失地農(nóng)民權(quán)益問題的新闡釋：基于阿瑪?shù)賮啞ど粨Q權(quán)利理論的視角

　　內(nèi)容提要 阿瑪?shù)賮?森的權(quán)利方法提供了一個(gè)分析饑荒的一般框架，其主要意義在于說明權(quán)利 失敗發(fā)生的本質(zhì)和原因，區(qū)別不同類型的權(quán)利失敗，以及其可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果，這一理論 對于政府制定相應(yīng)政策，保護(hù)人們的交換權(quán)利，防止權(quán)利失敗的發(fā)生，具有特別重要的指導(dǎo) 意義。基于交換權(quán)利理論的視角，失地農(nóng)民的權(quán)利損失主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)權(quán)利的損失、政治 權(quán)利的損失、社會保障權(quán)利的損失，政府應(yīng)從合理配置土地權(quán)利、完善土地征用制度、建立 城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障等制度，以及建立失地農(nóng)民法律援助和利益表達(dá)機(jī)制等方面，采取相應(yīng)對 策保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。
　　關(guān)鍵詞 交換權(quán)利 交換權(quán)利映射 失地農(nóng)民 農(nóng)民權(quán)益
　　〔中圖分類號〕F321.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2007)06- 0100-07
　　
　　隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對建設(shè)用地的需求急劇增長，從而導(dǎo)致對農(nóng)民集體土地的征用力度也越來越大，大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用地，失地農(nóng)民也在增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，我國還將有近億農(nóng)民失去土地。在農(nóng)地征用中，存在著對農(nóng)民征地補(bǔ)償過低，補(bǔ)償費(fèi)不到位，安置不落實(shí)等問題，農(nóng)民的利益得不到保障，必將引發(fā)大量的沖突和糾紛，由土地征用中農(nóng)民權(quán)益得不到保障而引發(fā)的群體性矛盾是目前農(nóng)村主要矛盾之一。
　　
　　一、交換權(quán)利及權(quán)利分析方法
　　
　　交換權(quán)利理論(exchange entitlement theory)是由1998年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮?森(Amartya Sen)提出來的。他通過對印度、孟加拉、撒哈拉、埃塞俄比亞等災(zāi)害嚴(yán)重的發(fā)展中國家和地區(qū)災(zāi)荒問題的實(shí)證研究，對饑荒是由糧食供應(yīng)減少(Food availability decline)造成的傳統(tǒng)理論（即食物供給下降理論，簡稱FAD理論）提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。他認(rèn)為，饑荒不僅與糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)擴(kuò)展有關(guān)，也與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)作有關(guān)，甚至更廣泛地同政治和社會安排運(yùn)行有關(guān)，饑荒可以在糧食供給沒有出現(xiàn)普遍下降的情況下發(fā)生。歷史上所以有許多饑荒發(fā)生，并不是因?yàn)槲锲肥謪T乏，而是因?yàn)樯鐣贫热毕莸拇嬖?，弱勢群體對食品的應(yīng)得權(quán)利得不到制度安排的保護(hù)，于是就出現(xiàn)了食品并不缺乏，但卻有成千上萬甚至數(shù)十萬人大規(guī)模因饑餓而死亡的人道災(zāi)難。森的權(quán)利方法提供了一個(gè)分析饑荒的一般框架，其主要意義一方面在于權(quán)利方法使我們透過經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，深入分析災(zāi)荒發(fā)生的社會、政治和法律的層面的原因；另一方面，在于說明權(quán)利失敗發(fā)生的本質(zhì)和原因，區(qū)別不同類型的權(quán)利失敗，以及其可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果，對于政府制定相應(yīng)政策，保護(hù)人們的交換權(quán)利，防止權(quán)力失敗的發(fā)生，具有特別重要的指導(dǎo)意義。
　　
　　1、交換權(quán)利
　　森認(rèn)為，在一個(gè)私人所有制的市場經(jīng)濟(jì)中，典型的權(quán)利關(guān)系主要包括以下內(nèi)容：(1)以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利(trade- based entitlement)：即以自己所擁有的物品交換食物的交易權(quán)，一個(gè)人有權(quán)擁有通過自愿交易所得到的東西；(2)以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利(production- based entitlement)：即以自己或雇傭的資源進(jìn)行生產(chǎn)換取食物的生產(chǎn)權(quán)，一個(gè)人有權(quán)擁有用自己的資源或在自愿基礎(chǔ)上使用雇傭來的資源所生產(chǎn)出來的東西；(3)自己勞動的權(quán)利(own- labor entitlement)：即以自身勞動換取工資以獲得食物的勞動權(quán)，一個(gè)人有權(quán)擁有自己的勞動能力，并進(jìn)而有權(quán)擁有與自己的勞動能力有關(guān)的以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利，以及以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利；(4)繼承和轉(zhuǎn)移權(quán)利(inheritance and transfer entit lement)：即繼承權(quán)，或獲取他人，包括政府的贈予。
　　上述前三個(gè)方面的權(quán)利是基于市場的權(quán)利，森將這些權(quán)利看作交換權(quán)利(exchangeentitlement)?！霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)中，一個(gè)人可以將自己所擁有的商品轉(zhuǎn)換成另一組商品，這種轉(zhuǎn)換可以通過貿(mào)易、生產(chǎn)或兩者的結(jié)合來實(shí)現(xiàn)。在轉(zhuǎn)換中，他能夠獲得的各種商品組合所構(gòu)成的集合，可以稱為這個(gè)人所擁有東西的‘交換權(quán)利’?！雹冢ㄗⅲ骸灿《取嘲?shù)賮?森：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，商務(wù)印書館，2001年版，第8、10頁。）影響交換權(quán)利有多種因素：
　　第一，資源稟賦。在每個(gè)經(jīng)濟(jì)社會中，每個(gè)人都擁有一定的資源稟賦，即對于生產(chǎn)性資源和具有市場價(jià)格的財(cái)富的所有權(quán)。其中包括勞動能力、土地、資金、耐用物品、金融資產(chǎn)等，每個(gè)人都可以以一定的經(jīng)濟(jì)活動方式(貿(mào)易、生產(chǎn)或二者結(jié)合)將其稟賦轉(zhuǎn)換成食品(生活必需品)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利的交換。對多數(shù)人來說，其僅有的、能發(fā)揮顯著作用的資源稟賦是勞動力。第二，生產(chǎn)可能性及其利用。以土地和勞動力為形式的資源稟賦，可以直接用于生產(chǎn)食品，也可以通過掙得工資收入來購買食品，這取決于就業(yè)機(jī)會和現(xiàn)行的工資率，而這些又都依賴于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和其他活動的生產(chǎn)可能性。第三，交換條件即出售和購買產(chǎn)品的能力，以及不同產(chǎn)品的相對價(jià)格（尤其是相比于食品的市場價(jià)格，如工藝品對主食的價(jià)格）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)生緊急情況時(shí)，如干旱、洪水等，交換條件會急劇改變，從而導(dǎo)致饑荒的威脅。例如，假設(shè)一個(gè)社會中的食物供給總量不變，一部分人因?yàn)樽兊酶挥卸徺I更多食物，造成食物價(jià)格上漲，結(jié)果引起另一部分人的交換權(quán)利惡化；或者，經(jīng)濟(jì)的某些變化影響到人們的就業(yè)機(jī)會，勞動者失業(yè)導(dǎo)致其交換權(quán)利惡化；工人貨幣工資的增加落后于物價(jià)的上升、資源價(jià)格相對上漲等等因素都會對人們的交換權(quán)利產(chǎn)生不利的影響。
　　森還分析了生產(chǎn)方式對交換權(quán)利的影響。他指出，要理解普遍存在的貧困、頻繁出現(xiàn)的饑餓或饑荒，不僅要關(guān)注所有權(quán)模式和交換權(quán)利，還要關(guān)注隱藏在它們背后的因素。因?yàn)椋耙粋€(gè)人所具有的交換權(quán)利還取決于他在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位，以及該經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)方式?！豹诶纾僭O(shè)暴雨毀壞了農(nóng)田中的莊稼，造成收獲莊稼所需要的勞動力減少，從而導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)工人被解雇，由此會完全摧毀這些人的交換權(quán)利；而收益分成佃農(nóng)的交換權(quán)利有所降低，但并不會因此完全失去工作，一無所獲。
　　交換權(quán)利不僅僅依賴于市場交換，還依賴于國家所提供的社會保障。在沒有社會保障系統(tǒng)的情況下，失業(yè)者的資源稟賦的交換權(quán)利就不能為其提供充足的商品組合。森認(rèn)為，社會保障系統(tǒng)會影響到每一個(gè)人可以控制的商品組合，是一個(gè)人交換權(quán)利的組成部分，其條件是這個(gè)人沒有進(jìn)行其他交換。因此，在已經(jīng)建立了社會保障系統(tǒng)的私人所有制的市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障是對于市場交換和生產(chǎn)過程的補(bǔ)充，這兩種類型的機(jī)會結(jié)合起來決定了一個(gè)人的交換權(quán)利。
　　
　　2、交換權(quán)利映射
　　按照森的論述，“交換權(quán)利映射”(exchange entitlement mapping，縮寫為E-映射)是指這樣一種關(guān)系，它為每一個(gè)所有權(quán)組合(即個(gè)人的資源稟賦)指定了一個(gè)交換權(quán)利集合。這一關(guān)系界定了對應(yīng)于每一種所有權(quán)情況，一個(gè)人所擁有的機(jī)會。也就是每個(gè)人的每一資源稟賦組合規(guī)定他可以支配的商品組合集合的函數(shù)。例如，一個(gè)農(nóng)民擁有他的土地、勞動力和其他一些資源，這些共同構(gòu)成他的資源稟賦。從這一資源稟賦出發(fā)，他可以生產(chǎn)出一個(gè)歸其所有的糧食組合；或者他可以出賣自己的勞動力，得到一份工資，用于購買包括糧食在內(nèi)的商品組合；他也可以種植經(jīng)濟(jì)作物，通過出賣這些經(jīng)濟(jì)作物來購買糧食和其他商品；他會有很多其他機(jī)會。在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，可以得到的商品組合所構(gòu)成的集合就是他的資源稟賦的交換權(quán)利。交換權(quán)利映射分別為每一個(gè)資源稟賦組合指定了一個(gè)交換權(quán)利集合，它由備擇商品的組合構(gòu)成。如果一個(gè)人的交換權(quán)利集合中沒有包含足夠食物的商品組合，那么，這個(gè)人就有可能面臨饑餓的威脅。
　　
　　設(shè)X為n中商品的一個(gè)組合，x是一個(gè)人所擁有的商品向量(所有權(quán)向量，包括勞動力)，p為他所面對的價(jià)格向量，它的交換權(quán)利集E(x)是一個(gè)向量集，其中每一個(gè)向量是他用商品向量x通過交換可以獲得的商品向量。
　　E(x)=｛y｜y∈X＆py≤px｝
　　從X到Y(jié)的函數(shù)E(x)就是他的“交換權(quán)力映射”，或縮寫為E-映射。設(shè)F(X)是滿足規(guī)定的最低食物需要量的商品向量集合。在沒有權(quán)利轉(zhuǎn)移的情況下，如果E(x)∩F=，饑餓將會發(fā)生。所有權(quán)向量的“饑餓集”S由這樣一些向量構(gòu)成，向量x的交換權(quán)力集不含有滿足最低食物需要量的向量。顯然，S依賴于F和“E-映射”。
　　S=｛x｜x∈X＆E(x)∩F=｝
　　為了簡化分析，假設(shè)只有兩種商品：食物與非食物(見圖1)。OA代表最低食物需要，價(jià)格比率為p，則饑餓集S就是圖中的OAB區(qū)域。
　　
　　交換權(quán)利映射取決于一個(gè)社會中的法律、政治、經(jīng)濟(jì)和社會特征以及人們在社會中所處的地位。社會的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)機(jī)會、資源和產(chǎn)品的交易機(jī)會、產(chǎn)品分配的法律權(quán)利、稅收體制以及社會保障制度等都會對其產(chǎn)生影響。如果把滿足第i個(gè)人對食物的最低需要的商品組合所構(gòu)成的集合記為Ei，那么，給定這個(gè)人的資源稟賦和交換權(quán)利映射，當(dāng)他無權(quán)得到Ei中的任何一個(gè)時(shí)，他會因不利的權(quán)利關(guān)系而遭受饑餓。饑餓資源稟賦集Si就是由這樣的資源稟賦組合構(gòu)成，對應(yīng)于這些資源稟賦組合的交換權(quán)利集合不包括滿足他對食物最低需要的商品組合。
　　
　　3、饑餓與權(quán)利失敗
　　權(quán)利分析方法在不否認(rèn)糧食生產(chǎn)重要性的前提下，把糧食生產(chǎn)放在權(quán)利關(guān)系網(wǎng)中加以分析，說明了即使糧食生產(chǎn)不發(fā)生變化，權(quán)利關(guān)系的變化也能引發(fā)嚴(yán)重的饑荒。因此，森認(rèn)為，饑餓是交換權(quán)利的函數(shù)，而不是糧食供給的函數(shù)。整個(gè)權(quán)利關(guān)系決定著某些人是否有能力得到足夠的糧食以避免饑餓，而糧食供給只是能夠?qū)ζ錂?quán)利關(guān)系產(chǎn)生影響的眾多因素之一。饑餓現(xiàn)象的出現(xiàn)可以是由資源稟賦組合的下降所引起的，也可以是由交換權(quán)利映射的變化所引起的?？梢杂脠D1來說明如下：
　　
　　在這個(gè)只有純交易的簡單模型中，假設(shè)只有食物和非食物兩種商品，交換權(quán)利映射被假設(shè)為簡單的線性函數(shù)，即交換價(jià)格為常數(shù)。設(shè)價(jià)格比率為p，對食物的最低需要為OA，那么區(qū)域OAB就是饑餓集Si。如果資源稟賦向量為x，這個(gè)人就處在能夠避免饑餓的狀態(tài)。一個(gè)人未能避免饑餓，要么是因?yàn)橘Y源稟賦向量降低，如x*；要么是因?yàn)楦硬焕慕粨Q權(quán)利映射，比如價(jià)格比率變?yōu)楠㏄*，使饑餓集變?yōu)镺AC。因此，當(dāng)某一階層的資源稟賦向量下降或他們的交換權(quán)利映射發(fā)生不利于他們時(shí)，饑餓現(xiàn)象就會發(fā)生。如果資源稟賦向量本身含有足夠的食物，即圖1中的資源稟賦組合處于DAE區(qū)域之內(nèi)，那么，交換權(quán)利映射的變化就不可能引起饑餓。對于社會中絕大多數(shù)人來講，其資源稟賦組合中都沒有包含有足夠的食物。（注：〔印度〕阿瑪?shù)賮?森：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，商務(wù)印書館，2001年版，第64頁。）
　　權(quán)利方法強(qiáng)調(diào)人們通過社會現(xiàn)有的合法手段支配食物的能力，這些手段包括生產(chǎn)機(jī)會、交易機(jī)會、國家賦予的權(quán)利以及其他獲得食物的方法。對食物的所有權(quán)是最基本的權(quán)利之一，每個(gè)社會都有規(guī)范這種權(quán)利的法律。對單個(gè)人來講，其支配糧食的能力或支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，取決于他在社會中的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系。而這些權(quán)利關(guān)系則取決于他擁有什么？交換機(jī)會能夠給他提供什么？社會可以免費(fèi)給他些什么？以及他由此喪失了什么？個(gè)人資源稟賦的喪失或交換權(quán)利映射的改變意味著交換權(quán)利的失敗，從而導(dǎo)致其享用生活必需品“權(quán)利”的被剝奪。
　　交換權(quán)利失敗一般包括直接權(quán)利失敗(direct entitlement failure)和貿(mào)易權(quán)利失敗(trade entitlement failure)。前者通常發(fā)生在食物生產(chǎn)職業(yè)組，表現(xiàn)為所生產(chǎn)的可供自己消費(fèi)的食物產(chǎn)量減少了；后者通常發(fā)生在其他職業(yè)組（即出售所生產(chǎn)的商品來換取糧食的職業(yè)組），表現(xiàn)為通過貿(mào)易獲取的糧食減少，這種減少要么是因?yàn)樽约荷a(chǎn)的商品數(shù)量下降，要么是因?yàn)槭袌鲂枨笙陆怠Ｈ绻粋€(gè)職業(yè)組的產(chǎn)品既要供自己直接消費(fèi)，又要用于交換其他食物，這個(gè)職業(yè)組就有可能同時(shí)遭受“直接權(quán)利失敗”和“貿(mào)易權(quán)利失敗”。
　　森認(rèn)為，人與糧食之間的關(guān)系比較復(fù)雜，涉及到或取決于市場機(jī)制、公共政策、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制失靈等諸多方面的影響。在一個(gè)自由市場經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)普通工人必須通過出賣勞動力(或從社會保險(xiǎn)福利)得到收入，從而建立其糧食權(quán)利。在沒有政府幫助的情況下，失業(yè)使他喪失收入，服務(wù)或勞動力對糧食相對價(jià)格的急劇下降等也會使就業(yè)者的糧食權(quán)利下降到挨餓的水平。所以，權(quán)利方法所重視的是每個(gè)人控制包括食物在內(nèi)的商品組合的權(quán)利，并把饑餓看作是未被賦予取得一個(gè)包含有足夠食物消費(fèi)組合權(quán)利的結(jié)果。
　　3、實(shí)證研究結(jié)論
　　(1)實(shí)證分析的結(jié)果表明：饑荒可以在糧食供給沒有出現(xiàn)普遍下降的情況下發(fā)生，原因在于這些國家或地區(qū)的一些社會經(jīng)濟(jì)弱勢群體沒有獲得享用食品的“權(quán)利”，即他們沒有進(jìn)入食品市場的購買力，而非真正的糧食供應(yīng)減少。(見表1)。
　　
　　(2)人們的交換權(quán)利受到損害，會產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，就經(jīng)濟(jì)整體而言，“權(quán)利失敗”可以導(dǎo)致饑荒的發(fā)生。甚至于在糧食可供量并沒有下降而且仍然保持在很高的水平上——也許甚至在其“高峰”水平，發(fā)生一場很大的饑荒。權(quán)利方法把饑荒看成是經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，而不是糧食危機(jī)。它受到整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行的影響，而不僅是受到糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)活動的影響。一個(gè)人如果不能建立起對足夠的糧食的交換權(quán)利，他就可能會挨餓。1974年孟加拉國的饑荒就是在糧食可供量的高峰期發(fā)生饑荒的一個(gè)例子，該年的人均糧食可供量比1971年到1976年中的任何一年都高。森的分析對于理解中國六十年代初的饑荒很有意義。中國的饑荒基本上也是農(nóng)村現(xiàn)象，人口死亡最多的是安徽、四川這樣的農(nóng)業(yè)大省，城市所受波及較小，是因?yàn)檎疄槌鞘芯用裉峁┝说蛢r(jià)的補(bǔ)貼糧食，這里，對食物權(quán)利的不平等分配來自政府分配機(jī)制中對農(nóng)村的歧視和對城市的保護(hù)。
　　
　　
　　注：①薩赫勒一般是指非洲撒哈拉沙漠的邊緣地帶。
　　(3)不恰當(dāng)?shù)睦碚撆c政策會加劇災(zāi)害的后果。在常規(guī)的饑荒分析中，人們總是使用食物供給減少理論(FAD)，這有時(shí)會造成災(zāi)難性的政策失敗。最突出的例子是1943年印度孟加拉邦饑荒，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，由于政府過于重視糧食供給總量的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，因而沒有預(yù)測到大饑荒的來臨。對于FAD理論的過度依賴，使得政府在饑荒到來時(shí)并沒有意識到大規(guī)模饑荒發(fā)生的真正原因是“交換權(quán)利”的變化，從而低估了災(zāi)難的嚴(yán)重程度。另一方面，饑荒發(fā)生時(shí)政府管理的混亂加劇了災(zāi)害的后果。具體表現(xiàn)在：公共分配系統(tǒng)沒有掌握大量的食物，未能有效抑制瘋狂的投機(jī)性囤積行為，導(dǎo)致糧價(jià)飛速上漲；而限制從其他地區(qū)進(jìn)口足夠的糧食導(dǎo)致了公共分配系統(tǒng)難以啟動；政府未能有效地對災(zāi)民實(shí)施救濟(jì)，以及組織就業(yè)工程增加人們的購買力等?？傊?，由于政府在災(zāi)害發(fā)生時(shí)未采取有效的政策措施，最終使得災(zāi)害的后果被放大，導(dǎo)致了約300萬人死亡。
　　(4)政府要做的不是保證食物供應(yīng)，而是保護(hù)人們的交換權(quán)利。使個(gè)人或家庭建立其對糧食的交換權(quán)利是防止饑荒產(chǎn)生的關(guān)鍵?！爸匾氖亲⒁鈧€(gè)人或家庭建立其對糧食的支配權(quán)的實(shí)際過程。”②（注：〔印度〕阿瑪?shù)賮?森：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第174、175-181頁。）森認(rèn)為必須設(shè)計(jì)出一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，確保每一個(gè)人的食物權(quán)利。這一權(quán)利不僅包括災(zāi)難期間的食物分配，而且還包括通過社會保險(xiǎn)和就業(yè)保障來實(shí)現(xiàn)的較長遠(yuǎn)的權(quán)利安排。通過國家扶持來創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會不僅可以增加人們的收入，使就業(yè)者獲得了取得食品和勞動的機(jī)會，還鼓勵了貿(mào)易和商業(yè)過程。政府必須發(fā)揮重要的作用，選擇合適的制度安排，為人們提供保障包括應(yīng)急的公共就業(yè)以及失業(yè)保險(xiǎn)、收入補(bǔ)貼等社會福利計(jì)劃。
　　
　　(5)農(nóng)村中社會政治制度的民主化發(fā)展對減免災(zāi)荒至關(guān)重要。森總結(jié)說，政治權(quán)利和公民權(quán)利的正面作用表現(xiàn)在它有助于防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會性災(zāi)難。如果一個(gè)國家諸事順利、一切都走上了軌道，人們或許不會特別注意到民主的這種工具性作用。但當(dāng)形勢因種種原因變壞時(shí)，民主政治所提供的政治激勵機(jī)制就顯現(xiàn)出巨大的實(shí)踐意義。②
　　
　　二、征地過程中農(nóng)民交換權(quán)利的損失
　　
　　征地在一定程度上對失地農(nóng)民造成了一種權(quán)利的剝奪。農(nóng)民的權(quán)利損失主要表現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟(jì)權(quán)利的損失，主要體現(xiàn)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損失。第二，政治權(quán)利的損失，體現(xiàn)在參與權(quán)與抗?fàn)帣?quán)上。第三，社會保障權(quán)利的損失，體現(xiàn)在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的嚴(yán)重不足。
　　
　　1、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的損失
　　一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利缺失。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低。土地是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)來源和生活保障，征地后農(nóng)民失去了這份最重要的生產(chǎn)資料。目前的征地一定程度上剝奪了農(nóng)民生活得更好的發(fā)展機(jī)會，當(dāng)城市周邊的地價(jià)隨著城市的擴(kuò)張一升再升的時(shí)候，失地農(nóng)民的這種被剝奪狀態(tài)就愈加凸顯了。農(nóng)民土地權(quán)益受損的背后是土地收益分配問題，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益向城市、向工業(yè)、向開發(fā)商傾斜，農(nóng)民得到的太少。這實(shí)際上是以農(nóng)補(bǔ)工，使農(nóng)民權(quán)益向工業(yè)的轉(zhuǎn)移。其次，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于運(yùn)作不透明、不公開，農(nóng)民缺少知情權(quán)，法律也沒有規(guī)定嚴(yán)格的土地征用公告程序和有效的懲罰制度，農(nóng)民無法對征地過程進(jìn)行監(jiān)督，上級政府的嚴(yán)懲也往往難以及時(shí)和到位，以致權(quán)錢交易、利益交換能夠輕而易舉地在幕后進(jìn)行。這樣就給農(nóng)民造成不可估量的損失。再次，無論何種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，都有個(gè)使用期限和代價(jià)問題，但大量研究表明，現(xiàn)今許多地方都存在低租金、長期限的特點(diǎn)。權(quán)益嚴(yán)重失衡，農(nóng)民利益得不到保護(hù)。
　　二是農(nóng)地非農(nóng)化過程中的權(quán)利缺失。根據(jù)《中華人民共和國土地法》規(guī)定，集體中的每一位成員都應(yīng)享有征地中的土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地專用后的增值效益，失地農(nóng)民也不例外。但實(shí)際情況并非如此：農(nóng)民集體所有的土地只有在作農(nóng)業(yè)用途時(shí)才歸集體所有，這時(shí)，往往是土地的收益非常低。一旦土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)民集體所有的土地就名不副實(shí)了，實(shí)際上變成了國有，由于國家基本壟斷了土地的一級市場，所以它以較低的征地價(jià)格(補(bǔ)償金)獲得土地，再以較高的出讓價(jià)格(出讓金)把土地使用權(quán)讓渡給中間商或其他組織，土地轉(zhuǎn)用后的巨額增值收益就為國家或地方政府所有。
　　
　　2、政治權(quán)利的損失
　　首先，就制度安排而言，現(xiàn)行的征地制度對失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)等基本權(quán)利沒有給予應(yīng)有的保障，在土地征用、房屋拆遷、補(bǔ)償款爭議等一系列關(guān)系到失地農(nóng)民切實(shí)利益的各個(gè)環(huán)節(jié)中，相關(guān)的政策法規(guī)既沒有賦予失地農(nóng)民必要的談判地位，也沒有設(shè)定明確的解決征地所造成利益侵害的渠道。就利益表達(dá)途徑的有效性而言，失地農(nóng)民真正能夠利用的渠道僅僅局限于村級組織和信訪部門。但在征地過程中，村組織對失地農(nóng)民的利益侵害相當(dāng)普遍。失地農(nóng)民唯一能夠借助的往往只有信訪渠道。然而，由于信訪部門的職責(zé)所限，失地農(nóng)民經(jīng)常是多次上訪或者不斷越級上訪之后，問題仍然得不到解決。農(nóng)民最為常用的方式往往是群體性的、對抗性的和破壞性的，甚至是導(dǎo)致激烈沖突。其次，征地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如果農(nóng)民參與制定征地政策規(guī)則的權(quán)利受到不合理地限制，農(nóng)民失去土地后自然失去了對村民自治的熱情，這意味著他們的民主政治權(quán)利也被剝奪。參與決策的權(quán)力被剝奪，使失地農(nóng)民在各種所有者權(quán)益的處置中喪失談判地位。再次，農(nóng)民對土地的轉(zhuǎn)讓沒有發(fā)言權(quán)，一級市場由國家控制，二級市場是終端產(chǎn)品市場，農(nóng)民不許進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。集體的土地權(quán)益也經(jīng)常受到代理人(村民委員會或村委會主任)的侵害。
　　
　　3、社會權(quán)利的損失
　　社會權(quán)利是和土地相伴而生的，農(nóng)民失去土地后，社會權(quán)利也逐漸弱化，甚至消失。有一份土地農(nóng)民可通過對土地的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)就業(yè)，獲得收入，維持家庭成員的生存和發(fā)展。即使對于“兼業(yè)”農(nóng)民來說，土地也具有重要意義。當(dāng)非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入不穩(wěn)定時(shí)，他們可以退而經(jīng)營農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“再就業(yè)”。由于目前對失地農(nóng)民普遍實(shí)行“一次性買斷”的安置補(bǔ)償方式，失地農(nóng)民必須完全依靠市場機(jī)制自行解決再就業(yè)問題，政府缺乏促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)的對策，使農(nóng)民一旦失去了農(nóng)外就業(yè)機(jī)會和農(nóng)外就業(yè)帶來的收入時(shí)，就無法重新獲得土地經(jīng)營的機(jī)會和享有最基本生活保障的生存空間。
　　另外，失地農(nóng)民的生活缺乏長久有效的社會保障，農(nóng)民文化、教育等方面的權(quán)利也因失地而消失。一些城市對失地農(nóng)民的拆遷模式造成了人為的空間和社會隔離。農(nóng)民失去了可以耕種的土地，農(nóng)民的子女也就失去了與父母共同勞作獲得職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會，同時(shí)父母也失去了養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，家庭任何一個(gè)成員在生病時(shí)或失去勞動能力時(shí)，也失去了得到照顧、繼續(xù)獲得生活資料的基礎(chǔ)。
　　再次，失地農(nóng)民在失去土地過程中面臨高成本的生存方式和發(fā)展方式對原先生活及發(fā)展方式的替代，這就不可避免地削弱了農(nóng)民的交換權(quán)利。國家政策規(guī)定失地農(nóng)民安置的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低為原則，但是在具體執(zhí)行補(bǔ)償時(shí)卻表現(xiàn)為補(bǔ)償?shù)碾S意性或補(bǔ)償費(fèi)用的不到位，導(dǎo)致農(nóng)民承受比原來高出許多倍的日常生活開支。另外，農(nóng)民想要獲得更好的發(fā)展機(jī)會和就業(yè)機(jī)會，就需要投入更多的教育及培訓(xùn)資金，這種高成本的生活方式和發(fā)展方式對農(nóng)村農(nóng)民來說往往是難以承受的，致使部分農(nóng)民陷入新的貧困，成為三無農(nóng)民(無地，無業(yè)，無社會保障)，直接的后果是失地農(nóng)民的E—映射關(guān)系惡化，即交換權(quán)利的惡化和交換權(quán)利束的收縮，而這會對失地農(nóng)民產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。
　　
　　三、保護(hù)失地農(nóng)民交換權(quán)利的對策建議
　　
　　1、完善土地權(quán)利配置制度
　　根據(jù)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀況，應(yīng)在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的前提下，強(qiáng)化和細(xì)化土地使用權(quán)。承認(rèn)農(nóng)民的土地占有權(quán)和收益權(quán)和收益權(quán)，提高土地征用的補(bǔ)償額度，規(guī)范土地收益分配行為和加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。首先，在承認(rèn)農(nóng)民土地基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，增加征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了補(bǔ)償土地原有用途的價(jià)值、土地附著物及青苗損失外，還應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)民的土地所有權(quán)損失、承包期限內(nèi)土地潛在收益損失、相鄰?fù)恋負(fù)p失以及因失去土地而導(dǎo)致的各項(xiàng)間接成本(如就業(yè)壓力，社會風(fēng)險(xiǎn)和精神損失等)。完善土地權(quán)利配置制度，如通過設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，新增建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)由國家和失地農(nóng)民分享，國家利用土地發(fā)展權(quán)獲得的價(jià)值支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整和支援農(nóng)業(yè)。通過賦予農(nóng)民分享土地的發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民的發(fā)展得到有效保障，也可以有效遏制征地權(quán)的濫用?？梢姡r(nóng)民擁有農(nóng)地的發(fā)展權(quán)兼顧了公平和效率，符合制度創(chuàng)新的一般要求。
　　
　　2、完善土地征用制度
　　首先，改善失地農(nóng)民的權(quán)利地位，保障征地補(bǔ)償真正屬于農(nóng)民?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)按市場規(guī)律重構(gòu)土地征用補(bǔ)償?shù)捏w系，將補(bǔ)償范圍由原來限于與被征用客體直接相關(guān)的損失，擴(kuò)大到包括直接相關(guān)的損失和間接損失兩方面。對集體所有權(quán)要給予土地補(bǔ)償費(fèi)，對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)要單獨(dú)給予補(bǔ)償，對因征地而剩下的殘存土地要給予補(bǔ)償，因征地帶來的地力下降，環(huán)境污染，噪音污染等給予相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)。各項(xiàng)補(bǔ)償要體現(xiàn)公平原則，補(bǔ)償費(fèi)要充分體現(xiàn)市場價(jià)格。對剩余勞動力的安置應(yīng)從土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)中來解決。
　　其次，賦予失地農(nóng)民充分的政治權(quán)利，維護(hù)自身利益。賦予被征地農(nóng)民應(yīng)擁有的權(quán)利，包括：第一，知情權(quán)。農(nóng)民對以下有關(guān)問題有了解的權(quán)利：國家和當(dāng)?shù)仃P(guān)于征地的法律，法規(guī)，政策；征地的原因，擬征土地的數(shù)量，位置，涉及戶數(shù)；征地后的用途以及給當(dāng)?shù)睾娃r(nóng)戶帶來的效益和損失；補(bǔ)償金額及分配辦法等。第二，參與權(quán)。被征地農(nóng)戶對征地從協(xié)商、談判，直至簽訂協(xié)議全過程有參與的權(quán)利。第三，異議權(quán)。被征地農(nóng)戶對征地的合法性，合理性，被征地?cái)?shù)量，位置，補(bǔ)償和分配方案等有不同意見時(shí)，可向有關(guān)部門提出，必要時(shí)具有向上級反映的權(quán)利。第四，上訴權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶對征地的合理性或補(bǔ)償、分配方案等提出的異議，得不到合理的解決時(shí)，為了維護(hù)自身合法權(quán)益，有權(quán)向司法部門提起上訴，要求司法解決。
　　
　　
　　3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、勞動就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障等制度，建立健全相關(guān)配套政策
　　為解決因城市化而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的利益損失，讓失地農(nóng)民能從城市的發(fā)展和土地的增值中獲取應(yīng)得利益，當(dāng)前必須為失地農(nóng)民提供適當(dāng)水平的社會保障，并與城市現(xiàn)有的社會保障制度保持兼容性，為最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制奠定基礎(chǔ)。政府作為公共利益的代表，有責(zé)任、有義務(wù)提高失地農(nóng)民的知識水平、勞動技能和衛(wèi)生保健，以保障弱勢群體的基本生活，實(shí)現(xiàn)社會公正。為保證失地農(nóng)民的充分就業(yè)，政府更應(yīng)該利用其資源優(yōu)勢，發(fā)揮其服務(wù)職能。具體表現(xiàn)為：通過政府主持、出資，由政府或者社會中介組織為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)，使農(nóng)民盡快掌握非農(nóng)工作技能；開拓就業(yè)門路XzYSBwpYr3HMKDks+v/XUA==，動員鎮(zhèn)內(nèi)村內(nèi)企業(yè)優(yōu)先安排那些失地農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工，利用舊村改造后建立的街面房提供給失地農(nóng)民，進(jìn)入服務(wù)行業(yè)；建立就業(yè)網(wǎng)絡(luò)和信息交流網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)提供就業(yè)信息。
　　
　　4、建立失地農(nóng)民法律援助和利益表達(dá)機(jī)制
　　失地農(nóng)民與農(nóng)民工、下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣，都屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經(jīng)濟(jì)能力有限。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟(jì)的權(quán)利建立通暢的渠道，使農(nóng)民對土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。同時(shí)，培育農(nóng)民合作組織，疏通失地農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，使政府特別是上級決策機(jī)關(guān)能夠隨時(shí)聽到失地農(nóng)民的聲音。沒有恰當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)機(jī)制，就不可能建立起利益協(xié)調(diào)機(jī)制，就無法切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的根本利益。建立利益表達(dá)機(jī)制的前提是尊重農(nóng)民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證農(nóng)民有平等參與和表達(dá)意見的權(quán)利。
　　
　　參考文獻(xiàn)
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