論我國土地征收法律制度的改革

　　摘要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的不斷推進，越來越多的農(nóng)村集體土地被國家征收。在土地征收這個過程中，有不少地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。文章指出了當前我國土地征收制度中存在的法律問題，透析目前集體土地征用制度的缺陷，進而提出改革的緊迫性，并就農(nóng)村集體土地的征收、出現(xiàn)的問題、矛盾及解決途徑和制度的改革提出一些相應的立法建議。
　　關鍵詞：土地征收；公共利益；安置補償；改革
　　
　　一、我國土地征收法律制度存在的問題
　　
　　我國現(xiàn)行土地征收制度所存在的問題，～部分是實施中的問題，如面積不準確、地類不準確、產(chǎn)值不準確、不按法定程序征地、拖欠農(nóng)民補償費等。但有一些是制度本身的問題，或者說是土地征收制度落后于整個經(jīng)濟體制改革所產(chǎn)生的問題，如公共利益的范圍的界定、各項補償標準偏低、農(nóng)民安置或再就業(yè)等問題。而征地問題產(chǎn)生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權利益，農(nóng)民的土地權益沒有得到法律上明確的界定和保護。對農(nóng)民集體土地的征收并沒有充分考慮按市場公平的原則進行補償。
　　
　　(一)土地征收的范圍過寬
　　在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民嗎?或是那些通過征地建商品房而大發(fā)橫財?shù)拈_發(fā)商?既然是以國家名義行使征收土地的權力，那么這種征收就應是在國家征收權力所及范圍內(nèi)的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農(nóng)民的利益不是“公共利益”嗎?為什么農(nóng)民被征收土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農(nóng)民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤?所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續(xù)下去。
　　
　　(二)農(nóng)民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大
　　農(nóng)民集體土地被征用后。農(nóng)民所獲得補償?shù)蛢H可以勉強維持自己的生存。與開發(fā)商所獲得的利益差別卻懸殊很大，農(nóng)民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。對此，有些人說，土地的升值是因為政府經(jīng)營城市，對基礎設施投入以及國家經(jīng)濟發(fā)展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發(fā)商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。
　　我國征地制度不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期。明顯地帶有要求農(nóng)民支援國家建設的色彩。農(nóng)民的土地從來沒有被作為商品看待，因此。征地補償?shù)臉藴什皇鞘袌鰞r格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了。
　　
　　(三)征地補償過低而且對失地農(nóng)民安置方面在立法方面存在問題
　　造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現(xiàn)在以下二個方面：
　　1、以“產(chǎn)值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。因此以產(chǎn)值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。
　　2、確定的最低補償標準不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規(guī)定征地補償?shù)木唧w標準，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍?！卑丛摋l法律的規(guī)定，補償費一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發(fā)生的，因為6—10倍的補償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規(guī)定這6—10倍的補償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農(nóng)民可維持30年的“原有生活水平”，目前農(nóng)民得到的只是貨幣補償。失去土地的農(nóng)民就業(yè)問題在法律上并未獲得保障。
　　
　　二、對我國土地征收法律制度改革的立法建議
　　
　　要想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：
　　
　　(一)以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
　　既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場來解決。
　　
　　(二)土地征收采用市場化運作
　　真正的公益性建設用地，在征收前后一般不會出現(xiàn)征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業(yè)的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當?shù)脑瓌t，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規(guī)律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規(guī)定，非公益性建設項目用地不能列入征收范圍。而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能。即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，市場價格要體現(xiàn)這三重功能。
　　
　　(三)修改目前的征地補償標準和妥善安置失地農(nóng)民
　　土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢?因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統(tǒng)計部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟增長比例。失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問題上應當?shù)玫秸行У姆龀?，并享有當?shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等同等待遇。
　　
　　三、解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革
　　
　　在征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農(nóng)民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征收存在問題方面，非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經(jīng)營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的方式，賦予農(nóng)民在建設主管部門批準改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營利目的時。集體土地經(jīng)營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規(guī)律、市場價格與土地的受讓方協(xié)商土地價格。在我國目前情況下。實現(xiàn)這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉(zhuǎn)讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環(huán)境等諸多因素。
　　此外，我國土地征收制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟。四是應盡快出臺土地征收方面的法律，盡快建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征收制度。
　　在中國土地征收的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征收方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭。主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征收制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。在司法實踐中，充分發(fā)揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發(fā)的各種社會矛盾，保障社會的穩(wěn)定與良好秩