如何拓展城市立法空間

　　作為有地方立法權(quán)的城市，在制定地方性法規(guī)時(shí)，一方面要按照立法法的規(guī)定，不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，另一方面也不能同本省地方性法規(guī)及省級政府規(guī)章相抵觸。近些年，隨著我國法制進(jìn)程的加快，比城市立法高的上位法無論在廣度上還是深度上都得到了快速發(fā)展，城市立法空間不斷地被壓縮。如何拓展城市立法空間，推動(dòng)地方法制建設(shè)，已成為迫切需要思考和解決的問題。
　　一是在實(shí)施性立法方面。城市立法工作很重要的一個(gè)方面就是結(jié)合本市行政區(qū)域的實(shí)際情況對上位法的有關(guān)規(guī)定作出補(bǔ)充細(xì)化，使得下位法與上位法相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)體系，而不是通過地方立法使下位法自成一個(gè)體系。過去那種照抄上位法、追求大而全的模式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，甚至由于補(bǔ)充細(xì)化不足而照抄照搬太多造成了地方立法資源的浪費(fèi)。城市立法空間雖然被不斷壓縮，但立法資源還是處于相對稀缺狀態(tài)，地方發(fā)展的許多方面仍然需要不斷法制化，尤其是在社會管理領(lǐng)域，盡管上位法已有許多規(guī)定，但針對地方特點(diǎn)的條款并不多，需要地方立法進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。因此，做好實(shí)施性立法工作，不僅可以使上位法得到有效實(shí)施，而且也能夠使地方立法資源得到有效利用，將成為今后城市立法工作的一個(gè)重點(diǎn)。當(dāng)然，地方立法工作也是一個(gè)整體，按照現(xiàn)有的立法程序模式，大部分法規(guī)一般都是由部門起草，政府提案，然后是人大審議。因此，實(shí)施性立法工作需要從源頭做起，或者探索更為科學(xué)的起草模式，才能最終確保得到實(shí)施。
　　二是在創(chuàng)制性立法方面。地方立法的創(chuàng)制空間是指除國家專屬立法權(quán)外，上位法尚未作出規(guī)定的事項(xiàng)。近幾年，隨著國家和地方法制進(jìn)程的加快，對于有立法權(quán)的城市來講，能夠進(jìn)行創(chuàng)制的空間變得就更為狹小。但地方立法的創(chuàng)制，一方面可以為上位法的制定和完善積累經(jīng)驗(yàn)，另一方面也可以促進(jìn)地方法制建設(shè)。江蘇省南京市在制定《住房公積金管理?xiàng)l例》時(shí)，對住房公積金能否列入職工工資性收入在上位法中找不到依據(jù)，向南京高校的民法專家咨詢的結(jié)果是法律上不存在障礙，但在報(bào)江蘇省人大常委會批準(zhǔn)時(shí)，由于各方面的爭議，該項(xiàng)條款最終還是被取消了。雖然如此，這仍可以看做是創(chuàng)制性地方立法的探索。在修改南京市公共汽車出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例時(shí)，針對目前出租車客運(yùn)市場日趨嚴(yán)重的“黑車”現(xiàn)象，在法規(guī)中增加了一條有關(guān)客運(yùn)管理人員針對違法現(xiàn)象可以“扣車”的條款，這項(xiàng)規(guī)定在上位法中找不到依據(jù)，但又是出租車客運(yùn)市場管理中必備的管理手段，因此經(jīng)過審議最終還是在法規(guī)中予以規(guī)定，同時(shí)在法規(guī)中對客運(yùn)管理人員依法履行職責(zé)也提出了要求，避免出現(xiàn)負(fù)面作用。
　　三是在特色立法方面。有些地方立法之所以制定后不久就被修改或者廢止，一個(gè)很重要的原因就是缺乏地方特色。不管是實(shí)施性立法還是創(chuàng)制性立法，在一定程度上都是地方特色的體現(xiàn)。在確定地方立法項(xiàng)目時(shí)，需要不斷挖掘具有地方特色的立法資源。城市的建設(shè)發(fā)展到一定階段就是文化的建設(shè)，而通過地方立法保護(hù)現(xiàn)有的具有地方特色的歷史文化資源，可以說是地方立法的一項(xiàng)歷史性任務(wù)。2006年，在制定南京市重要近現(xiàn)代建筑和近現(xiàn)代建筑風(fēng)貌區(qū)保護(hù)條例時(shí)，一個(gè)重點(diǎn)就是對民國優(yōu)秀建筑的保護(hù)。民國優(yōu)秀建筑可以說是南京所特有的歷史文化資源，這些年在城市建設(shè)中，由于法律手段保護(hù)的不足，一些民國優(yōu)秀建筑受到不同程度的影響。因此，對此進(jìn)行立法保護(hù)，一方面可以保護(hù)南京所獨(dú)特的歷史文化資源，另一方面對南京的文化建設(shè)也可以起到促進(jìn)作