歐盟環(huán)境政策體系的演化及所面臨的挑戰(zhàn)

　　摘要：歐盟環(huán)境政策的產(chǎn)生與發(fā)展經(jīng)過了近50年的歷史，基本上形成了一個齊備的環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)，頒布了大量的法律、法規(guī)，共實施了6個環(huán)境行動計劃，發(fā)展了包括法律、市場、財政金融手段等系列的政策工具，本文將對歐盟環(huán)境政策體系進(jìn)行論述，并對歐盟擴(kuò)大所帶來的問題進(jìn)行分析。
　　關(guān)鍵詞：歐盟；環(huán)境政策；法規(guī)；合作
　　
　　一、歐盟環(huán)境政策體系
　　
　　歐盟環(huán)境政策體系經(jīng)過漫長的發(fā)展，建立了涵蓋空氣、水、土壤、廢棄物、氣候變化、化學(xué)品、噪聲、土地使用、自然與生物多樣性等眾多領(lǐng)域的環(huán)境政策體系。并頒布了大量的法律、法規(guī)，共實施了6個環(huán)境行動計劃，發(fā)展了包括法律、市場、財政金融手段等系列的政策工具。在此將按其所擁有的法律效力進(jìn)行討論。
　　
　　1.歐盟的基礎(chǔ)條約
　　所謂歐盟的基礎(chǔ)條約是歐盟確定的涉及歐盟環(huán)境問題的根本性的法律文件，并經(jīng)各成員國協(xié)商一致通過，具有超國家性質(zhì)。歐共體1973年11月通過了第一個環(huán)境行動計劃，要求各國環(huán)境政策的主要方面不再由各國孤立地計劃和實施，而在歐共體范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)。在1986年2月年，歐共體簽署《單一歐洲法案》，對《羅馬條約》做出重大的修改，并于1987年生效，環(huán)境問題由此被正式納入歐盟的基礎(chǔ)條約，從此便有了環(huán)境政策的立法基礎(chǔ)。1993年11月1日生效的《歐洲聯(lián)盟條約》，正式將環(huán)境保護(hù)納入歐盟的宗旨和使命，要求共同體的環(huán)境政策應(yīng)瞄準(zhǔn)高水平的環(huán)境保護(hù)，考慮共同體內(nèi)不同國家的各種情況，并提出將環(huán)境保護(hù)融入歐盟的所有政策和活動，以促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　 2.歐盟機(jī)構(gòu)根據(jù)基礎(chǔ)條約制定的各種法規(guī)、指令、決定
　　 歐盟機(jī)構(gòu)制定的各種法規(guī)、指令、決定等是歐盟為實現(xiàn)基礎(chǔ)條約的目標(biāo)而進(jìn)行的二次立法，它們與基礎(chǔ)條約共同形成了一個完善的法律體系來確保歐盟環(huán)境政策的有效實施?！读_馬條約》第189條規(guī)定共同體各機(jī)構(gòu)制定的法令主要包括：法規(guī)（regulation）、指令（directive）。其中法規(guī)一旦頒布就在成員國內(nèi)產(chǎn)生完全的效力，成員國必須完全遵守并不得對其有所變更，而且各成員國內(nèi)的國內(nèi)環(huán)境法規(guī)不得與之相沖突?！读_馬條約》賦予了法規(guī)三個特性：（1）普遍適用性，它是歐盟內(nèi)部統(tǒng)一適用的一般性法規(guī)，不限定于某一成員國或某一法律主體；（2）直接適用性，即直接對成員國產(chǎn)生法律效力；（3）全面約束力，各成員國國內(nèi)法不得與之發(fā)生沖突，法律效力具有整體性。
　　
　　 3.成員國國內(nèi)立法
　　 各成員國的環(huán)境稟賦的差異以及其風(fēng)俗傳統(tǒng)的不同，使得在歐盟內(nèi)部不可能實現(xiàn)環(huán)境政策的絕對一致。為了確保在歐盟內(nèi)部實現(xiàn)統(tǒng)一性與多樣性的協(xié)調(diào)，各成員國根據(jù)各自的需求對環(huán)境政策進(jìn)行立法，但是其國內(nèi)法規(guī)不得與歐盟的基礎(chǔ)條約沖突。要加入歐盟就必須首先達(dá)到歐盟嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。例如，波蘭為了加入歐盟，對本國政治、經(jīng)濟(jì)、法律進(jìn)行全方位改革，決心走與歐盟協(xié)調(diào)的統(tǒng)一道路。其他期望加入歐盟的國家，也不得不采取與波蘭一樣的步驟。各國必須對本國法律和政策的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，提出統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作的要求和解決辦法。
　　
　　4.歐盟環(huán)境行動計劃
　　在具備了法律基礎(chǔ)的前提下，歐盟環(huán)境政策的措施及采取的行動便是對歐盟環(huán)境立法的具體體現(xiàn)。1972年歐共體國家在巴黎的首腦峰會上，提出在共同體內(nèi)部建立共同環(huán)境保護(hù)政策的框架，接著制定了《歐洲共同體環(huán)境法》，同時共同體開始實施在環(huán)境政策中占重要地位的行動綱領(lǐng)。1973年歐共體通過了它的第一個環(huán)境行動計劃（The First Environmental Action Programs），將環(huán)境政策納入共同政策領(lǐng)域。環(huán)境行動計劃是歐盟為達(dá)到所設(shè)想的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而制定的行動綱領(lǐng)，它界定一定時期內(nèi)（5-10年）歐盟環(huán)境保護(hù)政策的目標(biāo)，規(guī)定相應(yīng)時期內(nèi)的有限任務(wù)，提出一系列應(yīng)當(dāng)采取的措施并對之進(jìn)行詳細(xì)的說明，環(huán)境行動計劃本身就是一系列明確的環(huán)境政策和措施。
　　
　　 二、新成員國的加入對歐盟環(huán)境政策帶來的沖擊
　　
　　1.歐盟新成員國的環(huán)境現(xiàn)狀
　　首先，以城市污染的處理為例。如圖1所示，橫軸代表年份，縱軸代表每單位資本所處理的污染物質(zhì)量（KG per capita），深色線是指歐盟新成員10國每單位資本所能處理的城市污染物質(zhì)量，淡色線代表原歐盟15個成員國每單位資本所處理的城市污染物質(zhì)量。從1995年到2003年，原歐盟成員15國每單位資本處理城市污染的能力是逐年上升，而在此期間歐盟新成員10國處理城市污染物的能力不但沒有增強(qiáng)，反而是逐年下降。其主要是由其城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大、城市人口數(shù)量不斷增長所導(dǎo)致。
　　
　　其次，再以各成員國有機(jī)農(nóng)業(yè)所占各自農(nóng)業(yè)總面積的比例為例。如圖2所示，橫軸代表年份，縱軸代表成員國有機(jī)農(nóng)業(yè)所占其農(nóng)業(yè)總面積的百分比（%）。雖然歐盟新成員國的有機(jī)農(nóng)業(yè)所占比重也是逐年地穩(wěn)步上升，但其增長的速度遠(yuǎn)不如歐盟原成員15國。到2002年，歐盟原成員15國的有機(jī)農(nóng)業(yè)所占其農(nóng)業(yè)總份額的4