關(guān)于賦予地方稅收立法權(quán)的思考

　　摘要：隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，當前分稅制弊端凸顯，由此導致地方政府的財權(quán)事權(quán)嚴重失衡，賦予地方稅收立法權(quán)迫在眉睫。文章將探討賦予地方稅收立法權(quán)的必要性和合法性，并結(jié)合國際經(jīng)驗，提出幾點看法。
　　關(guān)鍵詞：地方稅收；立法權(quán)
　　
　　1994年我國實行了分稅制改革，把有限的稅收資源在中央和地方政府間重新配置，然而改革過分強調(diào)了中央財政的宏觀調(diào)控地位，忽視了地方的財政利益，造成稅權(quán)高度集中，地方幾乎沒有任何稅收立法權(quán)，妨礙了稅收政策的靈活性和調(diào)控力度。嚴重影響了地方配置資源和提供基本公共服務的效果。我國作為單一制政體的發(fā)展中大國，理應強調(diào)稅權(quán)劃分上中央集權(quán)的重要性，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，適度分權(quán)才能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，這也是貫徹黨的十六屆三中全會《決定》精神的一項重要任務。
　　
　　一、賦予地方稅收立法權(quán)的必要性
　　
　　(一)地方政府的事權(quán)財權(quán)不對稱
　　所謂事權(quán)是指各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事物的權(quán)利。地方政府所應承擔的事權(quán)包括：維護社會秩序服務；提供地區(qū)內(nèi)的基礎設施和公共事業(yè)服務：在本地區(qū)內(nèi)有效配置資源，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定。各級地方政府基本上承擔了絕大多數(shù)的發(fā)展重任，然而國家留給地方的財權(quán)卻相當有限。到目前為止，只有民族自治區(qū)、海南省有權(quán)制定有關(guān)稅收的地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“2001年到2005年地方政府預算收入占全國各級政府預算收入的比重大約在45.1％到47.7％之間，而地方財政支出占全國各級政府總支出的比重大約在69.5％到74.1％之間”。導致地方政府無法利用現(xiàn)有的財權(quán)去完成相應的事權(quán)，造成了一個巨大的資金缺口，給經(jīng)濟發(fā)展帶來很大的壓力和阻力。
　　為了彌補這個缺口，地方政府變相征收了名目繁多的、具有稅收性質(zhì)的費用和基金，如車船使用稅，但這一稅款遠遠不能滿足地方交通建設的需要，因此又先后出臺了養(yǎng)路費、交通管理費、過路費等等，據(jù)統(tǒng)計，一年征收的上述費用比車船使用稅超出50倍之多。
　　如表1顯示，地方預算外資金占全國預算外資金的90％以上。而2001年，我國預算外財政規(guī)模已經(jīng)相當于整個地方預算內(nèi)財政的50.66％，近年來。此比重有所下降，但仍然高達36.56％。保守的估計，全國每年至少有2萬億的巨額收支游離于預算管理之外。而預算外的資金不受各級人大監(jiān)督，這也使國家分配政策權(quán)日益分散，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。因此，有必要給地方的稅收征管開一條合理合法的路徑，使其事權(quán)、財權(quán)相匹配，形成和諧進步的發(fā)展模式。
　　
　　(二)財稅立法層次不高，財稅法律體系中以行政法規(guī)為主體，法律效力較低
　　據(jù)統(tǒng)計。在我國的現(xiàn)行稅法體系中，由全國人大及其常委會制定的法律僅有《個人所得稅法》、《稅收征管法》(2008年1月1日起，新的《企業(yè)所得稅法》生效)、《關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》等4個以及2006年廢止的《農(nóng)業(yè)稅條例》，由國務院(包括原政務院)制定的稅收行政法規(guī)有26個，由國務院財稅主管部門制定的部門規(guī)章有28個。這種立法體系導致稅收立法權(quán)高度集中在中央，地方不具備稅收立法權(quán)，導致征管的疏漏和稅收收入的部分缺失。
　　
　　(三)地方區(qū)域性差異大
　　我國地域遼闊，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)生產(chǎn)力水平懸殊，并且差距呈擴大趨勢。經(jīng)濟、社會發(fā)展的不平衡造成了各地區(qū)稅源的差異。市場經(jīng)濟制度建立之后，經(jīng)濟形勢更加復雜。中央無法根據(jù)地方的稅源充裕情況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平來制訂適合的政策。所以賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。
　　
　　二、賦予地方稅收立法64526d4a31e0a28168cf142155bc0216708871f7a44aab55ede0ed93cd8ce506權(quán)的國際做法
　　
　　從國際上看，實行分稅制的國家地方稅按規(guī)模分為三種類型：一是地方分權(quán)型，地方稅收入約占70％－80％，美國為其典型代表。二是中央集權(quán)型，地方只有很小的稅權(quán)，地方稅收約占全部稅收收入的10％－20％，法國為其典型代表。三是適度分權(quán)型，中央和地方均享有一定的稅收立法權(quán)，地方稅收入占40％－50％，但中央對地方稅收立法權(quán)的具體行使有一定的限制，以加拿大為代表。
　　總的來說，國外的地方稅制有幾個共同特點：第一，實行分稅制的國家，一般都比較重視地方稅制體系的建設，有的甚至通過憲法明確規(guī)定了地方稅收的獨立地位。第二，每級政府都有自己的“當家”稅種，即1—2種收入比較穩(wěn)定的主體稅種，各級政府的征稅各有側(cè)重，避免了一些稅收征管漏洞。第三，從效率原則出發(fā)，清晰合理地劃分稅收層次，把各級政府的權(quán)利義務相結(jié)合，使征收的主體有自我監(jiān)督的作用。
　　
　　三、賦予地方稅收立法權(quán)在法律上的可行性
　　
　　賦予地方稅收立法權(quán)符合我國《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的有關(guān)規(guī)定，在法律上具有可行性：
　　
　　(一)授予地方稅收立法權(quán)符合地方擁有一定立法權(quán)限和調(diào)動地方積極性的憲法原則
　　根據(jù)《憲法》第一百條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！稇椃ā返谌龡l還規(guī)定：中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下。充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。
　　
　　(二)授予地方稅收立法權(quán)符合《立法法》的有關(guān)規(guī)定
　　《立法法》第八條規(guī)定：下列事項只能制定法律：基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。第九條規(guī)定：本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、司法制度等事項除外。第六十三條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。
　　
　　四、賦予地方稅收立法權(quán)的建議
　　
　　我國是單一制的社會主義國家，地區(qū)間差異的懸殊性和多維性決定了我國稅收立法權(quán)應建立起以中央立法為主、地方立法為輔的立法格局：
　　
　　(一)加快人大立法進程，明確地方政府稅收收益權(quán)的權(quán)利主體地位
　　加快制定《稅收基本法》和《地方稅法通則》。制定頒布地方稅法大綱稅權(quán)應在《稅收基本法》中明確，而不應由中央政府單方面決定。
　　(二)在堅持中央立法為主的前提下，賦予地方對某些地方性稅種一定的稅收立法權(quán)
　　第一，對全國統(tǒng)一開征、稅基流動性較大且對宏觀經(jīng)濟影響較大或與自然資源有關(guān)的地方主體稅種的稅法制定權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)等大部分立法權(quán)應集中于中央，但可以將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況自行確定。第二，對稅源較為普遍、稅基不易產(chǎn)生地區(qū)間轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟影響較小以及維護地方建設設施的稅種，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，在與中央統(tǒng)一規(guī)定不沖突的前提下，可賦予地方在一定范圍和幅度內(nèi)對實施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理擁有稅收調(diào)整權(quán)。第三，對稅源流動性、外溢性較小，稅源零星分散，納稅環(huán)節(jié)不易掌握。征收成本較高，不易引起經(jīng)濟波動且對宏觀經(jīng)濟不發(fā)生直接影響的地方稅種，其立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)全部劃歸地方。第四，對區(qū)域性特征比較明顯的地方稅種，可由地方政府進行稅收立法和稅收管理。第五，省級地方政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，以及本地區(qū)資源優(yōu)勢和特殊稅源情況，報請中央批準后，開征某些地方特色稅種。第六，循序漸進地賦予地方稅收立法權(quán)。為了降低改革成本，可以首先賦予個別省份省一級地方政府稅收立法權(quán)進行試點，然后全國范圍內(nèi)推開。中央要加強對地方稅收立法的監(jiān)督和管理，而且省級政府在行使稅收立法權(quán)時，不得損害中央政府、其他地區(qū)的利益和地居民的利益，地方對稅收的立法及稅收調(diào)整要報請全國人大常委會備