上海率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的若干思考

　　長期以來，我國城鄉(xiāng)社會保障制度是兩個相對獨立的體系，兩者在保障水平、管理體制、保障模式等方面存在巨大差異，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會不公和效率損失。上海目前的社會保障體系出現(xiàn)了四種類型人員分別參加的社會保險制度：城鎮(zhèn)社會保險、農(nóng)村社會保險、外來人員綜合保險、小城鎮(zhèn)社會保險。這與上海率先實現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)是不相符的。上海應(yīng)率先打破城鄉(xiāng)社會保障分立格局，建立對象統(tǒng)一、層次豐富、待遇適當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ象w系。
　　
　　一、上海推行城鄉(xiāng)社會保障一體化的可行性
　　
　　從各國社會保障制度發(fā)展的歷史來看，都經(jīng)歷了由城市逐步向農(nóng)村覆蓋的過程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，一體化的社會保障體系是社會保障的題中應(yīng)有之義。
　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)社會保障一體化涵義
　　城鄉(xiāng)社會保障一體化并非意味著所有社會成員享受一模一樣的保障待遇，而是城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障的理論體系、政策制度應(yīng)一脈相承，保障項目大體一致，保障水平相對合理，基金管理辦法原則一體化以及相互之間可以自由選擇與轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)社會保障體系實現(xiàn)整合與銜接。
　　差別性是對應(yīng)效率的，一致性是對應(yīng)公平的，但是“對應(yīng)”并不是“等同”，合理的差別就是公平，這已被實踐所證明。因此社會保障遵循普遍性原則，同時也應(yīng)遵循“區(qū)別對待原則”，根據(jù)不同的社會成員，制定不同的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，社會保障的分配在不同層次上方式不同，如最低生活保障應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏酱_定，存在地區(qū)性差別，老年保障與本人退休前收入相關(guān)，社會福利標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實力確定，等等。①
　　城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價消費指數(shù)、居民生活水平等都存在很大的差異，城鄉(xiāng)社會保障一體化并不是要求保障水平必須一致，也不是僅意味著將農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，不能把公平簡單地理解為一致。不同的對象有不同的特征，就應(yīng)設(shè)計不一樣的制度，才能體現(xiàn)真正的公平與公正。但各種不同的制度之間應(yīng)相互打通，一體化現(xiàn)在強調(diào)的是城鄉(xiāng)間社會保障制度之間能無縫銜接，差別太大是不公平的，但要求全完一致也是不公平的。
　?。ǘ┥虾Ｉ鐣Ｕ弦惑w化的時機選擇
　　1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度
　　發(fā)達(dá)國家開始建立專業(yè)性農(nóng)民年金制度大都在20世紀(jì)70年代后。此時，這些國家的農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤径荚?0％以下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)總產(chǎn)值的比例大都在10％以下。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海鄉(xiāng)村人口比例為11．69％，2005年上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值233.39億元，工業(yè)總產(chǎn)值16876.78億元，建筑業(yè)總產(chǎn)值1889.25億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只占其中的1.23%。根據(jù)國際慣例，已經(jīng)符合建立專業(yè)性農(nóng)民年金的時機，因此，已經(jīng)可以在全國率先實施。
　　2、土地保障程度
　　社會保障制度并不必然和一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)。②目前政府對城市和農(nóng)村社會保障采取兩種完全不同的態(tài)度，主要是基于農(nóng)民擁有了國家給予的土地使用權(quán)而獲得了土地保障，或者說國家通過給予土地使用權(quán)的方式，已經(jīng)給予農(nóng)民一定的“社會保障”，而城市居民沒有。土地是否像過去理論上所言對農(nóng)民有基本生活的保障作用呢？發(fā)達(dá)國家大都實行的是土地私有制，農(nóng)民擁有完全的占有、使用和處置的權(quán)利，且人均經(jīng)營的土地規(guī)模比較大，這樣的土地確實能起到較強的保障作用。但在中國，農(nóng)村土地屬于集體所有并受到國家的嚴(yán)格管理，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)而僅擁有承包經(jīng)營權(quán)。③隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，耕地面積逐漸減少，上海平均每個農(nóng)村人口占有耕地從1978年的800平方米減少到了2005年的647平方米。④而隨著經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化加速發(fā)展，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的競爭壓力不斷增加，土地是否還能起到基本生活保障的作用，非常令人懷疑。不僅如此，農(nóng)村居民和城市居民都是社會成員，為什么一部分人必須以土地作為基本生活的保障，自愿參加農(nóng)村社會保險，而另一部分人卻可以不用土地作為基本生活保障，換句話說，既然城市居民可以享受社會保障，為什么農(nóng)村居民不能選擇放棄土地而進(jìn)入城市或就地享受社會保障?農(nóng)村居民沒有這種選擇權(quán)，就不存在機會的均等。而城市居民在60歲以后就可以享受養(yǎng)老保險，為什么農(nóng)村居民在60歲以后卻仍要在土地上自食其力，或由其子女供養(yǎng)?⑤如果公平地對待城鄉(xiāng)居民，農(nóng)村居民在60歲以后，同樣可以放棄土地的使用權(quán)而享受養(yǎng)老保險，即“土地?fù)Q保障”，在當(dāng)前國家對土地嚴(yán)格控制使用的情況下，也有利于土地的集中，提高土地的使用率，實行農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。因此，應(yīng)設(shè)計出一套合理的社會保障體系。
　　
　　二、上海社會保障體系的重構(gòu)
　　
　?。ㄒ唬┥虾Ｉ鐣Ｕ象w系的重構(gòu)目標(biāo)
　　《中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會公報》指出，到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立。據(jù)《上海家庭報》報道，上海目前城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋率已達(dá)到了98％，因此，這個目標(biāo)對上海來說，不難實現(xiàn)，上海到2020年應(yīng)該實現(xiàn)的是比較完善的，與發(fā)達(dá)國家接軌的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，這個社會保障體系應(yīng)該達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)：
　　對象統(tǒng)一。所有人不論農(nóng)村戶口人員還是城市戶口人員一視同仁，消除人為障礙，打破人群割裂界限，不論你什么身份，都可以參保，也必須參保，參保無門檻，城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)民不能作為參加社會保險的身份，而只能作為職業(yè)的一種，可以分為務(wù)農(nóng)人員、雇員和自由職業(yè)者等類型來參加社會保險，對象統(tǒng)一從而使模式統(tǒng)一、政策統(tǒng)一和管理統(tǒng)一。
　　層次豐富。在改革基本保障的同時，大力發(fā)展補充保障，并可對不同人群進(jìn)行有針對性的附加制度設(shè)計，組建以法定層面為基礎(chǔ)、補充層面為提高形式的形式多元、層次豐富的新型體制⑥，基本部分滿足普遍的需要，體現(xiàn)公平性，補充部分滿足一部分人較高的需要，體現(xiàn)差別性。
　　待遇適當(dāng)。首先是和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平相適宜，既與各方面承受能力相適應(yīng)，又能有效保障人民群眾的基本生活水平；其次是人群間的層次劃分差距要適當(dāng)，既滿足不同人群多層次的需求，待遇高低遵循義務(wù)和權(quán)利對等原則，多繳多享受，保障對象可根據(jù)個人的收入狀態(tài)、職業(yè)狀態(tài)調(diào)整繳費標(biāo)準(zhǔn)，保障待遇隨繳費水平的調(diào)整而改變；又要體現(xiàn)社會保障制度的公平、公正和合理。
　?。ǘ┥虾Ｉ鐣Ｕ象w系重構(gòu)基本模式
　　上海應(yīng)建立由覆蓋全市城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的法定基本保障，補充社會保障與自愿儲蓄等組成的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。
　　1、零支柱
　　基于社會保障的特性，對于終身貧困者可以免除基礎(chǔ)社會保險的繳費義務(wù)。
　　2、第一支柱
　　第一支柱的覆蓋范圍應(yīng)為全體公民，它為公民提供基本的社會保障，應(yīng)為法定，具有強制性。法定基本保障包括城鄉(xiāng)社會福利、城鄉(xiāng)社會救助、城鄉(xiāng)優(yōu)撫安置、城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)社會保險等，其中以基礎(chǔ)社會保險為核心。
　　基礎(chǔ)社會保險應(yīng)覆蓋所有人群。全社會除去個人之間的差異之外，共同認(rèn)可的一條線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。⑦基礎(chǔ)社會保險包括基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險。
　　基礎(chǔ)社會保險中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的工資替代率應(yīng)在20％左右。我們可以把人群劃分為一般勞動者、自由職業(yè)者和務(wù)農(nóng)勞動者。一般勞動者包括所有國家機關(guān)、企事業(yè)單位、個體工商戶中的勞動者。這類人群的繳費可分為單位繳費和個人繳費，單位繳費比例可在12％左右，個人繳費比例在8％左右。自由職業(yè)者是從事有合法經(jīng)濟(jì)收入的自雇人員，比如，自由撰稿人、自由畫家等等，這類人群只有個人繳費，繳費比例可在16％左右。務(wù)農(nóng)勞動者即務(wù)農(nóng)居民，繳費可分為國家繳費和個人繳費。個人繳費比例在3％～5％左右。國家繳費部分可通過以下方法完成，即所謂“產(chǎn)品換保障”，以指定農(nóng)產(chǎn)品比如糧棉油蔬菜等提供數(shù)量的多寡換取國家為其繳納8％～12％的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險費，出售數(shù)量越多的，國家相應(yīng)地為其繳納得越多。國外的農(nóng)民土地比較多，所以土地可以為其提供較好的保障。⑧而上海的農(nóng)民人均土地面積有限，加上土地歸國有，農(nóng)民只有經(jīng)營權(quán)，因此土地對農(nóng)民的保障很小，因此更應(yīng)比國外對農(nóng)民給予更多的支持，也符合當(dāng)前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策導(dǎo)向。務(wù)農(nóng)勞動者基礎(chǔ)養(yǎng)老保險的給付可以以其及時地將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)交給年輕一代為前提，這對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的技術(shù)化、知識化和提高效率將起到非常重要的作用。德國、日本、法國等發(fā)達(dá)國家都通過實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，促使年老的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給年輕一代，以提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營水平和國際競爭能力。⑨
　　
　　根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等原則，上述三類人群在享受水平上可以有一定的差異?？紤]到一般勞動者存在強制退休年齡問題，而務(wù)農(nóng)勞動者不存在強制退休的問題，農(nóng)民60歲時也還具有一定的勞動能力，能夠從事較輕的農(nóng)業(yè)勞動，如種菜、鋤草、養(yǎng)羊等。因此，農(nóng)民可以繳納較低比例的社會保險，相應(yīng)地在養(yǎng)老金享受時間上他們可以比城鎮(zhèn)居民男女各晚5年。
　　醫(yī)療保險，一般勞動者由單位繳納12％左右，個人繳納2％左右；自由職業(yè)者可繳納8％左右；務(wù)農(nóng)勞動者由國家、集體和個人分別繳納，國家和集體繳納6％左右，個人繳納1％左右。失業(yè)保險，主要是一般勞動者，可由單位繳納2％，個人繳納1％。工傷和生育保險，也主要為一般勞動者，可由單位各繳納0.5%。
　　但是隨著身份的轉(zhuǎn)變，投保人可以在一般勞動者、自由職業(yè)者和務(wù)農(nóng)勞動者之間自由轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換對于促進(jìn)人口的合理流動具有非?，F(xiàn)實的實踐意義。
　　3、第二支柱
　　第二支柱為補充社會保障，主要為補充養(yǎng)老保險。在基本養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)收入和需求實際差別的存在，建立補充養(yǎng)老金制度，這部分資金可承擔(dān)養(yǎng)老金的較大部分，一般可承擔(dān)30％～35%的工資替代率。對于一般勞動者，應(yīng)屬于法定強制保險，單位必須為勞動者繳納，可設(shè)定繳費的最低比例，無上限規(guī)定。這樣也能夠適應(yīng)企業(yè)設(shè)計靈活多樣的薪酬和福利激勵制度，符合企業(yè)多樣化和差異化的現(xiàn)狀，如有的企業(yè)傾向于給予職工即期的高收入來招募吸引某些員工，有的則偏好良好的長遠(yuǎn)福利來穩(wěn)定職工隊伍；企業(yè)的收入設(shè)計差異同時也適應(yīng)了員工對收入設(shè)計的不同偏好。⑩自由職業(yè)者與務(wù)農(nóng)勞動者可以自由繳納，也可規(guī)定一個繳費的最低比率限制。
　　4、第三支柱
　　多種形式的自愿安排，基本上帶有靈活和自由決定的性質(zhì)，以商業(yè)保險或個人其他理財投資手段為主。政府主要是確定對養(yǎng)老等商業(yè)保險或者退休儲蓄等的優(yōu)惠政策。
　　該支柱主要是為那些不滿足于基本保障和補充保障的經(jīng)濟(jì)收入較高的公民提供保障，或者是滿足某些風(fēng)險躲避傾向嚴(yán)重者的需求，屬自愿性質(zhì)。
　　以上四支柱形成了以同一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)社會保險為基本保障、以補充社會保險為必要補充、以各種商業(yè)保險保障高水平養(yǎng)老、醫(yī)療要求的多形式多層次的保障安全網(wǎng)，有利于實現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)。
　　社會保障既強調(diào)社會公平，又要促進(jìn)效率提高。如果不實現(xiàn)必要的社會公平，社會動蕩會破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會環(huán)境；如果不保持一定的效率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可能陷入停滯。如何在制度設(shè)計時能兼顧籌資對象的經(jīng)濟(jì)實力，并且讓籌集到的資金最大限度地提高人民的福利水平，以上四支柱模式應(yīng)該基本兼顧了公平與效率的問題。
　　
　　注釋：
　　①劉誠：《不同模式社會保障法律制度的異同及其原因分析》，http://www.labournet.com.cn
　　②尹寧波：《中國社會農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的研究》，http://cmo.com.cn/0701z/tbgz/ynb.htm
　?、哿至x：《農(nóng)村社會保障的國際比較及啟示研究》，中國勞動社會保障出版社，第32頁
　?、堋渡虾＝y(tǒng)計年鑒2006》，http://www.stats-sh.gov.cn/2004shtj/tjnj/tjnj2006.htm#
　　⑤劉俊霞：《公民社會保障權(quán)與農(nóng)村社會保障制度》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2005第4期
　?、蔻夂K云：《“十一五”期間上海構(gòu)建多層次社會保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
　?、呔疤炜骸墩摗暗拙€公平”》，http://post.baidu.com/f?kz=114016972
　?、啖徉囌瓠h(huán)：《發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》，http://www.12333.gov.cn/zxzx/tsyj/t20061025_100
　　8890.shtml
　　胡蘇云：《“十一五”期間上海構(gòu)建多層次社會保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
　　
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