關于我國公共服務市場化“度”的探索

　　摘要：公共服務市場化是市場經濟發(fā)展的必然要求，本文從公共管理的相關理論及國內和國外的實踐情況出發(fā)，闡述了我國公共服務市場化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場機制應緊密結合起來，把握好公共服務市場化度的觀點。
　　關鍵詞：公共服務；市場化；適度
　　
　　推進公共服務改革，進一步轉變政府職能，促進社會協調發(fā)展，加強社會管理能力，提升公共服務水平，提供更多更好的公共服務來滿足社會需要，是我國政府面臨的新課題。公共服務市場化是市場經濟發(fā)展的必然要求，本文從公共管理的相關理論及國內和國外的實踐情況出發(fā)，闡述了我國公共服務市場化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場機制應緊密結合起來，把握好公共服務市場化度的觀點。
　　
　　一、公共服務市場化是改革的趨勢
　　
　　20世紀70 年代以來，面對政府的低效和財政危機，各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進而提出了新公共管理理論，主張引入市場機制改進政府公共產品供給機制，同時，提高政府公共管理的績效，運用非政府組織和民營部門提供混合公共產品；重視成本和績效分析，以期提高公共服務的質量。其中“公共選擇理論”強調關注于政府與市場、社會的關系，主張重新界定三者在提供公共產品和公共服務中的作用，縮小政府直接提供公共服務的職能，擴大市場與社會的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供，私人企業(yè)、非營利組織、半獨立的公共企業(yè)也可以提供公共服務”。以英國為開端，西方的主要國家成功地進行了公共服務市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財政負擔，極大的提高了政府公共服務的水平。
　　我國在過去很長一段時間內，在生產力水平較低的歷史時期，我國政府對公共服務領域的壟斷發(fā)揮了一定的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，公共服務市場化改革是必然趨勢。
　　公共服務是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會提供的、基本的、非盈利性的服務。它既包括物質形態(tài)的公共物品，又包括非物質形態(tài)的、社會全體成員共享的生存和發(fā)展所需要的服務型項目。其特點是投資資金量大、經濟回報率低、社會效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務的提供者，是政府在現代市場經濟忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場在提供公共物品是存在的市場失靈所決定的。
　　一方面，由于公共服務的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優(yōu)。因此，政府必須通過國家預算開支，擔負公共物品的生產和提供的主要責任。另一方面，市場機制在某些情況下，無法實現資源的最優(yōu)配置，這就是“市場失靈”，與公共服務相關的“市場失靈”主要表現在其外部性，由于外部性問題不是通過市場交易出生的，因而也就不能通過市場機制來加以解決，只能靠政府來解決。
　　由于公共服務的特點，加上市場在提供公共服務時存在“市場失靈”的地方，以及政府有責任保障公民得到滿意的公共服務，這就成為了政府干預公共服務的最充分的理由。
　　雖然，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府在提供公共服務中也同樣存在著“政府失靈”現象。隨著公眾對公共服務的需求越來越旺盛，政府公共服務供給不足，財政支出沒有嚴格控制，政府機構不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務質量和效率降低，這些跡象表明，市場機制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場。
　　因此，公共服務不能完全交給市場，也不能完全由政府負責，政府和市場都應參與，在公共服務的提供中引入市場競爭機制，通過競爭提高效率，使投入少而產出多；通過競爭打破壟斷，使供給者對公眾的需要做出反應；通過競爭推動人們去創(chuàng)新，改善公共服務的質量。公共服務市場化是改革的必然趨勢，是完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是經濟社會良好發(fā)展的需要。公共服務市場化有利于轉變政府職能，有助于和諧社會的構建和發(fā)展。
　　
　　二、我國公共服務市場化必須適度
　　
　　我國的公共服務市場化是一個長期的變革過程，在此過程中難免出現許多問題，諸如：傳統(tǒng)思想觀念的影響；政府過度壟斷，財政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場不成熟，市場運行機制不完善；公共服務供給方式單一，非政府組織發(fā)育不全；甚至在某些領域存在著市場化過度的現象等。
　　從我國公共服務市場化存在的問題來看，一方面，我國現有的公共服務體制是在計劃經濟條件下建立起來的，它有兩個典型的特點：一是公共服務基本上是由政府部門一家獨攬；二是政府依靠行政命令采用計劃分配方式提供公共服務。大量的事實證明，這種公共服務體制不僅使政府在人力、物力、財力上不堪重負，而且公共服務的效率和質量也難以提供。因此，必須引入市場機制。另一方面，我國的市場化必須適度。在任何社會，我們必須分配有限的資源，一些公共服務可以市場化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當的“度”如何把握？應具體問題具體分析，在“市場失靈”的時候，政府應加強監(jiān)督和控制，在“政府失靈”的時候應該引入市場機制。
　　因此，必須在科學實踐中把握公共服務市場化“度”的問題，從而使整個社會健康發(fā)展。具體來講包括：
　　1、加強公共服務市場化的法制建設。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風險因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規(guī)體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結。目前我國民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標、投標制度，也沒有嚴格的審計制度。在這種情況下市場化改革，難免出現“暗箱操作”，這樣反而會增加公共服務的成本和風險，因此必須盡快出臺相關法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質優(yōu)良、價格低廉的企業(yè)承包公共服務項目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務社會化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。
　　2、培育市場。有學者研究指出：“2000年中國經濟的總體市場化程度未超過50％，以此為基數，到2010年接近60％，2020年達到70％，成為準市場經濟國家”。由此看來我國目前的市場化程度并不高，只能在逐步推行公共服務市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用。
　　3、明確公共服務市場化對象，進一步研究公共服務的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場化或部分市場化。第一、基本公共服務如：國防、外交、義務教育，以及突發(fā)事件和緊急情況等，由于此類物品在消費上的非排他性和非競爭性，消費者會出現“搭便車”現象，導致“公地悲劇”的產生。按照福利經濟學的觀點，應該全部由政府供給。第二、具有非競爭性強和非排他性弱的服務，如郵電、電信、民航、鐵路服務等傳統(tǒng)上屬于壟斷性服務，應逐漸打破壟斷，國有公共部門可進行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時政府發(fā)送市場準入的限制，將一部分公共服務的供給交給私人部門去完成，在政府的引導下形成一種競爭機制，施訓安公共服務的市場化運作。第三、具有非競爭性弱和非排他性強的服務，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會保障等，則可引入競爭機制，由市場進行調配。
　　4、 明確政府和市場的各自責任。明確政府和市場之間的“非零和博弈”關系，在很多領域，政府和市場并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關系，而是一種相互補充的合作態(tài)勢。所以應把政府手中掌握的資源配置權利適度還給市場，實現市場機制配置資源的優(yōu)勢。而政府則對公共服務的供給由直接生產轉為組織協調、規(guī)劃決策、加強市場的法制建設及監(jiān)督管理，實現政府在保障社會公平及市場良好運作的優(yōu)勢。
　　隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，公共服務市場化是必然趨勢。因此，我國的公共服務市場化必須將政府作用與市場調節(jié)緊密結合起來，必須根據我國國情，根據我國市場經濟發(fā)展的程度，把握政府主導作用的尺度，把握市場化的尺度，建設有中國特色的公共服務市場化道路。
　　作者單位：成都理工大學文法學院
　　
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