我國(guó)“一體兩翼四輪驅(qū)動(dòng)”的社會(huì)保障體系研究

　　內(nèi)容提要 社會(huì)保障權(quán)是人權(quán)的重要組成部分。我國(guó)社會(huì)保障現(xiàn)存問(wèn)題主要包括籌資渠道少，投資范圍窄，基金管理體制不順，監(jiān)督力度不大，基金運(yùn)營(yíng)收益不高；社會(huì)保障覆蓋面過(guò)窄，起點(diǎn)不公平；效率公平理念錯(cuò)位——重視效率，忽視公平，政府責(zé)任理念錯(cuò)位——政府缺位與政府越位，社會(huì)政策中心錯(cuò)位——以收入為本不以資產(chǎn)為本；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度框架使廣大農(nóng)民基本處于無(wú)保障狀態(tài)；“政策主導(dǎo)型”的社會(huì)保障體系穩(wěn)定性低，人為性強(qiáng)，規(guī)范性弱；現(xiàn)行的社會(huì)保障體系法制化程度很低，立法滯后，立法層次較低。我們應(yīng)該構(gòu)建“一體兩翼四輪驅(qū)動(dòng)”的社會(huì)保障目標(biāo)體系，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，以企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)為兩翼，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)低保四輪驅(qū)動(dòng)；我們應(yīng)使社會(huì)保障籌資渠道多元化和參與主體多樣化；應(yīng)當(dāng)法制先行，完善社會(huì)保障體系得以建立和運(yùn)行的法律體系。我們應(yīng)以“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”為指導(dǎo)思想，繼續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新，新建“子女養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)金制度”，推行“社會(huì)保障勞務(wù)儲(chǔ)蓄銀行制度”，積極探索“以地?fù)Q保”、“以房換保（倒按揭）”制度。
　　關(guān)鍵詞 社會(huì)保障 體系結(jié)構(gòu) 問(wèn)題 創(chuàng)新 對(duì)策
　　〔中圖分類號(hào)〕C913.7〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X(2007)05-0177-07
　　
　　我國(guó)社會(huì)保障體系經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，取得了難能可貴的輝煌成績(jī)。但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，這一體系也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對(duì)挑戰(zhàn)，原有的社會(huì)保障體系暴露出了不少薄弱環(huán)節(jié)。本文對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行研究，分析問(wèn)題的原因所在，進(jìn)而提出解決的方案和建議。
　　
　　一、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題
　　
　?。ㄒ唬┪覈?guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的效率問(wèn)題
　　這里所講的效率是指社會(huì)保障體系的保障時(shí)效、保障范圍、保障資金、保障能力問(wèn)題。社會(huì)保障制度的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的再分配制度，其分配的目的是保障那些遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員能夠成功渡過(guò)難關(guān)，重新走上發(fā)展之路。從這個(gè)意義上講，效率就成為評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)保障體系健全與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。
　　在資金籌集和資源整合方面，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的效率不高表現(xiàn)在籌資渠道少。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的籌資渠道一是向中央政府要補(bǔ)貼，二是向保障對(duì)象及其所在單位收取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這兩條籌資渠道顯然忽視了“社會(huì)”層面的資源。在現(xiàn)行體系內(nèi)，單就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)而言，雇主繳費(fèi)已達(dá)到工資總額的30%左右，而個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)也達(dá)到了工資總額的10%左右。這兩項(xiàng)指標(biāo)明顯高于多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)水平。較高的社會(huì)保障費(fèi)率，大大影響企業(yè)的盈利水平，將導(dǎo)致企業(yè)削減其人力資源支出成本。這種削減會(huì)導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的減少，而社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的減少又將導(dǎo)致費(fèi)率的提高。這樣會(huì)形成一個(gè)效率不斷降低的惡性循環(huán)。
　　在社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)管理方面，問(wèn)題主要體現(xiàn)在管理不夠規(guī)范，監(jiān)督力度不大，基金運(yùn)營(yíng)收益不高。上海高額社會(huì)保障資金挪用一案就是一個(gè)震驚國(guó)人的反面典型。首先，社會(huì)保障資金人治管理，沒(méi)有形成法制管理體系。其次，管理層次過(guò)多，政出多門，資金分散，分割了社會(huì)保障基金統(tǒng)籌的整體性，基金統(tǒng)籌的調(diào)劑功能也難以充分發(fā)揮。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按照農(nóng)村低收入人口標(biāo)準(zhǔn)694元至958元計(jì)算，2006年年底我國(guó)農(nóng)村低收入人口為3550萬(wàn)人，只有1509萬(wàn)人得到了農(nóng)村最低生活保障，即2041萬(wàn)人享受不到農(nóng)村最低生活保障。這是政出多門、資金分散的結(jié)果。
　　在社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)方面，傳統(tǒng)的投資方向是存入銀行或者購(gòu)買國(guó)債以獲取利息，這種方式雖然安全性較高，但是收益率太低，如果再扣除通貨膨脹率，社會(huì)保障基金的增值率可能為零，甚至出現(xiàn)負(fù)值。如何在安全性和收益性之間做出理性的選擇，在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金最大增值是需要進(jìn)一步研究的重大問(wèn)題。
　　在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支付方面，不規(guī)范的行為時(shí)有發(fā)生，使社會(huì)保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)處于低效狀態(tài)。在失業(yè)保險(xiǎn)中，有隱性就業(yè)的問(wèn)題，部分人在享受失業(yè)保險(xiǎn)金的同時(shí)又在從事有報(bào)酬的工作，造成失業(yè)保險(xiǎn)金的流失。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，存在虛報(bào)冒領(lǐng)的情況，如死亡不報(bào)告、更改死亡時(shí)間以繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金等。
　　
　?。ǘ┪覈?guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的公平問(wèn)題
　　這里所指的公平，既包括機(jī)會(huì)公平和起點(diǎn)公平，也包括過(guò)程公平和結(jié)果公平。機(jī)會(huì)公平有兩層含義，一方面是指社會(huì)保障中的某些項(xiàng)目面向全體具有一定收入能力的從業(yè)人員，因而形成一種起點(diǎn)的均等；另一方面也意味著社會(huì)保障權(quán)作為一種憲法權(quán)利，從應(yīng)然的角度講，應(yīng)該被該國(guó)的合法公民所普遍享有。過(guò)程公平強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障待遇分配的不偏不倚，重點(diǎn)則在于公平尺度，同樣條件，同樣對(duì)待，防止雙重或者多重標(biāo)準(zhǔn)，突出的是規(guī)則的公平。結(jié)果公平是指社會(huì)保障通過(guò)社會(huì)資源再分配功能的發(fā)揮，調(diào)節(jié)貧富差距，使所有的社會(huì)成員都能獲得最基本的生活條件和分享社會(huì)進(jìn)步的成果。
　　現(xiàn)行社會(huì)保障體系機(jī)會(huì)平等方面的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為覆蓋面過(guò)于窄小以及起點(diǎn)不公平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2007年2月28日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2006年年底，全國(guó)就業(yè)人員共有76400萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員有28310萬(wàn)人，就是說(shuō)有48090萬(wàn)農(nóng)村就業(yè)人口不能享受城市社會(huì)保障的各項(xiàng)待遇。即使在2006年城鎮(zhèn)就業(yè)人員的28310萬(wàn)人中，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為18649萬(wàn)人，即9661萬(wàn)人享受不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為15737萬(wàn)人，即12573萬(wàn)人享受不到城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為11187萬(wàn)人，即17123萬(wàn)人享受不到失業(yè)保險(xiǎn)，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為10235萬(wàn)人，即18075萬(wàn)人享受不到工傷保險(xiǎn)。作為現(xiàn)行社會(huì)保障體系核心的社會(huì)保險(xiǎn)制度卻將占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口排斥在外，這是典型的機(jī)會(huì)不公平和起點(diǎn)不公平。
　　現(xiàn)行社會(huì)保障體系的過(guò)程不公平，主要體現(xiàn)在同類企業(yè)中，源于對(duì)轉(zhuǎn)軌成本的回避，一方面造成了代際之間（“老人”、“中人”、“新人”之間）參保過(guò)程的不公平，另一方面也造成了不同企業(yè)之間參保過(guò)程的不平等。機(jī)會(huì)不平等、過(guò)程不平等，最終將造成保障結(jié)果上的不公平。一方面是全部農(nóng)村居民和部分城鎮(zhèn)居民很難享受到社會(huì)保障待遇，另一方面是個(gè)體條件相同的職工由于出生日期、就業(yè)單位類型、性別的差異，所享受的社會(huì)保障待遇水平大不相同。結(jié)果不公平意味著現(xiàn)行社會(huì)保障體系沒(méi)有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)融合的功能。
　　
　　二、我國(guó)社會(huì)保障體系現(xiàn)存問(wèn)題的成因分析
　　
　?。ㄒ唬├砟罘矫娴脑?br/>　　1、公平效率理念錯(cuò)位——重視效率，忽視公平。
　　客觀地講，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的初期起到了積極的作用，應(yīng)該充分肯定。但是在今天構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和背景下，傳統(tǒng)的公平效率理念就明顯不能滿足社會(huì)發(fā)展的新需要了。民生三要素是就業(yè)、分配、社會(huì)保障，三者的本質(zhì)都是要公平?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，以人為本的關(guān)鍵是解決就業(yè)、分配、社會(huì)保障等民生問(wèn)題。社會(huì)發(fā)展的客觀需要已經(jīng)把“公平”推上了越來(lái)越重要的地位。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古曾指出，福利存在著效用遞減的規(guī)律，等額的社會(huì)福利分配給窮人要比分給富人產(chǎn)生更大的效用。正是根據(jù)這一基本原理，庇古的學(xué)生貝弗里奇設(shè)計(jì)出英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系，開創(chuàng)了“福利國(guó)家”的社會(huì)保障目標(biāo)模式?？梢?，在涉及社會(huì)福利分配的社會(huì)保障領(lǐng)域，公平與效率是統(tǒng)一的。因此，在構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)下，我們應(yīng)該樹立“效率和公平相統(tǒng)一，二者并重并行”的理念，這是健全社會(huì)保障體系的理論基礎(chǔ)和前提。
　　
　　2、政府責(zé)任理念錯(cuò)位——政府缺位與政府越位。
　　我國(guó)與高繳費(fèi)率和高補(bǔ)貼形成反差的是，目前的保障水平仍比較低，保障覆蓋面也很有限，即現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不公平、低效率。這種困境的原因可以概括為政府的責(zé)任觀錯(cuò)位——政府缺位與政府越位。例如在保險(xiǎn)費(fèi)的征繳上，政府有著不可推卸的責(zé)任，這種關(guān)系只能依靠行政關(guān)系為核心來(lái)構(gòu)建。然而，現(xiàn)行社會(huì)保障體系在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，政府部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的執(zhí)法力度較弱。另外，在現(xiàn)有的社會(huì)保障體系中，政府往往舍農(nóng)村而取城市，因?yàn)槌擎?zhèn)的社會(huì)保障資源相對(duì)較多，容易做出成績(jī)。政府走了這樣一條城市到農(nóng)村的路線，使得本來(lái)最需要保障的農(nóng)民，往往多數(shù)得不到保障。這是政府的缺位。而政府在社會(huì)保障中的“越位”則表現(xiàn)在政府過(guò)多地參與社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦和管理。現(xiàn)有的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)一方面出現(xiàn)了與一些政府部門相類似的官僚主義弊端，另一方面，又極易誤入一味追求地方利益、部門利益，講求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，甚至背離組織公益目標(biāo)的路徑。
　　3、社會(huì)政策中心錯(cuò)位——以收入為本不以資產(chǎn)為本。
　　現(xiàn)行的社會(huì)保障體系主要由以收入調(diào)節(jié)為中心的政策和制度構(gòu)成。收入與消費(fèi)直接相連，由于現(xiàn)行社會(huì)保障體系的建立帶有一定的“滅火”目的，因此其重點(diǎn)在于通過(guò)收入調(diào)節(jié)，解決貧富不均等問(wèn)題。盡管收入與消費(fèi)保障了人們的基本需求，但是并不能成為改善弱勢(shì)群體生活狀態(tài)并使其獲得全面經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的長(zhǎng)效機(jī)制。筆者認(rèn)為，健全的社會(huì)保障體系對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障應(yīng)該以改善其長(zhǎng)期生活狀態(tài)、促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立與自給自足為主要目標(biāo)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)不能只依賴于維持人們的收入與消費(fèi)，而需要同時(shí)促進(jìn)資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累，將社會(huì)保障的政策中心從收入轉(zhuǎn)向資產(chǎn)。
　　
　　（二）制度層面的原因
　　1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度框架使廣大農(nóng)民基本處于無(wú)保障狀態(tài)，把社會(huì)保障縮小成了“城市保障”。
　　在這樣的體系內(nèi)，城鎮(zhèn)居民不僅能夠享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，還可以享受到最低生活保障等不少的社會(huì)福利。而這些基本社會(huì)保障待遇，農(nóng)民是享受不到的，即農(nóng)民被排斥在社會(huì)保障體系的保護(hù)之外。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的瓦解和“空殼化”，農(nóng)村居民的社會(huì)保障問(wèn)題更加嚴(yán)重，低收入、少儲(chǔ)蓄的農(nóng)民無(wú)法購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，而捉襟見肘的基層財(cái)政也難以為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品。二元分割的社會(huì)保障體系將“社會(huì)保障”縮小成了“城市保障”，嚴(yán)重縮小了社會(huì)保障的覆蓋面，是造成社會(huì)保障制度運(yùn)行不公平、低效率的重要原因。
　　2、在制度形式層面，“政策主導(dǎo)型”的社會(huì)保障體系穩(wěn)定性低，人為性強(qiáng)，規(guī)范性弱，現(xiàn)行的社會(huì)保障體系法制化程度很低。
　　首先，立法滯后使得社會(huì)保障體系的建立無(wú)法可依，立法層次較低，使得社會(huì)保障體系的穩(wěn)定性不強(qiáng)。由于現(xiàn)代法治理念要求法律不可溯及既往，因此“先辦事情，后定規(guī)則”所定的規(guī)則很難對(duì)之前做出的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就意味著之前做得好的事情不能得到有效的激勵(lì)，之前做得不好的事情也很難被追究責(zé)任。雖然在近幾年的社會(huì)保障體系建設(shè)中，制定規(guī)則、照章辦事已經(jīng)越來(lái)越被政府部門所重視，但是很大一部分規(guī)則出自地方政府下屬的職能部門，其表現(xiàn)形式也多為“通知”、“意見”、“辦法”等等，大多屬于政策層次，但是政策的穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如法律。由于涉及社會(huì)保障的政策政出多門，政策間的沖突難以避免，為了解決政策間的沖突，很多政策性規(guī)則不得不朝令夕改。
　　其次，缺乏程序性規(guī)范使社會(huì)保障制度措施的可操作性不高。由于受到傳統(tǒng)的“重結(jié)果輕過(guò)程”的理念影響，現(xiàn)行社會(huì)保障體系內(nèi)的制度規(guī)范，往往只規(guī)定應(yīng)當(dāng)做什么事情、不應(yīng)當(dāng)做什么事情，卻很少規(guī)定如何做和如果不做如何追究責(zé)任等程序性問(wèn)題。這種缺少程序性規(guī)范的規(guī)章制度，往往使執(zhí)行者擁有了過(guò)大的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)的濫用導(dǎo)致背離社會(huì)保障基本理念的行為大量出現(xiàn)。而這種不符合社會(huì)保障制度要求的行為，又因?yàn)槿鄙俪绦蛞?guī)范而很難獲得法律上的救濟(jì)。在遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)獲得社會(huì)保障待遇是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，法學(xué)上有一句名言，叫“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，缺少了程序保障，缺少了救濟(jì)途徑，公民的社會(huì)保障權(quán)形同虛設(shè)。
　　從縱向來(lái)看，目前我們已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)了社會(huì)保障體系的初創(chuàng)階段，因此在接下來(lái)的社會(huì)保障體系健全過(guò)程中，有必要強(qiáng)調(diào)體系的穩(wěn)定性、制度的定型化和權(quán)威性，加強(qiáng)社會(huì)保障法制建設(shè)無(wú)疑是一條正確的路徑。從橫向來(lái)看，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障立法歷史較長(zhǎng)，并經(jīng)歷了不斷修訂立法到逐步完善的過(guò)程，已經(jīng)具備了相對(duì)完備的立法體系（見下表）。
　　
　　資料來(lái)源：鄭功成《社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨》，商務(wù)印書館，2000年。
　　
　　三、健全我國(guó)“一體兩翼四輪驅(qū)動(dòng)”社會(huì)保障體
　　
　　系的對(duì)策建議黨中央和國(guó)務(wù)院明確提出：“要加快形成獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系?！备鶕?jù)這一指導(dǎo)精神，我們針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系所存在的問(wèn)題及成因，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的進(jìn)一步健全與發(fā)展提出以下對(duì)策建議。
　　
　　（一）構(gòu)建“一體兩翼四輪驅(qū)動(dòng)”的社會(huì)保障目標(biāo)體系
　　在社會(huì)保障目標(biāo)體系方面，筆者從全局性和戰(zhàn)略性的體系結(jié)構(gòu)新角度，提出建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，以企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)為兩翼，以社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)低保為四輪驅(qū)動(dòng)的社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)。它既有系統(tǒng)性，充分揭示了社會(huì)保障各個(gè)方面的相互聯(lián)系和結(jié)構(gòu)整合，又分清了主次，明確了“主體”、“兩翼”、“四輪”這樣三種定位，在社會(huì)保障的人力、財(cái)力、物力、信息、政策、法律等方面揭示了主要著力點(diǎn)和全面兼顧的方方面面。
　　這樣的體系結(jié)構(gòu)有三層含義：其一，在社會(huì)保障的各項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將社會(huì)保險(xiǎn)作為主體，因?yàn)檫@種方式能夠很好地體現(xiàn)被保障者權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，能夠較好地提高社會(huì)保障制度的效率。其二，在社會(huì)保險(xiǎn)中，應(yīng)通過(guò)建立多層次的保障體系來(lái)體現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)性。現(xiàn)行社會(huì)保障體系的社會(huì)性主要體現(xiàn)在責(zé)任分擔(dān)上，特別是體現(xiàn)在保險(xiǎn)費(fèi)交納責(zé)任的分擔(dān)上，如在基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家三方分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的積累責(zé)任。而在進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系的過(guò)程中，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)進(jìn)一步增強(qiáng)多元主體的參與性來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)化，即應(yīng)該在國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)之外，大力興辦企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)。其三，大力發(fā)展社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)低保等其它社會(huì)保障項(xiàng)目。社會(huì)救濟(jì)是扶危濟(jì)困必不可少的社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)優(yōu)撫很好地體現(xiàn)了地方政府對(duì)人民軍隊(duì)的支持，社會(huì)福利和社會(huì)低保是人道主義、人本思想的體現(xiàn)。但是在近些年的社會(huì)保障改革中，改革的重點(diǎn)放在了社會(huì)保險(xiǎn)體系的改革上，對(duì)上述四個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展投入力度還很不夠，因此在社會(huì)保障體系健全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些“弱勢(shì)項(xiàng)目”有所強(qiáng)化。
　　
　?。ǘ┰谵r(nóng)村社會(huì)保障體系中，根據(jù)社會(huì)分層理論，將農(nóng)民劃分為以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等不同的群體，為其建立有針對(duì)性且相互銜接的社會(huì)保障制度。
　　我們應(yīng)從以下幾方面著手健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系：一是增加資金投入，將農(nóng)村扶貧范圍由只對(duì)絕對(duì)貧困人口的扶貧擴(kuò)大到對(duì)弱勢(shì)群體的扶貧。二是改生活救助為生產(chǎn)援助，使扶貧方式由現(xiàn)金和實(shí)物援助為主轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘀沧粤Ω芰Φ脑鸀橹?，擴(kuò)大在項(xiàng)目、技術(shù)、培訓(xùn)、生產(chǎn)和銷售等方面的有效援助。三是加大對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體子女教育的援助，有效促進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體文化知識(shí)的提高，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村弱勢(shì)群體自我發(fā)展的能力?？赏ㄟ^(guò)減免學(xué)費(fèi)、提供助學(xué)金等方式，確保農(nóng)村弱勢(shì)群體適齡子女能完全接受九年義務(wù)教育。四是根據(jù)勞動(dòng)力情況，對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體合理分類，區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地采用救濟(jì)、救助、扶持、援助等方式進(jìn)行“扶弱”。五是將農(nóng)村弱勢(shì)群體的援助納入發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大環(huán)境中加以考慮，農(nóng)村重點(diǎn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先照顧貧困地區(qū)和貧困人口。六是盡快建立最低生活保