部門間財政關(guān)系與經(jīng)濟體制改革

　　內(nèi)容提要 部門間財政關(guān)系在我國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制改革過程中發(fā)揮著不容忽視的作用。在過去的經(jīng)濟體制改革中，幾乎每一個環(huán)節(jié)都可以看到部門間財政關(guān)系的影子。新一輪財稅改革之所以舉步維艱的一個重要原因，就在于我國當前各政府職能部門間的財政關(guān)系日趨復(fù)雜化和無序化。要想順利地推進新一輪財稅改革，除了要做好一系列相關(guān)工作之外，還必須理順部門間的財政關(guān)系。
　　關(guān)鍵詞 新一輪財稅改革 部門間財政關(guān)系
　　〔中圖分類號〕F810〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2007)05-0082-04
　　
　　部門間財政關(guān)系實際上也是整個社會經(jīng)濟關(guān)系中的一個重要組成部分，它在我國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制改革過程中，尤其是在財稅改革中，發(fā)揮著相當關(guān)鍵的作用。在改革開放以來的歷次財稅改革中，幾乎每一個環(huán)節(jié)都可以看到部門間財政關(guān)系的影子。也正因為如此，所以要想順利地推進新一輪財稅改革，除了要做好其它一系列相關(guān)的工作之外，還必須理順和規(guī)范部門間的財政關(guān)系。
　　
　　一、對部門間財政關(guān)系的基本認識
　　
　　社會分工原則是人類社會的一條基本規(guī)律，它不僅體現(xiàn)在社會經(jīng)濟生活中，而且也適用于政治生活。多級政府體制的確定以及一級政府內(nèi)部分設(shè)為諸多的職能部門，其實就是這一基本規(guī)律的具體體現(xiàn)。作為社會公共權(quán)力組織，政府是社會共同利益的代表。在現(xiàn)代社會，社會共同利益是由中央政府和各級地方政府各個不同的職能部門通過對社會公共事務(wù)進行分工和協(xié)作來實現(xiàn)的。通常情況下，在一級政府內(nèi)部，各職能部門并不代表這一級政府的整體利益，它通常只是代表著這一整體利益中的局部利益。這樣，在政府內(nèi)部各職能部門間進行分工與協(xié)作過程中所形成的整體利益與局部利益之間以及各局部利益之間的相互關(guān)系，就構(gòu)成了部門間財政關(guān)系的基本內(nèi)核。
　　政府各職能部門在分工與協(xié)作過程中，不僅會形成利益合作關(guān)系，而且相互間也會產(chǎn)生利益沖突。各政府職能部門是社會整體利益中局部利益的代表者，這種局部利益與整體利益在根本上是一致的。盡管如此，但在利益格局日益多元化和復(fù)雜化的條件下，也并不排除政府職能部門所代表的局部利益與整體利益之間以及不同的政府職能部門所分別代表的局部利益之間存在著一定的矛盾和沖突。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，任何行為主體都具有一定的利益需求和追求自身利益最大化的動機，政府各職能部門在履行其職能的過程中也不例外地會產(chǎn)生相對獨立的部門利益。當為了實現(xiàn)社會整體利益而賦予各政府職能部門以相應(yīng)的權(quán)力時，權(quán)力就可能成為政府職能部門獲取利益的基本手段。為了謀求部門利益的最大化，各政府職能部門往往會極力維護或擴張本部門所擁有的權(quán)力，由此而產(chǎn)生的各政府職能部門之間的權(quán)力之爭在現(xiàn)實政治經(jīng)濟生活中并不少見。由于各政府職能部門的自身利益常常是與其所代表的社會整體利益中的局部利益難以截然區(qū)分開來，所以當權(quán)力被各政府職能部門用來謀求部門利益時，往往也是在維護社會整體利益的幌子下進行的，這就使得部門間財政關(guān)系可能會對整個社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生重要的影響。
　　
　　二、部門間財政關(guān)系對新一輪財稅改革的影響
　　
　　當前，我國正積極推進新一輪財稅改革。新一輪財稅改革中，既有一些全新改革措施的出臺，同時也有對以往改革措施作進一步地深化，具體包括建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，內(nèi)、外資企業(yè)所得稅合并以及房地產(chǎn)、社會保障和交通領(lǐng)域內(nèi)的“費改稅”等諸多方面的內(nèi)容。在中央政府的統(tǒng)一部署下，各級財政部門及相關(guān)的政府職能部門都在為新一輪財稅改革的順利推行而努力。盡管如此，但新一輪財稅改革仍在醞釀及實施過程中仍會不可避免地遇到這樣或那樣一些問題。不管是新出臺的改革措施，還是以往改革措施的進一步深化，新一輪財稅改革最終能否成功，在相當大程度上要受到部門間財政關(guān)系的影響。（注：當然，新一輪財稅改革成功與否，還取決于其它政治、經(jīng)濟、社會乃至歷史等諸多方面因素。）如果沒有理順相關(guān)的部門間財政關(guān)系的話，那么新一輪財稅改革是很難取得成功的，甚至可能根本就無法順利出臺。
　　改革開放以來，我國的內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)長期分別適用兩套不同的所得稅制度，這一作法存在諸多的弊端，也帶來了一系列的社會經(jīng)濟問題，所以合并內(nèi)、外資企業(yè)所得稅一直被公認是我國企業(yè)所得稅改革的目標。早在1994年，財政部就著手準備內(nèi)、外資企業(yè)所得稅的并軌。然而1997年爆發(fā)的東南亞金融危機，使得“兩稅”合并進程不得不擱淺。2001年我國加入WTO之后，在失去關(guān)稅保護的背景下，本來在企業(yè)所得稅上就處于不利地位的內(nèi)資企業(yè)在嚴峻的市場競爭中更是處于不利地位，于是內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并的迫切性再次凸顯出來。從這時起，財政部又著手起草合并方案，并于2004年8月將具體方案提交國務(wù)院。按照財政部的設(shè)想，內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并方案在2005年3月提交人大立法，2006年1月1日起正式實施。然而，由于擔(dān)心內(nèi)、外資企業(yè)所得稅合并會影響到外資的引進，進而影響本部門或本級政府的政績，所以商務(wù)部等部委和一些地方政府對此表示反對。正是在商務(wù)部等部委和一些地方政府的極力反對下，內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并草案沒能如期提交到人大審議，使得“兩稅”合并的事宜不得不再度擱淺。雖然目前新的企業(yè)所得稅法已經(jīng)通過，內(nèi)、外資企業(yè)所得稅實現(xiàn)了合并，但對外資企業(yè)仍舊保留了一些過渡性的優(yōu)惠措施，由此可見部門間財政關(guān)系對“兩稅”合并進程及具體實施路徑所產(chǎn)生的影響是相當顯著的。
　　建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度在2005年就被國務(wù)院確定為經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容之一，從而成為國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會近來工作的頭等大事。早在上個世紀90年代中前期，理論界就提出了在我國建立國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營預(yù)算的政策建議，（注：較有代表性的觀點是葉振鵬教授和張馨教授在“雙元結(jié)構(gòu)財政論”中關(guān)于雙元預(yù)算體系的論述中提出的（參見葉振鵬、張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財政論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1995年版）。）但由于種種原因，這一政策主張遲遲沒有付諸實踐。2003年我國組建了國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，在經(jīng)過一段并不長時間的運作之后，國資委很快便發(fā)現(xiàn)“沒有資本經(jīng)營預(yù)算的國資委，就像是一條腿在走路”。（注：程明霞：《國資經(jīng)營預(yù)算多方博弈，國資委與財政部仍有爭議》，《經(jīng)濟觀察報》2005年2月20日。）因為沒有國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委事實上很難掌握和運用國有資本回報，而且沒有國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委根本就無法約束國有企業(yè)的經(jīng)營活動。因此，在國資委看來，是否建立起了國有資本經(jīng)營預(yù)算，就決定了國資委在多大程度上履行出資人的職責(zé)，也決定了國資委能有多大的作為。在這樣一種情況下，國資委自然迫切希望盡早建立起國有資本經(jīng)營預(yù)算。然而，由國資委來編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，實際上就意味著它需要掌握或控制相應(yīng)的財政收入和財政支出。也就是說，國有企業(yè)的稅后利潤和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)收入等都要上繳給國資委，并且國資委也應(yīng)有權(quán)安排對國有企業(yè)和公共建設(shè)項目的投資支出，而這些在傳統(tǒng)上都屬于財政部門的職責(zé)和權(quán)限范圍。不管國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立是否有利于國資委職能的行使以及國有資本的保值和增值，但毫無疑問的是，它的實施在現(xiàn)實生活中不可避免地會削弱財政部門的權(quán)力，這就注定了這一舉措很難輕易得到財政部門的贊同。自1994年以來，財政部門一直把國有企業(yè)的稅后利潤基本都留給了企業(yè)，但在國資委準備建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度后，財政部門又開始著手國有企業(yè)利潤的收繳工作。程明霞：《國資經(jīng)營預(yù)算多方博弈，國資委與財政部仍有爭議》，《經(jīng)濟觀察報》2005年2月20日。）從這一小小的變化當中，我們便不難體會出財政部門對建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的態(tài)度。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立不僅很難得到財政部門的支持，而且也極有可能遭到全國社會保障基金理事會的反對，因為當前國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)收入中有相當大一部分用來補充社會保障基金，但在國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立以后，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)收入則必須改為上繳國資委。如果國資委不就此事理順與財政部門和社會保障基金理事會等部門之間的財政關(guān)系的話，那么國有資本經(jīng)營預(yù)算改革是很難順利出臺的，即使勉強建立起來，也會因為得不到財政部門等政府職能部門的有力配合或受到制肘而運行不暢。
　　
　　盡管“費改稅”并不是在新一輪財稅改革中才提出來的，但它需要在新一輪財稅改革中加以貫徹實施。開征燃油稅就是“費改稅”中一項已經(jīng)拖延了8年之久的改革措施。燃油稅改革之所以會久拖不決，原因是多方面的，但財稅部門沒有就此事協(xié)調(diào)好與交通部門之間的關(guān)系依然是其中的一個重要原因。開征燃油稅的一個重要配套措施，就是要取消交通部門在全國各地收取的公路通行費，這樣交通系統(tǒng)幾十萬路橋收費人員如何安置就成為燃油稅改革不得不首先解決的問題。2000年前后燃油稅推出幾乎成為現(xiàn)實但最終還是功虧一簣，就與當時路橋收費人員的安置問題沒有得到妥善解決有很大關(guān)系，因為交通部門提出要安置27萬路橋收費人員，但稅務(wù)部門卻只同意接收12萬人。（注：張剛：《交通部和發(fā)改委成為燃油稅改革的阻力？》，《經(jīng)濟觀察報》2005年1月29日。）此后，財稅部門和交通部門一直沒有在這一問題上理順兩個部門間的利益關(guān)系，由此導(dǎo)致燃油稅改革一拖再拖，直到今天燃油稅出臺的時間表依舊無法確定下來。（注：目前有關(guān)方面就燃油稅改革的表述依然是“適時”開征燃油稅。）
　　
　　三、理順和規(guī)范部門間財政關(guān)系，為新一輪財稅
　　
　　改革創(chuàng)造良好的條件毫無疑問，部門間財政關(guān)系對新一輪財稅改革措施能否順利出臺以及出臺后運行是否順暢，有著重要的影響。然而，過去我們似乎卻忽略了部門間財政關(guān)系的存在以及它在財稅改革乃至整個社會經(jīng)濟生活中的重要作用。即使是偶爾注意到了部門間財政關(guān)系，往往也只是片面地強調(diào)各政府職能部門之間的分工與協(xié)作關(guān)系，而很少提及、或不愿意承認甚至是否認各政府職能部門之間也存在著利益沖突關(guān)系。實際上，我國各政府職能部門之間存在利益沖突在現(xiàn)實中是一個不容否定的客觀事實，而且它還會隨著市場化改革的進一步深入而越來越凸顯出來。在部門間財政關(guān)系中，對財稅改革起阻礙作用的恰恰就是各政府職能部門間的利益沖突關(guān)系，因此要消除或降低部門間財政關(guān)系在新一輪財稅改革中的負面影響，我們首先就應(yīng)當正視部門間財政關(guān)系的存在，直面各政府職能部門之間存在的利益沖突關(guān)系，并努力化解它。
　　作為公共政策的重要組成部分，財稅改革實際上是政府（包括財政部門、稅務(wù)部門和其它政府職能部門）、企業(yè)以及個人等相關(guān)行為主體博弈的結(jié)果，新一輪財稅改革中的任何一項措施能否順利出臺以及出臺后能否順利實施，在相當大程度上決定于各相關(guān)主體之間的利益博弈是否取得了均衡。一個行為主體的利益訴求能否在最終出臺的財稅改革中得以體現(xiàn)以及體現(xiàn)的程度，取決于其在博弈過程中發(fā)揮的作用。目前，我國的公共政策博弈機制還很不完善，公共政策的制訂仍主要采用的是自上而下的強制性模式。在此模式中，政府職能部門基本上主導(dǎo)了公共政策的具體制訂過程及其最終的結(jié)果，在這樣一種情況下，部門間財政關(guān)系就能夠?qū)ξ覈呢敹惛母锂a(chǎn)生較大的影響。也正因為如此，所以部門間財政關(guān)系才得以成為左右我國新一輪財稅改革的關(guān)鍵性因素之一。為了改變這種狀況，我國也應(yīng)采取措施建立健全公共政策博弈機制，讓與財稅改革利益相關(guān)的非政府行為主體有充分表達自身利益訴求的途經(jīng)和方式，讓他們的利益訴求能夠在政策制訂過程中體現(xiàn)和反映出來，（注：如在“兩稅”合并的過程中，我們就沒有太多地聽到內(nèi)資企業(yè)這一直接利益相關(guān)方的聲音。以至于財政部部長金人慶在出席2005年中國財政學(xué)會年會時對企業(yè)所得稅并軌問題直言“……現(xiàn)在為中資企業(yè)說話的人太少了，而為外資企業(yè)說話的人太多了……”（參見http://cn.biz.yahoo.com/050113/2/5zv0.html）。之所以會出現(xiàn)這種情況，除了有內(nèi)資企業(yè)普遍不善于在公共政策制定過程中表達自己利益訴求方面的原因之外，我國的公共政策博弈機制中缺乏讓所有利益相關(guān)方都能順暢表達自身利益訴求的途經(jīng)和方式也是一個重要原因。）從而相對淡化部門間財政關(guān)系在財稅改革過程中產(chǎn)生的影響，這對于確保我國當前新一輪財稅改革的順利推進來說也是不可或缺的。
　　在計劃經(jīng)濟體制下，除國家利益外，其它所有行為主體的利益都被否定。在這樣一種情況下，政府各職能部門大體上都不可能具有獨立的自身利益，這就決定了計劃經(jīng)濟體制下的部門間財政關(guān)系相對較為簡單。這樣，政府各職能部門基本上都能依照國民經(jīng)濟計劃的安排履行其職能，極少有為了自身利益而偏離正常運作軌道的行為發(fā)生。然而改革開放以后，隨著市場取向改革的不斷深入，在計劃經(jīng)濟體制下長期被壓抑的利益動機一下子被釋放出來，這種利益導(dǎo)向再次成為各行為主體活動的基本驅(qū)動力，政府職能部門也不例外地會在部門利益、甚至是政府官員的個人利益沖動的驅(qū)使下，采取種種措施來謀求本部門利益的最大化。此時，在原有的規(guī)則已被打破、而新的規(guī)則尚未確立起來以及利益格局日益多元化的背景下，我國政府部門間的財政關(guān)系也日趨復(fù)雜化和無序化。正是這種日趨復(fù)雜化和無序化的部門間財政關(guān)系，成為了推行新一輪財稅改革的重要阻力。因此，如何應(yīng)對日趨復(fù)雜和無序的部門間財政關(guān)系，就成為順利推進新一輪財稅改革必須解決的一個至關(guān)重要的問題。
　　事實上，部門間財政關(guān)系日趨復(fù)雜化在體制轉(zhuǎn)型過程中是不可避免的，我們所能做的就是使日漸無序化的部門間財政關(guān)系逐步走向規(guī)范化。改革開放以來，財權(quán)與事權(quán)在政府各職能部門間的不恰當配置，是我國政府部門間的財政關(guān)系變得無序化的一個重要原因。市場化改革后，我國政府各職能部門的事權(quán)與財權(quán)一直是大致統(tǒng)一的，這無疑為各政府職能部門利用手中的權(quán)力謀求部門利益提供了極大的便利，進而造成了部門間財政分配關(guān)系的混亂。因此，要規(guī)范部門間的財政關(guān)系，首先就應(yīng)在各政府職能部門之間重新配置財權(quán)與事權(quán)。我們認為，“一級事權(quán)一級財權(quán)，財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”只是處理政府間財政關(guān)系所應(yīng)當遵循的一條基本原則，但這一原則并不適用于處理一級政府內(nèi)部各職能部門間的財政關(guān)系。其實，在一級政府內(nèi)部，財權(quán)與事權(quán)應(yīng)當是分離的，即一級政府的事權(quán)應(yīng)當根據(jù)分工原則劃分給各職能部門，而一級政府的財權(quán)則集中由財政部門掌握。在一級政府內(nèi)部，財權(quán)的適當集中到財政部門手中，不僅可以強化財政部門對各政府職能部門財政收支活動（它在很大程度上反映和體現(xiàn)著部門的利益）的監(jiān)督作用，而且也能起到弱化各政府職能部門謀求部門自身利益的利益動機。幾年前，我國開始實行以部門預(yù)算制度為核心，零基預(yù)算、綜合預(yù)算、國庫單一賬戶和政府采購等同步推進的改革措施，盡管改革的初衷可能并不在于規(guī)范部門間的財政關(guān)系，但這些措施卻實實在在地觸及到了部門間財政關(guān)系的內(nèi)核。此次以部門預(yù)算為核心的改革，雖未明確提出在一級政府內(nèi)部財權(quán)與事權(quán)分離的問題，但其中的許多措施，如國庫集中收付、政府采購等，實際上卻能夠起到將各政府職能部門財權(quán)與事權(quán)分離開來的作用。我們應(yīng)以此次改革為契機，積極推動我國部門間財政關(guān)系的規(guī)范化進程。當然，部門間財政關(guān)系的規(guī)范化也不是這些改革措施就能從根本上解決問題的，它還有賴于政府預(yù)算制度乃至整個社會的法治化，而這是一個長期而艱巨的任務(wù)。
　　
　　主要參考文獻
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　　作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院
　　責(zé)任編輯：心遠