論欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的供給

　　摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一個(gè)組成部分，當(dāng)前我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品短缺問題十分嚴(yán)重，必須重構(gòu)我國公共產(chǎn)品供給體制，加大財(cái)政投入力度，為新農(nóng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；新農(nóng)村建設(shè)；公共產(chǎn)品；供給
　　
　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇
　　
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品一個(gè)組成部分。農(nóng)村公共產(chǎn)品從廣義的角度是指供范疇不同的農(nóng)村居民消費(fèi)和享用的。具有非排他性和公益性的物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品，涉及農(nóng)村的公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，具體包括文化、教育、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)，供水、供電、道路公共基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)等。它具有一般公共產(chǎn)品的非排他性、非競爭性和不可分割性的特點(diǎn)。從狹義的公共產(chǎn)品受益的對象方面角度是指縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)受益的公共產(chǎn)品，主要是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。
　　
　　二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
　　
　　我國以戶為單位分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式。以及農(nóng)業(yè)部門的特殊性決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈依賴性，且農(nóng)村市場化程度越高，這種依賴性就越大，已經(jīng)嚴(yán)重制約了欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程和農(nóng)民生活水平的提高。
　　駐馬店市是河南省欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，是典型的農(nóng)業(yè)大市，鄉(xiāng)村人口占全市總?cè)丝诘慕?8％。近年來，駐馬店市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了較快發(fā)展，但是，由于受多種因素制約，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展與全省、全國平均水平相比仍顯滯后，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供方面更顯落后，與十六屆五中全會提出的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的目標(biāo)相比差距更大，已經(jīng)成為目前制約駐馬店市新農(nóng)村建設(shè)的最大障礙與瓶頸。具體表現(xiàn)在：
　　
　　(一)供給不足
　　1、農(nóng)村純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。如農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品的提供遠(yuǎn)不能滿足需要，多數(shù)基層政府并不重視農(nóng)產(chǎn)品信息在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，以至于出現(xiàn)諸如“信息棚架”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)發(fā)展仍有較大盲從性。文化程度偏低的農(nóng)民缺乏對地區(qū)市場供求信息的了解，往往盲目地生產(chǎn)出缺乏科技含量和供大于求的農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致出現(xiàn)了產(chǎn)量增長收入反而下降的現(xiàn)象。再如由于國家法律政策的不盡完善，在當(dāng)前我國農(nóng)村土地頻繁變動和調(diào)整的情況下，使得農(nóng)民土地承包權(quán)很難落實(shí)；農(nóng)民在農(nóng)村的房產(chǎn)缺乏明確的保護(hù)，引發(fā)了許多房產(chǎn)糾紛：農(nóng)民組織化程度過低，缺乏自助、維權(quán)組織等。
　　2、農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。(1)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，如：農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化，抗災(zāi)能力差。以有“洪水招待所”之稱的駐馬店市新蔡縣為例，由于地處洪汝河下游，汝河、小洪河、大洪河分洪道橫貫全境，承載著上游來水疏導(dǎo)任務(wù)，沿河形成44萬畝歷史上“十年九不收”的低洼易澇地。2002年夏秋兩季駐馬店市連遭洪澇災(zāi)害，秋作物生長不良，發(fā)育期推遲，大幅度減產(chǎn)或絕收。全市秋作物1200萬畝全部受災(zāi)，其中成災(zāi)面積957萬畝，絕收453萬畝，玉米、花生、芝麻等主要農(nóng)作物絕收40—100％；由于大型灌溉設(shè)施短缺，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，大部分農(nóng)民還是停留在傳統(tǒng)的手工耕作方式上，全市平均每萬畝耕地僅有113眼機(jī)電井，與全省平均水平相比低10眼，其中還有約20％的機(jī)井年久失修。旱澇保收田和有效灌溉面積僅占47.2％和60％，分別比全省低5.7和7.5個(gè)百分點(diǎn)。在黃淮經(jīng)濟(jì)區(qū)四市中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最差，旱、澇和病蟲災(zāi)害基本上連年發(fā)生。其中，2003年全市因嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減產(chǎn)三成以上，造成直接經(jīng)濟(jì)損失32.4億元?；A(chǔ)設(shè)施薄弱已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的首要難題。(2)科技培訓(xùn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。大多基層政府往往并不重視此項(xiàng)職責(zé)。目前全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有農(nóng)業(yè)技術(shù)人員2644人，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率和科技成果推廣率均不足50％。(3)現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)很不完善。以醫(yī)療保障為例，全市除汝南縣已實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療外，其他縣區(qū)仍未全面推行。占全市近90％的農(nóng)村居民，合作醫(yī)療參合率不足7％，九成以上的農(nóng)民屬無保障的自費(fèi)醫(yī)療群體。
　　
　　(二)投入不足
　　從我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品總體投入情況看，改革開放以來財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的總體比重是較低的，如果剔除水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出，農(nóng)村投入只占財(cái)政支出的3％左右。即便如此，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約30％的支農(nóng)資金不能及時(shí)到位或根本不到位，被短期或長期挪作他用。聯(lián)合國糧農(nóng)組織曾要求廣大發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)研究的投資從1980—1990年每年應(yīng)增長8％，投資份額應(yīng)占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6％左右，我國實(shí)際上遠(yuǎn)沒有達(dá)到聯(lián)合國的最低要求：與發(fā)展中國家相比較，發(fā)展中國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入的一般水平為10％左右，而我國只有3％左右。
　　根據(jù)對駐馬店市新農(nóng)村建設(shè)的調(diào)查，全市新農(nóng)村建設(shè)至少需要建設(shè)資金125億元以上。而作為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大市，2005年全市地方一般財(cái)政收入12.53億元，人均財(cái)政收入僅有165元，用于農(nóng)業(yè)方面的實(shí)際投資3.45億元，人均47元，與完成新農(nóng)村建設(shè)所需資金相比存在嚴(yán)重缺口。調(diào)查還表明，目前平均每個(gè)行政村村級經(jīng)費(fèi)2.4萬元，而急需用于道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的資金缺口達(dá)1733萬元，平均每個(gè)行政村29萬元。據(jù)測算。不包括衛(wèi)生、文化、教育等公共帶來投資，全市僅村一級急需用于道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資缺口在7.8億元以上?？梢姡钒l(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入過低，不能滿足和適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要是一個(gè)不爭的事實(shí)。
　　因此，必須采取切實(shí)有力的措施，加大政策支持力度，增加投入，解決公共產(chǎn)品供給不足問題，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)提供完善的基礎(chǔ)條件。
　　
　　三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的供給制度創(chuàng)新
　　
　　為了從根本上解決中國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給問題，必須對供給制度進(jìn)行重構(gòu)，進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。農(nóng)村公共品供給必須實(shí)行兩個(gè)改變，一是盡快改變公共品供給“重城市、輕農(nóng)村”的政策傾向；二是改變農(nóng)村公共品供給“以農(nóng)民為主”的政策思路，轉(zhuǎn)向以政府為主?；究蚣苁牵阂皇瞧瞥青l(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，以堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，加快推進(jìn)公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革與完善。逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、符合國際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。二是要按照公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)各類公共產(chǎn)品的供給主體?？茖W(xué)會理地劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)范圍，明確界定各級政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品的種類。三是要明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品類別、范圍，合理劃分二者在公共產(chǎn)品成本支出上的責(zé)任界限，把應(yīng)由政府承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品，劃歸政府承擔(dān)，所需資金、費(fèi)用納入規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體系。四是改變現(xiàn)在實(shí)行的自上而下的決策機(jī)制，建立一套自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，充分反映各地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民對各種公共產(chǎn)品需求程度的差別。五是要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)平衡、平等。在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)：
　　
　　(一)要明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任
　　政府必須著眼于全體公民、全部社區(qū)，農(nóng)村居民與城市居民一樣擁有相同的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)，政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村社區(qū)最起碼的公共品供給，把公共品真正地、公平地分?jǐn)傆诔鞘泻娃r(nóng)村。為此，應(yīng)當(dāng)重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財(cái)政職能。凡屬于計(jì)劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村“純公共品”以及部分外部性極強(qiáng)、接近于純公共品的“準(zhǔn)公共品”，由中央和省級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在制度安排上，事權(quán)可以下放到縣級政府，但財(cái)權(quán)必須由具有更高財(cái)政能力的上級政府統(tǒng)籌解決。
　　
　　(二)采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財(cái)政投入政策
　　我國東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財(cái)政依賴程度低，而中西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待。中央財(cái)政和省級財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國債資金支持的力度等等。
　　
　　(三)改革政府的公共品供給體制
　　一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給，將重點(diǎn)放在農(nóng)村?；谵r(nóng)村當(dāng)前公共品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)該把公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，縮減城市的公共開支，把更多的公共財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)。二是要由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)向“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”制度。稅費(fèi)改革以后，中央加大了對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有必要改變當(dāng)前中央政府對地方公共品的財(cái)政補(bǔ)貼方式，把“一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”改為“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”制度，使資金與服務(wù)——配套(如教育專項(xiàng)資金、衛(wèi)生專項(xiàng)資金等)；最大限度地減少公共資金挪用的可能。
　　
　　(四)建立社區(qū)內(nèi)準(zhǔn)公共品供給的科學(xué)決策機(jī)制
　　對于不產(chǎn)生外溢效應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共品，必須改變當(dāng)前“自上而下”的決策機(jī)制，改由社區(qū)內(nèi)居民民主決定。對于范圍涉及到縣或地區(qū)的較大型農(nóng)村公共品供給，應(yīng)建立專家聽證制度。并在此基礎(chǔ)上出本級人民代表大會投票決