這就使農(nóng)民在關(guān)系到自身切身利益時(shí)，卻缺乏制度化的參與制定游戲規(guī)則的管道和要求政府同樣遵守規(guī)則的“強(qiáng)制性力量”。
　　（2）農(nóng)民缺乏正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各種市場(chǎng)主體都有自身的利益訴求。為數(shù)眾多的中國(guó)農(nóng)民在與權(quán)力和資本等強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的博弈中明顯處于利益不保的劣勢(shì)。我國(guó)擁有世界上人口最龐大的農(nóng)民階層，但卻沒有農(nóng)會(huì)這樣一個(gè)最基本的農(nóng)民利益表達(dá)組織。這不能不說是制度設(shè)計(jì)上的重大缺陷。眾多事實(shí)已經(jīng)表明，在分散的農(nóng)民與有組織的政府和其他社會(huì)集團(tuán)之間，存在著明顯的力量不對(duì)稱，強(qiáng)勢(shì)的政府和其他社會(huì)集團(tuán)常常對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民濫用權(quán)力，農(nóng)民缺乏最基本的談判地位和議價(jià)能力。農(nóng)民利益表達(dá)渠道的不暢，必然放縱和造成社會(huì)不公，積壓大量的社會(huì)矛盾。^[4]
　　(3)農(nóng)民缺乏利益受損后的司法救濟(jì)。在共同的游戲規(guī)則中，利益受損的一方應(yīng)該得到有效的司法救濟(jì)。在現(xiàn)行的體制安排下，司法機(jī)關(guān)往往受制于基層政權(quán)的干預(yù)和掣肘，甚至淪為行政權(quán)力的一部分，助長(zhǎng)了權(quán)力擴(kuò)張。基層政府在壓力型體制下，為完成目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)和彰顯個(gè)人政績(jī)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)話語中“積極行政”，必不可免地要損害農(nóng)民的權(quán)利。同時(shí)，為防止權(quán)利受害的農(nóng)民“運(yùn)用法律武器”到法院起訴，一些基層政權(quán)明確要求法院在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來，保障在“全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”的法院就對(duì)最需要司法救濟(jì)的受害農(nóng)民關(guān)緊了大門，由此造成了遍布全國(guó)各地的農(nóng)民上訪現(xiàn)象。
　　
　　 三、農(nóng)民發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革
　　
　　 要根本上解決農(nóng)民的發(fā)展問題，有很多事情要做，有很多問題需要解決，在這里由于篇幅有限，特從體制方面進(jìn)行探討。
　　 現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化權(quán)力的制度安排，這種體制的最大弊端在于限制和束縛了農(nóng)民的自由而全面發(fā)展。改革開放以來進(jìn)行的多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以收效甚微，根本原因是沒有抓住“促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，應(yīng)該走出為民作主、忽視農(nóng)民權(quán)利和自由發(fā)展的歷史窠臼，應(yīng)該在理念上堅(jiān)持以人為本，尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。為此，我們認(rèn)為要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、堅(jiān)持黨政分開、放手組建農(nóng)會(huì)。
　　1、 撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
　　在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，要既有利于社會(huì)管理，又有利于農(nóng)民的自由發(fā)展。對(duì)執(zhí)政者來說，政府層級(jí)越多，對(duì)社會(huì)的控制就愈強(qiáng)；農(nóng)民的個(gè)人自由也就愈少，人的創(chuàng)造性和社會(huì)的活力也就愈缺乏。建國(guó)以來，我國(guó)首次將國(guó)家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，建立了歷史上最強(qiáng)大的政府，這種強(qiáng)政府體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府公共權(quán)力的空前強(qiáng)大，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的普遍萎縮，二是在政府層次上突破了歷史上和世界各國(guó)只設(shè)署中央、州、縣三級(jí)政府的慣例，絕無僅有地設(shè)置了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制雖幾經(jīng)變革，但都沒有觸及收縮和約束公共權(quán)力這根弦。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的完全取消，作為以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更加難以為繼。幾千年的歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外的普遍做法，實(shí)質(zhì)上揭示了國(guó)家（政府）與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)合理邊界，就是將國(guó)家基層政權(quán)設(shè)置收縮到縣一級(jí)。
　　2、 實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治
　　撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是如某些人簡(jiǎn)單理解的那樣要放棄中央政權(quán)對(duì)農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，更不是搞“無政府主義”，而是要將公共權(quán)力規(guī)范到一定的范圍之內(nèi)，拓寬農(nóng)民自由而全面發(fā)展的合理空間，形成政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)和協(xié)作關(guān)系。
　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上主要有三種代表性的方案：第一種方案是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是當(dāng)前中央政策鼓勵(lì)和允許的，也是各地正在進(jìn)行的一種最現(xiàn)實(shí)的改革措施。第二種方案是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)前徐勇教授主張“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)具有一定的代表性。他提出將鄉(xiāng)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)民代表會(huì)議，鄉(xiāng)財(cái)政由縣政府統(tǒng)一編制預(yù)算和開支。⑤這種方案有利于扭轉(zhuǎn)過于強(qiáng)大的公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革富有創(chuàng)造性和可行性方案之一。第三種方案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在我國(guó)這樣幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，任何一刀切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革模式可能都會(huì)產(chǎn)生不利因素。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或許最能體現(xiàn)這種改革要求，也最能符合農(nóng)民的普遍意愿。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的本質(zhì)在于保障人民真正地當(dāng)家作主。
　　作者單位：黃淮學(xué)院社會(huì)科學(xué)系
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