公共政策選擇性執(zhí)行的原因及防治對(duì)策研究

　　摘要：目前，在我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中，選擇性執(zhí)行的行為普遍存在。導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期效果。文章首先描述了公共政策選擇性執(zhí)行的含義、表現(xiàn)及其危害，然后結(jié)合案例分析它產(chǎn)生的原因，最后從根源出發(fā)，對(duì)解決這一問(wèn)題提出了幾點(diǎn)意見(jiàn)。
　　關(guān)鍵詞：公共政策；選擇性執(zhí)行；煤礦
　　
　　近年來(lái)，重大煤礦事故在我國(guó)頻頻發(fā)生，一直是困擾黨和政府的一道難題，它更是一個(gè)涉及到復(fù)雜利益關(guān)系的公共政策選擇性執(zhí)行的問(wèn)題。中央為解決礦難題出臺(tái)了很多政策，應(yīng)該說(shuō)這些政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性，但是并沒(méi)有被地方政府不折不扣地執(zhí)行，而是選擇性的執(zhí)行。本文結(jié)合2006年10月5日黑龍江省哈爾濱市方正縣寶興煤礦發(fā)生透水事故的案例，分析公共政策選擇性執(zhí)行的原因與對(duì)策。
　　
　　一、公共政策選擇性執(zhí)行的含義、表現(xiàn)及危害
　　
　　政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依賴(lài)于制定出正確的政策，更有賴(lài)于政策執(zhí)行者的有效執(zhí)行。然而就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中，普遍存在選擇性執(zhí)行行為。公共政策選擇性執(zhí)行是指在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行的主體根據(jù)自身的利益和價(jià)值觀的需要以及對(duì)政策的理解，對(duì)政策原來(lái)的信息或是精神實(shí)質(zhì)誤解或部分內(nèi)容有意曲解，導(dǎo)致政策無(wú)法真正得到貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效。
　　這種選擇性執(zhí)行活動(dòng)有以下幾種表現(xiàn)形式：有的只是在形式上象征性地執(zhí)行公共政策，而不是實(shí)實(shí)在在地認(rèn)真執(zhí)行；有的只是選擇公共政策的部分內(nèi)容加以貫徹，而不是無(wú)條件地執(zhí)行全部?jī)?nèi)容：有的是縮減公共政策目標(biāo)與范圍去執(zhí)行。個(gè)別的也有超出公共政策的界定去執(zhí)行。
　　當(dāng)然，這種公共政策選擇性執(zhí)行帶來(lái)了很多危害，主要體現(xiàn)在：影響政策的有效執(zhí)行，降低政策執(zhí)行效率；公共政策的選擇性執(zhí)行妨礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和后繼政策的制定；公共政策選擇性執(zhí)行會(huì)威脅到政府權(quán)威的合法性。
　　
　　二、公共政策選擇性執(zhí)行的原因
　　
　　(一)政策執(zhí)行主體自身利益驅(qū)動(dòng)
　　公共政策的實(shí)質(zhì)就是對(duì)社會(huì)資源和利益的劃分。各項(xiàng)公共政策的最終執(zhí)行者都是人，而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的，政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中始終保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”是很難做到的。特別是當(dāng)所制定的政策與政策執(zhí)行者的利益相沖突的時(shí)候，政策執(zhí)行者則有可能采取各種可能的方式應(yīng)對(duì)上級(jí)政策。當(dāng)前，我國(guó)尚未形成解決中央和地方，上級(jí)和下級(jí)之間的利益分配機(jī)制，中央或上級(jí)政府以全局的名義依靠政治和行政的權(quán)威對(duì)地方資源的調(diào)動(dòng)，有時(shí)侵害了地方利益。這種上下級(jí)侵權(quán)的行為導(dǎo)致地方政府采取種種“對(duì)策”對(duì)付中央政策。所以說(shuō)，政策執(zhí)行主體的利益驅(qū)動(dòng)是導(dǎo)致公共政策選擇性執(zhí)行的根本原因。
　　例如在2006年10月5日發(fā)生透水事故的黑龍江省哈爾濱市方正縣寶興煤礦，早在2003年1月11日該礦就已經(jīng)發(fā)生過(guò)一次特別重大的瓦斯爆炸事故時(shí)，依照當(dāng)時(shí)關(guān)于煤礦事故安全生產(chǎn)的法律，當(dāng)?shù)卣緫?yīng)關(guān)閉該煤礦。卻沒(méi)有關(guān)閉。因?yàn)椋绻魂P(guān)閉煤礦。一方面地方政府可以創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一硬性指標(biāo)。政府官員也可因此而獲得升遷的機(jī)會(huì)。另一方面，礦主會(huì)基于自己的利益，通過(guò)各種不正當(dāng)?shù)那澜o政府官員一些好處，希望政府批準(zhǔn)他們繼續(xù)經(jīng)營(yíng)非法煤礦，這樣很多政府官員經(jīng)不起誘惑，就形成當(dāng)今普遍的官煤勾結(jié)現(xiàn)象。既然不關(guān)閉煤礦有了種種好處，地方政府當(dāng)然會(huì)選擇不關(guān)閉，這樣選擇性執(zhí)行行為產(chǎn)生。通過(guò)分析?？梢缘贸稣畧?zhí)行主體自身的利益驅(qū)動(dòng)會(huì)導(dǎo)致選擇性執(zhí)行。
　　
　　(二)政策執(zhí)行主體執(zhí)行能力低下
　　政策執(zhí)行主體的能力主要指對(duì)政策信息的認(rèn)知能力和使用政策資源的能力。如果政策執(zhí)行主體的政策知識(shí)豐富，了解自己各方面權(quán)利和義務(wù)，對(duì)所要執(zhí)行的政策的目標(biāo)內(nèi)容和實(shí)施原則與策略理解深刻且執(zhí)行政策的相關(guān)資源充足，那么，政策執(zhí)行主體選擇正確的行為的方式的可能性就大。所以說(shuō)政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力低下也是導(dǎo)致公共政策選擇性執(zhí)行的重要原因。
　　在這個(gè)案例中。導(dǎo)致這一礦難發(fā)生的一個(gè)主要原因是礦主拒絕執(zhí)行市、縣政府下達(dá)的停工指令。從另一角度反應(yīng)當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行能力低下，不能有效地執(zhí)行公共政策。當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行煤礦安全生產(chǎn)政策的過(guò)程中。應(yīng)考慮到礦主不執(zhí)行停工指令這種情況以及解決這一問(wèn)題的措施，這樣才能保證政策的有效執(zhí)行。
　　
　　(三)公共政策執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督制度的缺陷
　　我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制經(jīng)過(guò)多年的改革，已經(jīng)初步形成了一個(gè)由多元監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，然而這種監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中卻表現(xiàn)得并不完善，在很大程度上尚存在著因制度的依附性而導(dǎo)致監(jiān)督主體不能正常履行監(jiān)督職能的監(jiān)督“缺位”，因各種監(jiān)督主體之間互相干預(yù)而導(dǎo)致對(duì)方的監(jiān)督職能無(wú)法正常履行的監(jiān)督“越位”，以及因社會(huì)主體的監(jiān)督職能和權(quán)益缺乏具體的制度保障和規(guī)范而導(dǎo)致的監(jiān)督“空位”，行政監(jiān)督制度的缺陷無(wú)疑降低了地方政府因采取“對(duì)策”行為被查處的幾率。
　　在這個(gè)案例中，地方政府在執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步做好煤礦整頓關(guān)閉工作的意見(jiàn)》過(guò)程中，幾乎不存在監(jiān)督或真正有效監(jiān)督。就煤礦事故而言，地方政府基于自身利益追求，肯定不會(huì)不折不扣地執(zhí)行公共政策，而監(jiān)督制度的不完善，為地方政府在很大程度上解除了不按照政策執(zhí)行的后顧之憂，這樣，在執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)政策過(guò)程中，公共政策選擇性執(zhí)行普遍發(fā)生。
　　
　　(四)責(zé)任追究不到位
　　在我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系中。對(duì)政府做出的抽象行政行為——即各種法律、決策不能受到法律上的責(zé)任追究。只能通過(guò)內(nèi)部的行政處罰，如警告、記過(guò)等表現(xiàn)出來(lái)，而地方政府的選擇性行為大多是以決議、命令、行政規(guī)章表現(xiàn)出來(lái)的，這使得地方政府選擇性執(zhí)行的成本很低，導(dǎo)致選擇性執(zhí)行行為成為地方政府執(zhí)行公共政策的潛規(guī)則。
　　在上述案例中，早在2003年，礦難發(fā)生時(shí)，當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)的官員并沒(méi)有受到責(zé)任追究。
　　
　　三、公共政策選擇性執(zhí)行現(xiàn)象的防治對(duì)策
　　
　　當(dāng)前，公共政策選擇性執(zhí)行現(xiàn)象普遍存在，對(duì)我國(guó)政策的影響和危害是顯而易見(jiàn)的。為防治這種現(xiàn)象，確保公共政策有效執(zhí)行，從上述導(dǎo)致公共政策選擇性執(zhí)行的行為的原因出發(fā)，提出了幾方面的意見(jiàn)。
　　
　　(一)建立開(kāi)放式的政策制定體系，充分整合各方面的利益
　　建立開(kāi)放式的政策制定體系就要求政策制定主體在政策問(wèn)題界定、信息收集和意見(jiàn)征集等方面保持暢通的溝通渠道、鼓勵(lì)各方面的利益主體包括地方、部門(mén)政府、政府官員和公眾等從各個(gè)方面提出不同的意見(jiàn)要求，在堅(jiān)持國(guó)家利益高于局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益高于眼前利益的基礎(chǔ)上，同時(shí)也要考慮和照顧地方的利益。綜合權(quán)衡各方面的利益追求，制定出對(duì)各利益主體造成最小影響的政策方案。使執(zhí)行機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向與政策的價(jià)值取向盡量趨于一致，這樣可以從根本上減少利益沖突，有利于公共政策的執(zhí)行。
　　就煤礦事故來(lái)說(shuō)，在制定解決煤礦事故政策的時(shí)候，就應(yīng)充分考慮到地方政府、企業(yè)和公眾的利益，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，不要一味關(guān)閉所有不法生產(chǎn)的煤礦。一方面可以制定一些整改標(biāo)準(zhǔn)。讓煤礦企業(yè)在適當(dāng)?shù)钠谙蘩镞M(jìn)行整改。最后實(shí)在不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)令關(guān)閉。另一方面，中央可以相應(yīng)地給地方政府一部分的人力、物力、財(cái)力的支持，從一定程度上激勵(lì)地方政府認(rèn)真執(zhí)行政策。
　　
　　(二)政策執(zhí)行過(guò)程的法制化
　　現(xiàn)代法治國(guó)家和法治行政的實(shí)質(zhì)，就是政府行為受法律行為的制約。地方政府因自身利益驅(qū)動(dòng)會(huì)濫用公共權(quán)利為自身謀利。政策執(zhí)行過(guò)程的法制化，并不是將公共政策執(zhí)行過(guò)程的方方面面都以法的形式確定下來(lái)，而是將最重要、最必要的程序制度加以確立。
　　就煤礦案例而言，中央可以將一些涉及解決煤礦事故最重要的、合理的、和必須的執(zhí)行制度法制化，這樣可以減少政策執(zhí)行主體受利益驅(qū)使后行為的隨意性，從法律的層面來(lái)約束他們的行為。同時(shí)，地方政府如果不進(jìn)行關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)政策的宣傳，將會(huì)受到法律的約束。
　　
　　(三)提高政策執(zhí)行主體的素質(zhì)
　　為了解決政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力低下的問(wèn)題，應(yīng)從根本上改善他們的素質(zhì)，完善公務(wù)員培訓(xùn)制度。
　　拿煤礦事故來(lái)說(shuō)，可以對(duì)執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)政策的政府官員進(jìn)行培訓(xùn)。一方面讓他們進(jìn)一步了解執(zhí)行政策過(guò)程中應(yīng)該履行的義務(wù)，執(zhí)行這一政策需要的相關(guān)資源以及執(zhí)行政策的重要性。另一方面提高他們?cè)趫?zhí)行政策過(guò)程中應(yīng)對(duì)各種情況的決策能力。如果地方政府有較高執(zhí)行能力，在執(zhí)行政策的時(shí)候。他們肯定會(huì)考慮到礦主拒不執(zhí)行政策這種普遍的行為，進(jìn)而采取更為有效的方式停止非法生產(chǎn)煤礦。
　　
　　(四)完善監(jiān)督機(jī)制
　　在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于現(xiàn)行政策監(jiān)督制度失效，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)完善：當(dāng)務(wù)之急是要理順監(jiān)督體制，改變專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的雙從領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行垂直管理，使監(jiān)督機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)等由其上級(jí)主管部門(mén)直接安排，保證專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)超然行使監(jiān)督權(quán)；強(qiáng)化國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能：落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。只有在這種完善的監(jiān)督制度下，地方政府在執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)政策時(shí)，才會(huì)受到上級(jí)主管部門(mén)，本級(jí)人民代表大會(huì)和社會(huì)大眾的有效監(jiān)督，進(jìn)而約束他們選擇性執(zhí)行公共政策的行為，確保公共政策有效執(zhí)行。
　　
　　(五)健全政策執(zhí)行者的責(zé)任追究制度
　　健全政策執(zhí)行者的責(zé)任追究制度，是為了約束執(zhí)行者，把政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內(nèi)，使違背政策的責(zé)任落實(shí)到具體的人的身上，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行者的責(zé)任感、使命感和微機(jī)意識(shí)。要嚴(yán)格政策執(zhí)行的考核制度，增強(qiáng)政策執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)，對(duì)由于政策執(zhí)行失敗造成損失的執(zhí)行者。要追究其行政及法律責(zé)任；要重點(diǎn)強(qiáng)化公共政策執(zhí)行中的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度，促使執(zhí)行者增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。通過(guò)健全政策執(zhí)行者的責(zé)任追究機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將有助于激發(fā)政策執(zhí)行者的進(jìn)取精神和創(chuàng)新意識(shí)，使政策執(zhí)行者權(quán)責(zé)一致，從而便于對(duì)政策執(zhí)行者實(shí)行有力的監(jiān)督。拿煤礦事故來(lái)說(shuō)，對(duì)于當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)沒(méi)有采取強(qiáng)有力措施，該停未停、該關(guān)未關(guān)，造成后果的煤礦一律從嚴(yán)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)的責(zé)任。
　　總之，政策執(zhí)行主體自身利益的驅(qū)動(dòng)是公共政策選擇性執(zhí)行這一現(xiàn)象存在的根本原因，同時(shí)政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力低下以及相應(yīng)的約束政策執(zhí)行主體行為的相關(guān)制度的不完善又強(qiáng)化了這種現(xiàn)象的發(fā)生。為此，要從根本上解決這一問(wèn)題，必須從減少政策本身和政策執(zhí)行者的利益沖突、提高政策執(zhí)行者素質(zhì)以及完善約束政策執(zhí)行者行為的制度著