中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系簡(jiǎn)論

　　摘要：中央治藏財(cái)政政策使得中央財(cái)政資金成為五十多年來(lái)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本推動(dòng)力。評(píng)價(jià)這一政策的實(shí)施效應(yīng)，必須建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系。遵循普遍性和特殊性相結(jié)合、穩(wěn)定性和時(shí)代性相結(jié)合、全面性和簡(jiǎn)便性相結(jié)合的原則，這一指標(biāo)體系由經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平評(píng)價(jià)指標(biāo)、人民生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)及中央財(cái)政資金激活能力評(píng)價(jià)指標(biāo)三類所構(gòu)成。其中，中央財(cái)政資金激活能力評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是新時(shí)期中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)的焦點(diǎn)指標(biāo)。
　　關(guān)鍵詞：中央治藏財(cái)政政策；實(shí)施效應(yīng)；評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　
　　1951年5月23日，中華人民共和國(guó)中央人民政府與西藏地方政府簽訂了《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，標(biāo)志著西藏進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。該協(xié)議是中央在把握西藏地區(qū)特殊性基礎(chǔ)上進(jìn)行西藏治理的偉大決策，也為中央治藏勾勒出了初步的財(cái)政政策框架。協(xié)議中“依據(jù)西藏的實(shí)際情況，逐步發(fā)展西藏的農(nóng)牧工商業(yè)，改善人民生活”確立了治藏財(cái)經(jīng)工作基本目標(biāo)，“軍政委員會(huì)、軍區(qū)司令部及入藏解放軍所需經(jīng)費(fèi)，由中央人民政府供給”確立了治藏行政經(jīng)費(fèi)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的基本模式。1952年西藏地方人民財(cái)政建立之后，中央逐步通過(guò)財(cái)政管理法規(guī)、預(yù)算管理制度將“以中央財(cái)政全額撥款方式，逐步發(fā)展西藏的農(nóng)工商業(yè)，提高人民生活水平”這一治藏方略長(zhǎng)期固定下來(lái)，成為中央治藏財(cái)政政策，并得到了堅(jiān)決地貫徹與執(zhí)行。50余年來(lái)，中央對(duì)西藏的財(cái)政補(bǔ)助逐年增加，在地方財(cái)政收入微少的情況下，中央財(cái)政資金始終是西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本推動(dòng)力。這一政策的實(shí)施，一方面取得了舉世矚目的成果，有力地推動(dòng)著西藏由一個(gè)極度貧窮落后的封建農(nóng)奴制社會(huì)逐步發(fā)展為現(xiàn)代文明社會(huì)，另一方面也給西藏財(cái)政工作帶來(lái)了一些值得注意與不斷探索的問(wèn)題。作為政策作用的結(jié)果，政策實(shí)施效應(yīng)的準(zhǔn)確鑒別與判斷有賴于科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)完成，如何建立一套完整配合、反映充分的指標(biāo)體系，對(duì)中央治藏財(cái)政政策的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)是西藏財(cái)政研究的重要內(nèi)容，既能從戰(zhàn)略的高度審視這一政策的重大歷史意義與作用，又能為西藏現(xiàn)時(shí)的財(cái)政工作提供一些有益的思路，使之隨時(shí)代變化做出相應(yīng)的觀念及行為的調(diào)整，在新的歷史時(shí)期保證西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，達(dá)到更高層次的富裕和文明。本文提出建立中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循的三大原則，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建出這一指標(biāo)體系的基本框架。
　　
　　一、中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的原則
　　
　　普遍性和特殊性相結(jié)合。在我國(guó)，西藏是一個(gè)帶有很大特殊性的地區(qū)。西藏財(cái)政具有三個(gè)特點(diǎn)：第一是民族性，中央賦予地區(qū)財(cái)政較大的自主權(quán)，財(cái)政要為實(shí)現(xiàn)民族平等和民族團(tuán)結(jié)服務(wù)。第二是依賴性，地方財(cái)政自給能力低，財(cái)政困難面大，對(duì)中央財(cái)政的依賴度極高。第三是失衡性，一方面財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡，地方財(cái)政總收入幾乎全部來(lái)自于中央補(bǔ)助，至今中央財(cái)政補(bǔ)助占地方財(cái)政總收入的比重仍在90％以上；另一方面財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡，行政管理經(jīng)費(fèi)支出較大，必要的特殊支出較多，吃飯型財(cái)政特征明顯。以上三個(gè)特點(diǎn)要求在中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，既要以全國(guó)統(tǒng)一適用的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)為主，還必須要有能夠反映西藏自身獨(dú)特性的特定指標(biāo)。
　　穩(wěn)定性和時(shí)代性相結(jié)合。財(cái)政政策是用以指導(dǎo)財(cái)政工作的長(zhǎng)期穩(wěn)定的方針和準(zhǔn)則，其實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定性。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展時(shí)期，各種指標(biāo)的受關(guān)注程度會(huì)有所差別。自西藏和平解放之后，西藏歷經(jīng)民主改革時(shí)期、社會(huì)主義改造時(shí)期、改革開(kāi)放初期、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架時(shí)期以及當(dāng)前的跨越式發(fā)展時(shí)期。黨在各個(gè)時(shí)期西藏工作的主要任務(wù)不同，作為中央治藏財(cái)政政策而言，其階段性的政策目標(biāo)及政策手段必然具有不同的特點(diǎn)?？疾爝@一政策50多年來(lái)的實(shí)施效應(yīng)，前期的評(píng)價(jià)應(yīng)更多看重基礎(chǔ)性總量指標(biāo)，關(guān)注由于中央財(cái)政投入帶來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定規(guī)模，就應(yīng)該進(jìn)行政策效應(yīng)的全面評(píng)價(jià)，尤其關(guān)注內(nèi)涵型指標(biāo)。到2000年，20世紀(jì)50年代所確定的中央治藏財(cái)政政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。在這個(gè)新時(shí)期，中央對(duì)西藏的財(cái)政支持力度將繼續(xù)保持與加大，體現(xiàn)出政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，由于面臨著進(jìn)一步發(fā)展與完善西藏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求、適應(yīng)中國(guó)財(cái)政政策由積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型的要求，中央治藏財(cái)政政策目標(biāo)必然會(huì)做出相應(yīng)的調(diào)整與變化。因此，對(duì)這一政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇及使用要體現(xiàn)出新的時(shí)代特征。
　　全面性和簡(jiǎn)便性相結(jié)合。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏自治區(qū)成立之后的40年中，西藏財(cái)政支出總額的94.9％來(lái)自于中央補(bǔ)助。中央財(cái)政資金覆蓋西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，對(duì)這一政策實(shí)施效應(yīng)的評(píng)價(jià)必須全面進(jìn)行。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋西藏社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面，既有反映這些方面基礎(chǔ)總量水平的指標(biāo)，又有反映這些方面效率、活力與持續(xù)發(fā)展能力的指標(biāo)。但是，全面性不等于繁瑣復(fù)雜，繁瑣復(fù)雜的指標(biāo)體系一是在理論研究中不能突出重點(diǎn)，給人以深刻清晰的整體印象，二是對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的指導(dǎo)抓不住主要矛盾，缺乏實(shí)踐運(yùn)用的可行性。因此，必須做到全面與簡(jiǎn)便相結(jié)合，指標(biāo)不宜過(guò)多過(guò)細(xì)，也不宜晦澀難懂，基礎(chǔ)資料以年鑒為主。
　　
　　二、中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架
　　
　　根據(jù)以上原則，本文提出，中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由三大類指標(biāo)構(gòu)成，分別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平評(píng)價(jià)指標(biāo)、人民生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)和中央財(cái)政資金激活能力評(píng)價(jià)指標(biāo)。前兩類指標(biāo)評(píng)價(jià)的是這一政策實(shí)施對(duì)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的累積效應(yīng)，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平評(píng)價(jià)指標(biāo)是整個(gè)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)，人民生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)則處于指標(biāo)體系的中心地位。第三類指標(biāo)評(píng)價(jià)的是這一政策實(shí)施對(duì)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的激活效應(yīng)，在“十一五”期間，這類指標(biāo)理應(yīng)成為政策評(píng)價(jià)的焦點(diǎn)指標(biāo)。
　　1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　這類指標(biāo)是評(píng)價(jià)中央財(cái)政對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體推動(dòng)程度的基礎(chǔ)性總量指標(biāo)，主要包括地區(qū)生產(chǎn)總值；第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值；地區(qū)資本形成總額。
　　西藏和平解放之初，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)異常薄弱，社會(huì)生產(chǎn)力極其低下，在這樣的條件下發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，首先應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張與累積，奠定一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，西藏和平解放五十余年來(lái)，反映其經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平的地區(qū)生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值等總量指標(biāo)一直受到人們的重視，最直接體現(xiàn)出中央財(cái)政資金對(duì)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)和貢獻(xiàn)。這些指標(biāo)的絕對(duì)數(shù)量、人均水平和發(fā)展速度的縱向?qū)Ρ弱r明地說(shuō)明在中央財(cái)政大力支持下，西藏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)所取得的歷史性進(jìn)步；橫向?qū)Ρ燃瓤梢苑从橙珖?guó)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的成績(jī)，又可以看出西藏與國(guó)內(nèi)其他先進(jìn)地區(qū)的差距；結(jié)構(gòu)對(duì)比可以了解西藏各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)西藏現(xiàn)代化進(jìn)程及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)步及其存在的問(wèn)題。
　　2、人民生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　人民生活質(zhì)量是用來(lái)反映人民生活需要滿足程度的一個(gè)概念，體現(xiàn)在人民物質(zhì)生活、精神生活及文化生活各個(gè)層面。這一類指標(biāo)主要有城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民年均收入；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民家庭恩格爾系數(shù)；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民年均消費(fèi)水平及其對(duì)比；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民文化水平構(gòu)成；社會(huì)保障補(bǔ)助支出及城鄉(xiāng)受益人數(shù)。
　　中國(guó)共產(chǎn)黨是代表最廣大人民群眾利益的政黨，中央治藏財(cái)政政策即是中央充分考慮西藏社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、自然條件后做出的符合西藏人民根本利益的選擇。西藏人民生活質(zhì)量的不斷提高，直接表現(xiàn)出中央對(duì)民族平等的不懈追求和對(duì)西藏人權(quán)的根本尊重。黨的十六屆三中全會(huì)完整明確地提出科學(xué)發(fā)展觀，胡錦濤總書(shū)記在闡述科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和基本要求時(shí)多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，人民生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)都是中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)的中心指標(biāo)，這些指標(biāo)以無(wú)可辯駁的事實(shí)向全世界展示了西藏人民生活質(zhì)量發(fā)生的翻天覆地的變化，是對(duì)那些任意歪曲西藏人權(quán)問(wèn)題，妄圖破壞民族團(tuán)結(jié)者最有力的駁斥。
　　3、中央財(cái)政資金激活能力評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　中央財(cái)政資金是西藏經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和人民生活改善的主要支撐，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已具一定規(guī)模、人民生活水平穩(wěn)步提高的條件下，按照邊際收益遞減規(guī)律，要保持同樣的支撐力度，需要不斷加大中央財(cái)政資金投入規(guī)模。2004年，中央對(duì)西藏的年度財(cái)力補(bǔ)助總量已高達(dá)115億元。西藏跨越式發(fā)展需要爭(zhēng)取中央財(cái)政更多的支持，但如果進(jìn)一步加大對(duì)中央財(cái)政的依賴就會(huì)積蓄風(fēng)險(xiǎn)，使政策的負(fù)效應(yīng)開(kāi)始放大。要尋找兩者之間的平衡點(diǎn)，正確處理西藏對(duì)中央財(cái)政“離不開(kāi)”和“不依賴”的關(guān)系，促使西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，就必須提高中央財(cái)政資金的激活能力。所謂中央財(cái)政資金的激活能力，是指中央財(cái)政資金對(duì)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，不僅要使之有積累，更要通過(guò)長(zhǎng)期累積能量的釋放和資金使用效率的提高充分激活其內(nèi)在生產(chǎn)力，培養(yǎng)其自身的持續(xù)發(fā)展能力和積極主動(dòng)性，促使地區(qū)財(cái)源不斷生長(zhǎng)壯大，經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力不斷提高，對(duì)中央財(cái)政經(jīng)常性補(bǔ)助的依賴逐步減弱，地方財(cái)政完成由輸血型向造血型的轉(zhuǎn)變。確立中央財(cái)政資金激活能力評(píng)價(jià)指標(biāo)在目前中央治藏財(cái)政政策實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的焦點(diǎn)地位，絕不僅僅是一個(gè)指標(biāo)注意力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，它既是對(duì)整個(gè)財(cái)政管理理念與時(shí)俱進(jìn)的更新，也是西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的內(nèi)涵所在。
　　這一類指標(biāo)主要包括地方商品輸出值；地方財(cái)政收入；各產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；基本建設(shè)新增主要產(chǎn)品生產(chǎn)能力；財(cái)政投資效益系數(shù)（一定時(shí)期內(nèi)單位財(cái)政固定資產(chǎn)投資所增加的地區(qū)生產(chǎn)總值）。除地方商品輸出值外，其他指標(biāo)在此不再贅述。
　　基金項(xiàng)目：教育部“春暉計(jì)劃”科研合作項(xiàng)目“WTO對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求”（S2004-1-54002）
　　作者單位：陜西科技大學(xué)管理學(xué)院
　　
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