基于政府雇員制的我國公務(wù)員制度改革

　　摘要：文章通過對政府雇員制產(chǎn)生的背景、含義及在中國的現(xiàn)行模式的分析，指出了我國政府雇員制存在著如新一輪的機構(gòu)臃腫、財政自擔(dān)、降低政府效率的可能性和重引用、輕使用和反同化工作開展不力等問題。因此，我們必須采取建立健全政府雇員的相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和程序、健全政府雇員制相關(guān)法律、法規(guī)等辦法來完善政府雇員制，推動我國公務(wù)員制度的改革。
　　關(guān)鍵詞：政府雇員制；公務(wù)員制度；改革：效率
　　
　　一、政府雇員制的含義及在中國的現(xiàn)行模式
　　
　　(一)政府雇員制的含義和政府雇員的特點
　　政府雇員制是指由納稅人出資，委托政府從社會中雇用專人來服務(wù)于政府的某一工作部門或某項工作，但雇員并不具有行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、不占用行政編制的一種人事制度。政府雇員具有公務(wù)員所不具備的三個特點：第一，市場性。政府雇員的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系可以由各級政府部門自行決定，雇員所獲得的待遇可以通過對比市場標(biāo)準(zhǔn)來確定。第二，專業(yè)性。政府雇員被政府雇傭的條件是必須具備特定專業(yè)知識和技能，而對公務(wù)員卻沒有這種特定的要求和考核。第三，期限性。政府雇員是由政府與其簽訂合同來滿足政府在特定時期內(nèi)的用人需求，合同具有期限性，而公務(wù)員則是一個長期穩(wěn)定的職位。
　　
　　(二)政府雇員制在中國的現(xiàn)行模式和意義
　　1、政府雇員制在中國的現(xiàn)行模式。第一個模式是吉林模式。我國的吉林省在2002年6月率先實行了政府雇員制。根據(jù)2002年《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》的規(guī)定，政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門，這些雇員都是政府通過臨時合同形式聘用的專業(yè)性人才。第二個模式就是珠海模式。珠海市通過制定和實施《珠海市政府雇員試行辦法》而創(chuàng)建了自己的模式，它的特點是政府雇員占有雇傭單位的人員編制，可以與公務(wù)員一起平等的享有休假、工傷、撫恤等福利待遇，但沒有相應(yīng)的行政職務(wù)。珠海模式在不增加公務(wù)員的數(shù)量的情況下還能起到進(jìn)一步吸引人才的作用，即做到了精兵簡政，又可以提高政府的辦事效率。第三個模式是深圳模式。深圳模式具有四大特點：一是在全市機關(guān)事業(yè)單位推行，而不局限在政府機關(guān)；二是雇員占用本單位編制名額，實行占編不入編；三是高級雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)：四是所有機關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位將一律推行雇員制。深圳模式不僅有利于節(jié)約和控制行政成本，更是對我國現(xiàn)行公務(wù)員制度中用人機制的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　2、政府雇員制在中國實行的意義。第一，有利于實現(xiàn)政府“廉潔、靈活、高效”的改革目標(biāo)。政府通過實行雇員制，就可以根據(jù)實際工作需要來制定招聘計劃，及時為政府補充必要人才，從而達(dá)到改善政府人力資源結(jié)構(gòu)、提高政府的靈活性以及降低政府的人力資源管理成本的作用：第二，適應(yīng)社會多元化發(fā)展的需要。政府雇員制能增強政府的柔性化管理，使政府組織結(jié)構(gòu)與職位設(shè)計能根據(jù)具體情況的變化而做出相應(yīng)的改變。政府機構(gòu)可以根據(jù)工作量的變動來做出增加或減少政府雇員的決策，從而滿足社會多元化發(fā)展對政府職能的要求。第三，提高政府公共管理的專業(yè)化和技術(shù)化。政府要更有效的提供公共服務(wù)和解決公共危機，就必須提高自身的在領(lǐng)導(dǎo)決策、組織協(xié)調(diào)、信息獲取加工和有效創(chuàng)新等方面的核心能力。通過實行政府雇員制，就可以為政府招聘到金融、經(jīng)貿(mào)、法律、信息技術(shù)等領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)秀人才，提升了政府整體管理能力。
　　
　　二、我國政府雇員制的運行困境
　　
　　(一)造成新一輪的機構(gòu)臃腫和財政負(fù)擔(dān)
　　1、我國的實際情況是機構(gòu)臃腫，辦事效率低，存在著大量的“冗員”，一個人就能做好的事情往往要幾個人才能完成。在國家“精兵簡政”的要求下，中央及各級政府都在壓縮人員編制，地方政府無法突破編制的限制來增加人員，但卻可以控制財政編制的規(guī)模。這就造成了一些地方政府借用事業(yè)編制，對招入的雇員人數(shù)不加以限制，就會造成政府機構(gòu)臃腫和膨脹。
　　2、政府雇員的年薪過高，給政府造成了沉重的財政負(fù)擔(dān)。政府雇員制往往采用高薪的方式來吸引人才，高昂的傭金會嚴(yán)重加大政府和納稅人的負(fù)擔(dān)，同時也與我國現(xiàn)行的精簡機構(gòu)、裁減人員的行政改革目標(biāo)背道而馳。就拿我國最早實行政府雇員制的吉林省來說，政府雇員的年薪最高可以達(dá)到19.8萬，相當(dāng)于我國貧困縣城一名普通公務(wù)員二十年的工資總和。而且，這使得年薪只有兩萬元的普通公務(wù)員很難達(dá)到一種心理上的平衡。極大打擊了他們的工作熱情。
　　
　　(二)“鯰魚效應(yīng)”失效
　　“鯰魚效應(yīng)”是指古人往往要從遠(yuǎn)海把沙丁魚運上岸，但由于路途遙遠(yuǎn)，沙丁魚到岸的存活機率很低。為了增加沙丁魚的存活率而在魚箱里放入鯰魚，沙丁魚為了不被吃掉，只好加速游動，從而大大的提升了沙丁魚的存活機率。政府的目的之一是通過實行雇員制來放入雇員這些“鯰魚”，促使公務(wù)員這些“沙丁魚”提高工作效率，來保證自己的就業(yè)機會。但經(jīng)過這幾年的政府雇員制實施的過程來看，效果并不明顯。政府為了保證公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性，規(guī)定只要公務(wù)員沒有重大的違紀(jì)現(xiàn)象，就不會被開除。政府雇員和公務(wù)員實際上是兩個互不替代的系統(tǒng)，實行的是不同的規(guī)則制度，采用合同雇傭制的政府雇員的“瓷飯碗”并不能真正的對公務(wù)員的“鐵飯碗”構(gòu)成威脅。
　　
　　(三)引用政府雇員制存在著降低政府效率的可能性
　　由于目前政府自身條件的限制，需要一批專業(yè)性人才來解決如金融、法律、管理等一些專業(yè)性問題。政府通過雇傭雇員來解決由公務(wù)員解決不了的難題，從而把公務(wù)員的壓力轉(zhuǎn)接到政府雇員的身上，這就形成了一個惡性循環(huán)：一旦有難題出現(xiàn)，公務(wù)員就理所當(dāng)然的推給政府雇員去完成。久而久之，就會造成政府雇員的不堪重負(fù)和公務(wù)員的懶惰、不積極進(jìn)取、逃避責(zé)任。更有可能會促使一些地方政府在追求高效和精簡的目標(biāo)時，把增加政府雇員作為解決問題的根本途徑，而不是通過自身機構(gòu)的改革和提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)來完成，這會把我國公務(wù)員制度改革引向一個錯誤的方向。
　　
　　(四)政府雇員重引用、輕使用和反同化工作開展不力
　　各地政府在錄用政府雇員時標(biāo)準(zhǔn)不一，還沒有形成一個統(tǒng)一的評價、錄用和考核標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府招聘政府雇員只是為了“裝門面、做樣子”，并沒有為政府雇員提供很好的工作平臺和制定職業(yè)生涯計劃，很多政府雇員并不能發(fā)揮他們真正的作用。另一方面沒有對政府雇員的工作績效進(jìn)行嚴(yán)格的考評、監(jiān)督和管理，從而也沒有足夠的資料作為對政府雇員辭退或再雇用的依據(jù)。
　　在政府雇員制實施之初，一些官員和學(xué)者認(rèn)為政府雇員制可以對我國的官場文化進(jìn)行強有力的沖擊，從而更好的發(fā)展我國行政文明事業(yè)。政府雇員由于是來解決專業(yè)問題的人才，可以把自己的時間和精力專注于解決難題之中，而不必受到官場腐化勢力的影響。但政府雇員采用的是合同制，在合同期滿的時候，均由其所服務(wù)的部門提出意見，經(jīng)由省人事廳審核同意后，報省政府批準(zhǔn)實施作出是繼續(xù)留任還是解雇的決定。從這個規(guī)定我們可以看出，雇員所在的部門對雇員的留任還是辭退具有決定權(quán)，這樣就激發(fā)了政府雇員尋求政府內(nèi)部官員認(rèn)可的動機，難以保持自己的獨立性。
　　
　　(五)政府雇員制法律有待建立健全
　　我國現(xiàn)行的《公務(wù)員條例》只是規(guī)定了工勤人員，并沒有規(guī)定在公務(wù)員外還有政府雇員。各個地方政府的政府雇員試行辦法不一，存在著分歧。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》和《深圳市機關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦發(fā)》相比，兩部試行辦法大體上一致，但在局部尚存差異。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》在第二條明確規(guī)定“政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門。”而《珠海市政府雇員試行辦法》卻在第二條指出：“政府雇員服務(wù)于某一行政機關(guān)或某一政府工作部門。占雇用單位的人員編制，不具有行政職務(wù)?！边@就可以看出我國各地方政府在政府雇員的規(guī)定不一致，管理比較混亂，還需要經(jīng)一步的完善。
　　
　　三、我國政府雇員制的路徑選擇
　　
　　(一)各地政府必須依據(jù)實際情況決定是否采用政府雇員制，不斷完善政府雇員的收入分配制度
　　各地政府在引入政府雇員制之前，要充分考慮本單位、本地區(qū)的實際政治、經(jīng)濟(jì)狀況是否存在著對政府雇員的現(xiàn)實需求以及具備充足的財政支付能力作為保障。各地方政府必須認(rèn)真了解具體是哪個部門、哪一項職位缺乏人才，招聘的人數(shù)以及這方面的人才需要具備的素質(zhì)包括那些方面，招聘后應(yīng)該如何發(fā)揮雇員的作用等，這些都是要經(jīng)過充分論證的。只有經(jīng)過真實、仔細(xì)、全面的調(diào)查后才能做出是否引入政府雇員制的決定，而不是做政治秀或搞地方形象工程。最后還要防止領(lǐng)導(dǎo)以聘用政府雇員的名義變相為用人合法化，造成新一輪的政府機構(gòu)膨脹。
　　對于政府雇員，要實行按崗定酬、按任定酬、按業(yè)定酬的科學(xué)分配方法，把雇員的薪酬所得與工作業(yè)績、崗位職責(zé)、實際工作成果聯(lián)系起來。同時，政府雇員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)人才市場的具體行情而定，并且隨著市場供需的變化而做出相應(yīng)的改變，使得薪酬能夠真實的反映雇員的價值，防止雇員獲得過高的不合理報酬。
　　
　　(二)改革公務(wù)員制度，明確公務(wù)員和政府雇員各自的責(zé)任和權(quán)利
　　引進(jìn)政府雇員固然可以解決一些專業(yè)技術(shù)問題，以及在政府內(nèi)部樹立競爭機制，提升公務(wù)員的積極性和主動性，但這一些效果同樣可以通過對現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度進(jìn)行改革來達(dá)到。雖然公務(wù)員在解決一些專業(yè)性很強的任務(wù)時存在著較大的困難，但是相當(dāng)多的政府職能需要長期、持續(xù)的政府工作來完成，這就使得公務(wù)員的主導(dǎo)地位和重要功能凸現(xiàn)出來，而政府雇員自身的特點就決定了他只能作為公務(wù)員制度的有益補充。另外還可以在公務(wù)員內(nèi)部引入激勵機制和競爭淘汰機制，建立有效激勵公務(wù)員工作的工資等級制度，同時把那些不能勝任本職工作的公務(wù)員辭退，從而達(dá)到精簡、高效的目的。
　　政府在招聘政府雇員之前就應(yīng)該明確政府雇員的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，做好職位的分析工作和描述工作，為政府雇員搭建好平臺以利于他們能力的發(fā)揮。通過明確公務(wù)員的權(quán)利和責(zé)任，來消除公務(wù)員對雇員的高薪不滿所帶來的不良影響，防止公務(wù)員因積極性下降把自己的本職工作推給雇員來完成。同時還要明確政府雇員和公務(wù)員由誰領(lǐng)導(dǎo)指揮，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，確保政府工作正常有序的開展。
　　
　　(三)建立、健全政府雇員的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序
　　首先，招聘環(huán)節(jié)。政府在招聘前就應(yīng)該制定出明確具體的錄用標(biāo)準(zhǔn)，其中包括學(xué)歷、工作經(jīng)驗、專業(yè)知識等條件，并向社會公布。在招聘過程中把好質(zhì)量關(guān)。嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)利用手中權(quán)力來進(jìn)行權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易。其次，考核環(huán)節(jié)。科學(xué)和客觀的考核工作能夠發(fā)現(xiàn)政府雇員在實際工作中存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)方案加以解決，考核的方式要避免領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”，引入如"360度考核”等科學(xué)方法提升考核的精確度和有效度。最后，晉升環(huán)節(jié)。做好政府雇員的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為他們建立一個適合可行的晉升標(biāo)準(zhǔn)，從而調(diào)動雇員工作的積極性。
　　
　　(四)健全政府雇員制相關(guān)法律、法規(guī)
　　西方國家的政府雇員制開展到現(xiàn)在，已經(jīng)具有一整套完善的制度和法規(guī)，其中雇用法就是用來規(guī)范雇員和政府之間的關(guān)系，這對我國有著很好的借鑒意義。我國2006年實行的《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，但在政府雇員的聘用、管理等方面仍沒有具體實施的規(guī)則。另外，我國各地方在引入政府雇員制的過程中都出臺了相應(yīng)的辦法，已經(jīng)做出了初步的嘗試。但是經(jīng)過比較研究發(fā)現(xiàn)，各個實行政府雇用制的地方政府的實施辦法上對一些關(guān)鍵問題上的規(guī)定不一致。同時，在政府雇員的聘用、考核、晉升等發(fā)面還沒有建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序體系。我國政府還需要做進(jìn)一步的努力和探索，不斷的發(fā)展我國公共管理的學(xué)術(shù)水平和實踐能力，從而才能更好的推動我國公務(wù)員制度的向前發(fā)