政府在土地市場規(guī)范中的職能定位

　　摘要：近幾年來，全國許多城市都相繼建立了若干個現(xiàn)代化的土地有形市場，為土地交易提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)渠道和有效載體。然而不可否認，由于存在外部性、不完全競爭和不完全信息等問題，造成土地市場失靈，尤其在轉(zhuǎn)軌時期更為突出。這就需要政府進行干預(yù)。而如何對政府在土地市場規(guī)范中的職能進行定位顯得尤為重要。本文正是基于這一背景進行來研究和探討。
　　關(guān)鍵詞：政府職能；土地市場；市場失靈
　　
　　一、土地市場不規(guī)范的表現(xiàn)
　　
　　1.土地出讓的雙軌制
　　現(xiàn)實中，受巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使，一些掌握土地支配權(quán)的單位和個人以權(quán)謀私。這種謀私的途徑是極不規(guī)范的“行政批租”，是計劃權(quán)力直接進入或受計劃權(quán)利制約而出現(xiàn)的一種不合理的管理形式。而這種形式反過來進一步強化了權(quán)力和利益的結(jié)合，使處于初級發(fā)育階段的土地市場產(chǎn)生混亂。另一方面造成了受讓主體的行為不規(guī)范，開發(fā)企業(yè)通過各種渠道以協(xié)議方式低價獲得土地使用權(quán)，進行土地投機。協(xié)議出讓土地的價格不僅背離了土地價值，導(dǎo)致國家土地資產(chǎn)大量流失，也擾亂了土地市場秩序，阻礙了土地市場的發(fā)展。
　　
　　2.土地市場供需失調(diào)
　　一段時期以來，城市土地市場上的供求關(guān)系體現(xiàn)的是供給服從需求，實際上是一種保障需求的機制。這種機制運行的一般情形是：計劃部門負責(zé)立項，城市規(guī)劃部門負責(zé)選址，土地管理部門負責(zé)供地，這種需求決定供給的機制，是導(dǎo)致土地供應(yīng)總量控制難以實施的根本原因之一。在這種情形下，土地利用總體規(guī)劃和用地計劃指標形同虛設(shè)，大量土地被閑置。這就很難控制耕地的減少速度，土地市場很難實現(xiàn)供求的基本平衡。
　　
　　3.公共服務(wù)使部分土地成為公共物品或準公共物品
　　城市政府的許多公共服務(wù)屬于公共物品或準公共物品，如城市道路、橋梁、綠地、政府機關(guān)及其它眾多公益事業(yè)等。它們的用地性質(zhì)均為無償、無期限的使用，土地的使用者成為“免費乘車者”，他們不會考慮土地利用的效率、收益等種種問題，甚至反而會運用某種特權(quán)去免費享用區(qū)位優(yōu)越、設(shè)施齊全的“黃金地段”。由于公共服務(wù)沒有直接收益來源，而城市政府需要可靠的資金保證來建設(shè)與維護這些公共物品，土地儲備制度從一開始就囿于“籌資”而忽略了其合理配置與保護土地的本意，這些資金的使用也因公共物品的收益與成本不對等而變得效率低下。
　　
　　4.各級土地市場存在風(fēng)險與不確定因素
　　在土地市場上的進出需要消耗大量的資金、時間和人力，市場因不可預(yù)知因素而變化較大，不確定性強，供需雙方均難以適應(yīng)市場變化。具體而言，在土地市場配置過程中，存在著土地所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、使用權(quán)的收益保障，耕地和環(huán)境保護成本，企業(yè)改革的推進，投融資風(fēng)險等諸多不確定性因素，使得土地市場的供需雙方對各自決策的直接和間接影響不能完全了解與預(yù)測，在決策與執(zhí)行過程中不可避免地與完全競爭市場的最優(yōu)配置出現(xiàn)偏差。
　　
　　二、土地市場失靈的原因剖析
　　
　　傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論認為，理想化的完全競爭產(chǎn)生了帕累托效率，這是一種自發(fā)形成的行為，不需要任何公共政策的介入，但是現(xiàn)實與理論之間產(chǎn)生了悖離，造成了市場失靈。在這種情況下，政府的干預(yù)成為必需的行為。市場失靈為公共部門介入私人事務(wù)奠定了理論基礎(chǔ)，然而政府干預(yù)在維護土地市場正常運行的時候，也直接或間接的帶來了一些弊端。下面從政府的角度對土地市場失靈的原因進行探析。
　　
　　1.政府對土地的利用偏離初衷
　　在土地市場化改革進程中，中央政府目標主要是土地所有權(quán)收益保障、土地收益的公平分配、耕地和環(huán)境保護等，地方政府則更關(guān)心土地籌資、企業(yè)改革的推進、社會就業(yè)、官員政績等問題?，F(xiàn)實中國有土地的所有權(quán)代表不明確，土地所有權(quán)職能基本上為地方政府代行，形成一種產(chǎn)權(quán)界定較為模糊的中地分權(quán)的管理模式。中央與地方目標的偏離致使政府對土地市場的干預(yù)出現(xiàn)方向性偏差，當(dāng)?shù)胤秸繕伺c土地資源的最優(yōu)配置相矛盾時，后者的利益往往被犧牲了，雙方的動態(tài)博弈過程中地方政府顯得更具有實力和信息優(yōu)勢，因此在某種程度上阻礙了土地市場化進程，甚至默許了隱形市場的存在。
　　
　　2.政府的低效和過多干預(yù)阻礙了土地市場的正常運行
　　由于政府各部門提供的是壟斷性的特殊勞務(wù)，官員制度往往追求規(guī)模最大和浪費最大，而不是成本最小和服務(wù)最大化。而政府的管制，如價格管制也可能導(dǎo)致價格扭曲，因此政府干預(yù)的行為效率低下。國家以土地所有者和管理者的雙重身份對市場進行計劃與控制，通過稅收、規(guī)劃、地價監(jiān)控和下達有關(guān)指標等各項政策達到調(diào)控市場的目的，束縛了土地市場自身的發(fā)育，影響資源的配置效率和內(nèi)部經(jīng)營效率。此外，以地方政府為中心的國土、建設(shè)、規(guī)劃、物價、房管、財政、稅收等各級各業(yè)政府部門對土地利用都擁有或多或少的行政權(quán)力，這些權(quán)力彼此交叉、重復(fù)甚至相悖，提高了國有企業(yè)土地市場化改革的交易成本。
　　
　　3.政府在行政工作中產(chǎn)生了較高的制度成本
　　任何一項制度創(chuàng)新都有其交易成本，只有當(dāng)制度創(chuàng)新帶來的收益超過成本，新的制度安排才可能出現(xiàn)，而產(chǎn)權(quán)界定是其中的關(guān)鍵，產(chǎn)權(quán)越清晰完整，制度的效率越高。從我國現(xiàn)有的有關(guān)城市土地產(chǎn)權(quán)、收益分配、管理及保障等制度安排來看，尚存在許多不足，因此產(chǎn)生一定的制度成本。具體而言，在我國土地公有制的產(chǎn)權(quán)安排下，土地所有、使用、經(jīng)營、管理、收益及處分等各項權(quán)能不明晰，法律制度不健全是造成制度成本較高的主要原因；各級政府之間、政府與農(nóng)民之間、政府與用地者之間、不同用地者之間都因此而存在多重博弈行為，而且難以實現(xiàn)總效用的最大化。而政府作為土地的供給者，同樣面臨信息不暢，政策反饋失真，行為后果的不確定性等問題，導(dǎo)致制定與實施決策的失誤，從而使市場供求失失衡，同時也加大了制度創(chuàng)新的難度。除了上述制度供給創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的成本，現(xiàn)有制度在監(jiān)督和執(zhí)行的過程中也面臨著較高的成本，作為中央政府來說，一方面存在著對地方政府在利益驅(qū)動下的各種“越軌”行為的監(jiān)督，另一方面還要大力推行耕地資源保護的政策，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地復(fù)墾等方面付出許多代價；而對地方政府而言，要考慮發(fā)展地方經(jīng)濟，緩解就業(yè)壓力，提高政府形象和業(yè)績，不但要在自身的制度執(zhí)行與監(jiān)督過程中付費，還有可能在與中央政府的對抗中承擔(dān)一定的成本。
　　
　　4.政府尋租活動干擾了市場的配置功能
　　尋租活動指某種經(jīng)濟利益主體通過各種合法或非法手段，促使政府幫助其建立壟斷地位以壟斷租金的行為，只要市場過程主導(dǎo)經(jīng)濟行為，并保證任何租金由競爭性力量來耗散，尋租活動便沒有存在的余地。但如果政府活動極大超出了國家限定的范圍，政府干預(yù)市場的過程使租金耗散受到阻礙，尋租活動就不可避免。在政府干預(yù)土地資源配置的過程中，市場不透明，公開性差，人為地控制供給和價格，各種形式的特許經(jīng)營等等，都是產(chǎn)生尋租活動的主要原因。尋租活動不但造成土地資源的浪費，擾亂正常的市場秩序，還因形成壟斷進一步帶來社會凈福利的損失。
　　
　　三、政府在規(guī)范土地市場中的職能定位
　　
　　如前所述，我國城市土地管理體制中的難點在于政府同時具有土地管理者與土地所有者的雙重身份。如何在實現(xiàn)更高水平經(jīng)濟效率的同時兼顧更完善的社會公平，是各級政府的執(zhí)政要點之一。特別是地方政府，作為中央政府具體政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，在其中起到重要的“橋梁”作用。因此地方政府在土地市場中的職能定位是否準確將直接關(guān)乎到我國土地市場發(fā)展的完善與否。
　　
　　1.落實中央政府制定的用地規(guī)劃
　　
　　 在中央政府制定計劃的基礎(chǔ)上，地方土地行政主管部門的定位是計劃的組織實施者。具體而言，對指令性計劃是無條件地實行，如新增城市用地的總量控制。而對市場化機制下的計劃可以充分發(fā)揮主觀能動性，以市場機制為導(dǎo)向提高利用效率，如城市存量用地的配置計劃等等。值得注意的是，靈活性較強的計劃并非是地方盲目制定的計劃，而應(yīng)充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用，只有當(dāng)自由的市場機制與政策總體目標發(fā)生了偏離，市場機制本身難以糾正時，才需要政府以計劃形式進行引導(dǎo)。
　　
　　2.制定具體的管理制度和規(guī)章
　　地方土地行政主管部門在接受中央與上級主管部門的宏觀指導(dǎo)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合本轄區(qū)土地市場運行特點和發(fā)育程度，制定微觀層面的具體管理制度和規(guī)章，這些制度和規(guī)章的制定應(yīng)本著目的明確、可操作性強、銜接適當(dāng)以及相對穩(wěn)定等原則，以期更有效地服務(wù)于城市土地市場管理，提高市場運行的效率。地方政府及其它相關(guān)主管部門有城市土地市場管理方面，應(yīng)是配合中央及土地行政主管部門制定其管轄范圍內(nèi)的規(guī)章制度，以保障土地市場管理更順利地進行，如果發(fā)生沖突又難以協(xié)商解決的，應(yīng)以高位法律法規(guī)或?qū)ｉT法律法規(guī)為解決依據(jù)
　　
　　3.完善土地市場的信息服務(wù)建設(shè)
　　政府應(yīng)在土地交易場所、土地交易信息收集發(fā)布等方面提供更多、更便捷的服務(wù)。政府應(yīng)對社會發(fā)布土地供給總量信息、已供給土地宗地信息、已供給土地綜合信息、土地使用權(quán)市場交易信息、市場預(yù)測信息、政府供地限制與禁止目錄、基準地價等信息；推行建設(shè)用地信息發(fā)布制度、基準地價公布制度、地價可查詢制度；全面運行土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，準確分析土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)以及地價水平等動態(tài)變化情況，合理把握土地市場走勢，適時適度調(diào)控土地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)；完善地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，以地價變化數(shù)據(jù)為信息源、計算機輔助系統(tǒng)為工作平臺、互聯(lián)網(wǎng)為信息傳輸渠道、專家咨詢支持系統(tǒng)為中心，建立地價服務(wù)系統(tǒng)。
　　
　　4.建立土地市場主體準入制度
　　 為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，政府應(yīng)設(shè)定統(tǒng)一的標準對入市主體進行資質(zhì)審查。土地市場主體準入，主要是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要依法具備一定條件，含組織機構(gòu)、經(jīng)營場所、注冊資本、技術(shù)人員、工商登記、政府規(guī)定部門的備案等，不符合條件的企業(yè)禁止參與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。土地市場客體準入，按土地管理法律法規(guī)的要求，主要包括三方面的內(nèi)容，一是集體土地禁止進入房地產(chǎn)市場；二是劃撥土地使用權(quán)嚴禁擅自進入房地產(chǎn)市場；三是通過出讓方式取得的土地，在未繳清土地出讓金、未取得土地使用權(quán)證書、未完成房屋建設(shè)工程投資總額目標的，亦不準轉(zhuǎn)讓。對違反土地市場準入制度的要依法嚴肅查處。
　　
　　參考文獻：
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