建設新農村必須加快小城鎮(zhèn)發(fā)展

　　摘要：黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的宏偉目標。文章通過分析加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要意義、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題和加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議來說明通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以達到減少農民數(shù)量，提高農民收入，繁榮農村經(jīng)濟，建設社會主義新農村的目的。
　　關鍵詞：新農村；小城鎮(zhèn)
　　
　　黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出，“建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務”。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農村建設。當前，我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大對農業(yè)和農村支持保護的條件和能力。借鑒國內外的成功經(jīng)驗，要建設社會主義新農村，必須加快城鎮(zhèn)化進程，促進小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。
　　
　　一、加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要意義
　　
　　(一)發(fā)展小城鎮(zhèn)可從根本上解決困擾我國已久的“三農”問題，還可擴大內需
　　“三農”問題的根本原因是農民的人數(shù)太多，近七億多人創(chuàng)造的農業(yè)增加值僅12.46％，所以要跳出“三農”的圈子來尋找解決“三農”問題的出路，這就是加快城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，逐步把農民從土地中解放出來，減少農民數(shù)量(人稱“第三次解放農民”)。
　　我國目前已處于工業(yè)化中期向后期過渡階段，年財政收入已達31649.29億元。國家已有一定財力支持小城鎮(zhèn)建設。隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快，農村勞動力逐漸減少，留在農村務農的勞動力就會獲得更多的土地和其他資源。這樣農村勞動力的相對稀缺性和相對價值就會增加，則以勞動力為主要資產(chǎn)的農村貧困入口的收入就會相應增加。同時由于務農勞動力變?yōu)榉寝r勞動力，他們由農產(chǎn)品的供應者變?yōu)檗r產(chǎn)品的消費者。使農產(chǎn)品供給量減少而需求量上升。農產(chǎn)品價值隨之上升，務農勞動力的邊際產(chǎn)值和工資就相應增加，這樣農民的收入就隨著農村勞動力的減少而不斷上升。
　　近年來，我國國民經(jīng)濟增長需求拉動乏力，與農村有效需求不足有很大關系。從全國看，57％的農民僅消費40％的商品。這表明，我國農村消費群體大。但消費支出少；需求潛力大，但賄買能力低；市場空間大，但市場容量小。所以農民消費不足是我國有效需求不足的主要原因之一。
　　我國有7億多農民，理應是啟動市場的主力，然而人數(shù)上的優(yōu)勢并沒有使他們成為市場的“主導者”。由于7億多農民的消費水平太低，很難適應和消化經(jīng)濟增長及社會進步中釋放出的巨大工業(yè)生產(chǎn)能力，商品的相對過剩就不可避免地發(fā)生了。盡管造成農民消費水平低的原因很多，但城鎮(zhèn)化進程緩慢、小城鎮(zhèn)發(fā)展不快也是造成農民收入和消費水平低重要原因。在人地矛盾日趨惡化的情況下，發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決農民生存和發(fā)展，提高農民收入有效途徑之一。
　　
　　(二)發(fā)展小城鎮(zhèn)是堅持有中國特色城鎮(zhèn)化道路的現(xiàn)實選擇
　　從國際經(jīng)驗看。世界經(jīng)濟進步與城市發(fā)展有著內在的密切聯(lián)系。城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢和不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律，它基本上都是隨著工業(yè)化的發(fā)展而發(fā)展起來的。一個國家要走向現(xiàn)代化，必要條件就是生產(chǎn)要素、資源從農業(yè)社會轉向工業(yè)乃至后工業(yè)社會，除農業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)即工業(yè)和服務業(yè)會有較快發(fā)展，這是任何一個經(jīng)濟起飛的國家。任何一個從傳統(tǒng)社會轉向現(xiàn)代社會的經(jīng)濟都必然要經(jīng)歷的。
　　我國的城鎮(zhèn)化水平截止到2005年底只有43％，大大滯后于工業(yè)化，也遠遠低于世界平均水平。如何加快發(fā)展并處理好城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化、大中城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設的矛盾是中國城鎮(zhèn)化進程中必須解決的重大課題。要實現(xiàn)農村剩余勞動力的大規(guī)模轉移。必須在適量適度發(fā)展大中城市的同時，積極引導小城市和小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的“蓄水池”作用，建立起大中小城市并舉的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系。因為農村剩余勞動力的轉移大多采用就近的方式，而小城市和小城鎮(zhèn)相對更接近農村，距離近、遷移成本低，轉移的勞動力易于適應新環(huán)境，它是我國低收入低素質農村人口的最佳選擇。發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)還可充分利用農村現(xiàn)有的工業(yè)資源。另外，發(fā)展小城鎮(zhèn)還可促進農村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。
　　
　　二、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題
　　
　　(一)土地的不可流動性，限制了農民進城
　　1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是基于當時社會生產(chǎn)條件基礎上的制度創(chuàng)新，而目前社會矛盾已經(jīng)發(fā)生了不少新的變化。在東部沿海地區(qū)，部分農民在富裕之后更加向往城鎮(zhèn)美好幸福的生活。然而，目前的一系列制度安排(主要是土地制度)使其行為發(fā)生了扭曲，他們面臨著一系列需要解決的問題：進城后與原有土地的關系怎樣處理?原有宅基地是否要還耕?土地的使用權是否可以轉讓及失業(yè)后是否有社會保障?這些問題使得他們在進城與不進城之間徘徊。很多農民已在城鎮(zhèn)購房或者有購房的打算，但限于種種考慮而在觀望和等待，只有足夠的政策支持和政策的穩(wěn)定性，其行為方式才會發(fā)生重大變化。
　　2、我國農業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然是分散式的小農經(jīng)濟，很難實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益。同時因為農民經(jīng)濟活動的社區(qū)性和獨立性，使分散化的經(jīng)濟行為無法實現(xiàn)向集約化生產(chǎn)方式過渡，土地的不可流動性成為農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉變過程的制度缺陷。
　　
　　(二)小城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學性
　　1、小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的總體規(guī)劃和政策指導，形成無序發(fā)展狀態(tài)。各地不是按照客觀條件和發(fā)展要求建設小城鎮(zhèn)，而是按照行政區(qū)劃和管轄區(qū)范圍盲目建設小城鎮(zhèn)，造成有些地方小城鎮(zhèn)過于密集。這即使小城鎮(zhèn)消費人口難以達到合理規(guī)模，影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又導致基礎設施重復建設，大量占用耕地，浪費資金和資源。由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小且分散導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局也十分分散，違反了第三產(chǎn)業(yè)只有集中才能取得規(guī)模效益的規(guī)律。
　　2、重單項規(guī)劃，輕協(xié)調發(fā)展。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，各自為陣，各搞各的，小城鎮(zhèn)之間，小城鎮(zhèn)與不同大小的城市之間缺乏有效的協(xié)調與分工，找不到它在本區(qū)域中的具體定位。各自的區(qū)位、資源、歷史、文化、經(jīng)濟等個性得不到充分體現(xiàn)因此無地方特色，而小城鎮(zhèn)建設恰恰應凸顯地方特色。
　　3、小城鎮(zhèn)內部布局不合理。小城鎮(zhèn)內部各功能區(qū)(如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、生活區(qū)等)區(qū)域混亂，制約著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
　　
　　(三)小城鎮(zhèn)發(fā)展資金匱乏
　　這是一個普遍性的問題，小城鎮(zhèn)建設發(fā)展投資巨大，資金不足是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。因為城鎮(zhèn)每接納一個農村轉移的勞動力都得花2.5萬元，主要用于擴大基礎建設和安排進城農民就業(yè)。目前，能夠支持公用基礎設施建設的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。
　　不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎設施建設，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。這也是導致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎設施匱乏的重要原因。
　　城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展模式有三種：一是政府推動，二是市場導人，三是政府推動與市場導入相結合。我國改革開放二十多年了，明確提出搞市場經(jīng)濟也十多年了，但在小城鎮(zhèn)建設的投入機制改革方面還是沒有重大突破，絕大多數(shù)的地方政府還是小城鎮(zhèn)基礎設施建設投入的唯一主體。而政府由于財力十分有限，承擔不了也承擔不好小城鎮(zhèn)基礎設施建設的全部資金。而其他的投融資渠道目前也沒有，所以影響了小城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展。
　　另外人們認識上的偏差也是重要原因之一。所謂認識上的偏差歸根到底是對城鎮(zhèn)基礎設施的產(chǎn)品和社會服務功能是否具商品經(jīng)濟的性質，是不是商品，能不能按市場經(jīng)濟的規(guī)律建設、經(jīng)營和管理，政府在其中應起什么作用等這樣一些問題認識不清。對于文化、教育、體育等認為是公益性設施，對衛(wèi)生、道路等認為是社會福利設施，理應由政府投資。資金嚴重缺乏也是制約小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的一個關鍵問題。
　　
　　(四)資源利用率低，浪費嚴重
　　通過對大中城市經(jīng)濟效益的對比可以發(fā)現(xiàn)。小城鎮(zhèn)單位面積提供的國內生產(chǎn)總值僅相當于全國大中城市平均水平的1/3，相當于200萬人以上大城市的3％。小城鎮(zhèn)人口少，規(guī)模小，對于街道、商場、影劇院等公共設施的利用率也遠低于大中城市，這對于土地資源和資金構成經(jīng)濟發(fā)展瓶頸要素的中國來說，嚴重違反了規(guī)模經(jīng)濟原則。
　　另外，通過對小城鎮(zhèn)與大中城市產(chǎn)業(yè)結構的比較分析發(fā)現(xiàn)，在小城鎮(zhèn)的工業(yè)結構中。存在著與城市大工業(yè)結構的高度趨同化現(xiàn)象，第三產(chǎn)業(yè)嚴重缺乏，且多為低層次，對周圍農村地區(qū)的吸附能力十分有限。
　　以土地資源為例，較突出的問題是重平面擴張，輕挖潛改造，用地粗放，導致土地資源浪費嚴重。我國現(xiàn)有的600多個城市中人均占地101.6平方米，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均用地高達192平方米，比規(guī)定的標準高出38％。
　　
　　三、加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議
　　
　　(一)創(chuàng)新土地制度
　　目前，土地制度創(chuàng)新主要包括：在農村土地集體所有制前提下允許農戶承包的土地以轉包、轉讓、互換、人股、租賃等形式，在集體經(jīng)濟組織范圍內實行流轉：農民進城后原有的宅基地一律要還耕；允許進行土地置換：在小城鎮(zhèn)建設中。要按規(guī)劃和計劃開發(fā)利用土地，鼓勵舊城改造和盤活存量建設用地，凡經(jīng)營性用地出讓，要實行公開招標、拍賣。另對現(xiàn)有的土地批租制度進行改革，將幾十年的土地出讓金一次性收取該為逐年收取，這樣既可降低農民進城的門檻，也可吸引企業(yè)進城經(jīng)營，此舉可大大加快小城鎮(zhèn)發(fā)展。
　　實際上，在東部發(fā)達地區(qū)，農村種地的人已經(jīng)很少，尤其是年青人多數(shù)已在鄰近的鎮(zhèn)上或外地打工經(jīng)商，很多人還購置了房產(chǎn)，但農民在村上的宅基地仍然保留，造成了巨大的資源閑置和浪費。所以要在堅持土地集體所有制的前提下。允許土地流轉在理論上和實踐上都是行得通的。
　　國家應當嚴格控制土地一級市場，適度放開二級市場，讓土地流動起來?？煽紤]成立國家土地開發(fā)公司，在保證土地所有權不變的前提下，為農民進城創(chuàng)造條件。當農民進城時。國家有優(yōu)先權收購其承包土地的使用權，農民則從中可以獲得一部分“進城安置費”，或者將安置費與一定的醫(yī)療、養(yǎng)老保險和就業(yè)保障結合起來，并給予進城農民以完全的市民待遇，這樣做有助于農民“安心”進城，但農民原有的宅基地必須還耕。土地開發(fā)公司可以收購來的土地使用權作抵押向銀行貸款或向社會募集資金，用于土地的開發(fā)利用，以提高農業(yè)規(guī)模效益。由于宅基地還耕和土地平整使得耕地面積擴大以及土地的規(guī)模經(jīng)營，土地收益會上升，這樣土地開發(fā)公司就有利可圖。
　　
　　(二)對小城鎮(zhèn)發(fā)展進行科學規(guī)劃
　　必須對發(fā)展小城鎮(zhèn)進行正確定位、合理布局、科學規(guī)劃。各地政府應把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為建設社會主義新農村、促進城鎮(zhèn)化和帶動區(qū)域及縣域經(jīng)濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略，確立打持久戰(zhàn)的思想，克服追求一時政績的短期沖動。只有從經(jīng)濟戰(zhàn)略高度為小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，才會提高發(fā)展小城鎮(zhèn)的自覺性主bx6UIpU+SCuos3ULt4lPUw==動性。
　　在正確定位的同時應合理布局、科學規(guī)劃。各地應根據(jù)本地的人口、經(jīng)濟、資源、交通、文化、自然環(huán)境等因素和經(jīng)濟發(fā)展前景等情況，在充分調查研究和比較分析的基礎上做出本區(qū)域內的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，做到合理布局、擴大規(guī)模和突出特色，要按市場經(jīng)濟的要求從本地實際出發(fā)，因地制宜求發(fā)展。商貿發(fā)達的搞商貿型小城鎮(zhèn)，工業(yè)有一定基礎的發(fā)展工業(yè)型小城鎮(zhèn)，地處城郊的可發(fā)展為觀光農業(yè)和體驗農業(yè)的旅游小城鎮(zhèn)。經(jīng)濟發(fā)達的沿海平原地區(qū)可適度擴大現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的規(guī)模，完善小城鎮(zhèn)對農村聚集功能。山區(qū)的小城鎮(zhèn)建設應采取中心成長型，把有限資金用于加快縣城的發(fā)展。同時也可選擇將具有農產(chǎn)品優(yōu)勢和特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設為特色農業(yè)型小城鎮(zhèn)。
　　編制規(guī)劃要群策群力，要建立和完善規(guī)劃編制與實施的管理制度。健全市民、村民的聽證制度，完善專家的評審制度。同時要注重規(guī)劃的實用性和協(xié)調性。要根據(jù)本地的實際，在規(guī)劃上首先放慮那些投資少、見效快、群眾急需、經(jīng)濟效益和社會效益都較好的項目，注重實效。還要以可持續(xù)發(fā)展的思想為指導，注重規(guī)劃的協(xié)調性，包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎設施的協(xié)調，要注重培育完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
　　同時還要注重物質文明與精神文明的協(xié)調，要加強對市民的教育，提高他們的素質，養(yǎng)成良好的生活習慣，不亂倒垃圾，不隨地吐痰，不闖紅燈。
　　另外要制定保證規(guī)劃得以實行的措施和法規(guī)，確保規(guī)劃的貫徹落實，做到領導變更或領導工作思路變更，規(guī)劃不變，一張圖干到底。綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段，嚴格按規(guī)建設，有序發(fā)展，做到規(guī)劃不完善不開工，建設無規(guī)劃不進行。
　　
　　(三)建立多元化投資機制，搞好小城鎮(zhèn)基礎設施建設
　　基礎設施建設是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一項重要內容，只有良好的基礎設施才能吸引企業(yè)和人口向小城鎮(zhèn)集中。因此在小城鎮(zhèn)建設中，應建立國家、企業(yè)、個人、外資等多元化投資機制，多渠道籌措資金。
　　一般而言，農村小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟項目都是競爭性領域，不存在所有制進入的限制，尤應注重發(fā)揮非公有制經(jīng)濟主體與農民在小城鎮(zhèn)建設中的投資作用。要把大多數(shù)基礎建設引向市場，把基礎設施作為小城鎮(zhèn)的基礎產(chǎn)業(yè)來開發(fā)。利用市場機制建設發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟狀況所決定的。
　　一方面，經(jīng)過20多年的改革開放，我國的綜合國力有了極大提高，工農業(yè)產(chǎn)品由短缺變?yōu)檫^剩，社會上有大量閑散資金缺乏投入方向。另一方面，千千萬萬的農民又盼望過上城市生活。在這種情況下，利用市場機制把社會資金吸引到小城鎮(zhèn)建設上來，既可以讓資本擁有者獲取更多的經(jīng)濟利益，又能加速小城鎮(zhèn)建設步伐，可謂一舉多得。
　　市場經(jīng)濟條件下的小城鎮(zhèn)基礎設施建設，總的原則就是“政府管規(guī)劃，企業(yè)來建設”，“誰投資、誰所有、誰受益，誰失誤、誰負責”。每個項目都要實行投標競爭，國營、集體、個人都可以參與，真正形成多元化的投資機制。小城鎮(zhèn)政府要學會靈活運用合資、合作、租賃、股份制、委托代理、BOT、TOT等形式，充分調動社會分散資金，為小城鎮(zhèn)基礎建設服務。依靠市場機制發(fā)展小城鎮(zhèn)有可借鑒的幾種模式：一是農民造城模式。這種模式的代表是浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)。二是企業(yè)建鎮(zhèn)模式。浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)是這種模式的代表。三是混合投資模式。在小城鎮(zhèn)建設中，既有民間投資，也有集體、國營、外資企業(yè)參與，還有政府的財政投入。這種形式建設小城鎮(zhèn)的比較普遍，推廣價值也比較大。
　　
　　(四)擴大規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)的資源利用效率和集聚功能
　　要加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展，必須擴大規(guī)模。提高小城鎮(zhèn)的資源利用效率和集聚功能。
　　1、吸引農村人口、企業(yè)、向小城鎮(zhèn)集中。農村人口向小城鎮(zhèn)的適當集中是培育與城鎮(zhèn)化相適應的消費群體、培育農村市場的重要環(huán)節(jié)，也是具中國特色的城鎮(zhèn)化道路的重要特征。大量農民就近進入小城鎮(zhèn)后安家落戶、經(jīng)營實業(yè)，或興辦工廠，或開店經(jīng)商，或興辦其他三產(chǎn)項目。隨之而來的是其收入的貨幣化、消費的商品化。這樣城鎮(zhèn)人口的適當集中并與現(xiàn)代電力、自來水、通訊等基礎設施相結合，會從根本上改變農民傳統(tǒng)的自給性或半自給性的生產(chǎn)與生活方式，從而形成新的經(jīng)濟增長點。
　　2、積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，能極大地提高小城鎮(zhèn)的資源利用效率，也是我國農村企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在新的形勢下進行結構調整、組織優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級和體制創(chuàng)新的客觀要求。改革開放20多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為中國經(jīng)濟增長做出了巨大的貢獻，但由于其本身存在的缺陷和在外部環(huán)境大變動的新形勢下越來越顯現(xiàn)出其負面效應，特別是過去“村村點火，處處冒煙”的四處布點式的低水平簡單重復，既難于管理，又造成資源浪費與環(huán)境污染。因而鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，既可得到小城鎮(zhèn)水、電、路、通訊等相關公用設施的支持，又可充分利用小城鎮(zhèn)的公用設施資源，更為重要的是使鄉(xiāng)村企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)降低共享資源的成本，從而提高了小城鎮(zhèn)的資源利用效率。
　　3、采取種種措施使資金、先進技術、先進設備以及優(yōu)秀人才等優(yōu)質生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)集中，以形成要素優(yōu)化聚集的規(guī)模效應，提高小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟效率和效益。因此無論是發(fā)達地區(qū)或是不發(fā)達地區(qū)的農村要發(fā)展和建設小城鎮(zhèn)都必須考慮集中和吸引優(yōu)質生產(chǎn)要素的問題，特別是如何集中吸引優(yōu)秀人才這一最重要的生產(chǎn)要素。小城鎮(zhèn)興衰在人。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展以及功能的發(fā)揮也靠人。
　　總之，要采取種種措施，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，以達到減少農民數(shù)量，提高農民收入，繁榮農村經(jīng)濟，建設社會主義新農村的目