淺談?wù)鞯夭疬w中存在的問題及對策

　　摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的加快和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要大量征收、征用城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地，目前這一過程存在著不少問題。牽涉到對集體土地上的房屋及其附屬物的拆遷。為使征地拆遷公平、合理、透明、時效，以減少社會矛盾體現(xiàn)“以人為本”，對這一問題從政策和法律層面進(jìn)行研究具有重要意義。
　　關(guān)鍵詞：征地拆遷；補(bǔ)償安置；農(nóng)民失地
　　
　　隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村土地被占用，大批的農(nóng)民私有住房被夷為平地，拆遷量連年上升，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時有發(fā)生。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中征地拆遷是一項十分重要的前期工作，直接關(guān)系到國家、集體、個人三者利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定和政治安定的大局，征地拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是當(dāng)前社會的熱點和政府工作的難點。據(jù)國家權(quán)威部門估算，改革開放以后，通過低價征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿，政府公信力也因此受到影響。
　　
　　征地拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別
　　
　　征地拆遷是指集體土地征收或征用中的房屋拆遷，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，《征用土地公告辦法》第八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式”。這里所指的地上附著物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆遷是國有土地地上建筑物的拆遷，指因城市建設(shè)項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位(拆遷人)與被拆遷房屋的所有人(被拆遷人)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，按照協(xié)議實施房屋拆遷的行為，適用國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定。城市房屋拆遷活動主要是一種民事行為，同時也有一定的行政性質(zhì)。
　　征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動，各自遵循不同的程序和規(guī)則來實施。土地行政主管部門是征地拆遷主管機(jī)關(guān)，而房屋拆遷管理部門是城市房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。
　　
　　征地拆遷中存在的問題
　　
　　1、法律法規(guī)的缺失
　　長期以來，農(nóng)村房屋拆遷處于無法可依的狀態(tài)，對農(nóng)民房屋的私有財產(chǎn)權(quán)，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照的資格都沒有，農(nóng)民公平受償權(quán)利在法律上受到了不當(dāng)?shù)南拗?，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。這種法律的移位，不能不說是我國法律的一大缺憾。
　　2、政府行為和職能出現(xiàn)偏差
　　征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規(guī)定來實施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定來實施征地拆遷。征地拆遷存在的問題與政府工作的職能和方式有著密切關(guān)聯(lián)。征地拆遷中的權(quán)力約束機(jī)制和利益平衡機(jī)制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程存在著許多非規(guī)范的行為。(1)拆遷許可證頒發(fā)程序不規(guī)范；(2)私定房屋評估機(jī)構(gòu)；(3)擅用自由裁量權(quán)，使農(nóng)戶間補(bǔ)償不平衡；(4)強(qiáng)行拆遷時有發(fā)生。不管農(nóng)民對拆遷補(bǔ)償是否滿意，有些地方對不愿拆遷的農(nóng)民采取強(qiáng)制拆遷。
　　3、行政補(bǔ)償?shù)娜笔?br/>　　現(xiàn)行的征地補(bǔ)償額度是與市場無關(guān)的政策性價格，過于偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。《土地管理法》規(guī)定征地款含安置補(bǔ)償、土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償三部分。前兩項的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前3年平均產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍，兩項之和最低為lO倍最高為16倍，特殊情況也不得超過30倍。按此規(guī)定計算，每畝土地補(bǔ)償費也就是5萬左右，僅僅相當(dāng)于一個公務(wù)員一兩年的工資收入。雖然國土資源部于2004年11月出臺的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，各省可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但由于我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，沒有明確農(nóng)民集體和農(nóng)民個人在處理土地時，執(zhí)行主體的界限和地位，從而使征用土地后補(bǔ)償分配存在弊端，往往大頭的土地補(bǔ)償由集體占有，由集體統(tǒng)一支配；小頭的其它補(bǔ)償，歸農(nóng)民個人。而集體在分配土地補(bǔ)償?shù)倪^程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組又層層截流，結(jié)果到最后大部分農(nóng)民得到的只是有限的利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)失地?fù)p失。
　　4、補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)不夠完善
　　由于拆遷時間、區(qū)域的不同，特別是隨著城市建設(shè)，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展需要，地方政府對農(nóng)民建房先后分批進(jìn)行了控制，造成了農(nóng)民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時造成鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、戶與戶的農(nóng)民得到補(bǔ)償價格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時間等情況比較突出。目前拆遷中普遍存在農(nóng)民一旦得知要拆遷消息，第一件事就是突擊裝修和突擊搭建，不僅在室內(nèi)室外的墻面和墻壁上動腦筋裝修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能夠向空中發(fā)展的，就想盡一切方法抬樓，還有部分拆遷戶甚至采取改變原房屋用途，臨時用作店面、廠房等非住宅，他們的目的就是希望在補(bǔ)償安置中得到更多的優(yōu)惠，當(dāng)愿望不能滿足時，就有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時間，討價還價迫使拆遷人做出讓步，這些因素的存在，均使拆遷補(bǔ)償難以平衡。
　　
　　征地拆遷問題的解決對策
　　
　　1、制定法律法規(guī)，確保拆遷農(nóng)房有法可依
　　農(nóng)房拆遷相關(guān)法律缺失，政策供給又落伍是造成農(nóng)房拆遷矛盾突出的重要根源。目前所見的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是國有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)定，而對集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無規(guī)定，致使農(nóng)村集體房屋拆遷在現(xiàn)實中遇到許多難以解決的問題。因此，規(guī)范征收土地行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置法律十分必要。我們要根據(jù)憲法的原則精神，對涉及農(nóng)房拆遷的一些具體政策和實際問題進(jìn)行分析和研究，把成熟的經(jīng)驗和做法，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)房拆遷行為。
　　2、深入宣傳政策，規(guī)范拆遷行為
　　實踐證明，只要及時做好政策宣傳工作，就能得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾都可以得到預(yù)防和解決。一是應(yīng)及時向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，告知他們享有的權(quán)利及如何維護(hù)自己的合法權(quán)益不受損害。同時，告知他們應(yīng)盡的義務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民依法辦事，重德為人，服從國家建設(shè)需要，配合拆遷，是拆遷工作順利進(jìn)行。二是要建立透明的拆遷工作制度。怎樣拆遷、如何安置補(bǔ)償和依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策都應(yīng)該向被拆遷戶公示，主動接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個平等的權(quán)利。三是完善拆遷程序，規(guī)范拆遷具體操作行為。在拆遷安置具體操作中要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。
　　3、拆遷房屋權(quán)屬的確定
　　對拆遷房屋的權(quán)屬的確定要嚴(yán)格依照國家有關(guān)規(guī)定。被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證載明的建筑面積，是確定拆遷安置補(bǔ)償面積的法定證據(jù)。被拆遷房屋有合法權(quán)屬證書的，按證書上記載的建筑面積簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，被拆遷房屋沒有合法的產(chǎn)權(quán)證，但持有合法的批準(zhǔn)文件，如規(guī)劃許可證等，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)政策，可以補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證的予以補(bǔ)辦，不能夠補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證的，應(yīng)有區(qū)別與違章建筑予以處理。對于農(nóng)民擅自搭建的違法住宅，沒有任何合法證明，則應(yīng)送規(guī)劃部門進(jìn)行年限查證，待查證結(jié)果出來后，如符合規(guī)劃且在宅基地指標(biāo)范圍內(nèi)的，可考慮依法補(bǔ)辦有關(guān)土地審批和規(guī)劃審批手續(xù)。對不符合規(guī)劃要求或沒有宅基地指標(biāo)的違法建筑，應(yīng)依法予以拆除，也可以適當(dāng)給予人性化的補(bǔ)償，保障城市規(guī)劃的順利實施。
　　4、安置政策的合理進(jìn)行
　　對被拆遷房屋安置政策有兩種，即產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。對集體土地征用中房屋拆遷，一般也采用這兩種政策，可根據(jù)不低于原來水平的原則，按房屋原有建筑物的結(jié)構(gòu)類型和建筑面積的大小給予合理的補(bǔ)償，或由政府統(tǒng)一籌建安置房或農(nóng)民公寓、有條件的附近安排宅基地等進(jìn)行合理安置。一些地方更是采取了相當(dāng)優(yōu)惠的政策，如被拆遷農(nóng)戶的建筑樓層未達(dá)到三樓，簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議時，均按三樓的建筑面積計算，實踐證明，這項惠民政策的實施，切實地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，有力地推進(jìn)了拆遷進(jìn)程。
　　5、政府的職責(zé)履行
　　政府掌握著創(chuàng)新必不可少的制度資源，在制度創(chuàng)新中具有強(qiáng)制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、效率優(yōu)勢。當(dāng)今城市化中存在的諸如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、土地征用制度、社會保障制度、基層組織制度等難題，只能由握有界定產(chǎn)權(quán)、配置資源以及獨具宏觀調(diào)控職能的政府當(dāng)主角才能從根本上解決。首先，政府要建立公正、公開的資源性資產(chǎn)配置的新機(jī)制，推行征地拆遷的制度改革，建立配套、完善的司法救濟(jì)途徑，切實保障和維護(hù)被拆遷人的利益。其次，要規(guī)范拆遷管理行為，做到拆遷人執(zhí)證上崗，增加工作透明度，避免出現(xiàn)拆遷標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。最后，解決征地拆遷問題不能單打一，不能就事論事，必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧。