淺議法國(guó)議會(huì)職權(quán)的理性化

　　法國(guó)議會(huì)由國(guó)民議會(huì)和參議院兩院組成，其地位和作用較以前有所下降，以前擁有的立法權(quán)、財(cái)政權(quán)和監(jiān)督權(quán)三大傳統(tǒng)權(quán)力受到總統(tǒng)和政府的限制。有學(xué)者主張：“傳統(tǒng)理論之國(guó)會(huì)政府‘立法——執(zhí)法’分工僅是一種假象；事實(shí)上，絕大部分法案(包括預(yù)算)為政府所草擬國(guó)會(huì)議決通過(guò)，即國(guó)會(huì)在‘法案——議決——公布執(zhí)行’之過(guò)程中，僅在議決階段扮演角色”。自第二次世界大戰(zhàn)以后，法國(guó)政府的行政權(quán)力得到了極大程度的擴(kuò)張，行政管理的事項(xiàng)包羅萬(wàn)象，這自然會(huì)相應(yīng)削弱議會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)。因此，上述評(píng)論并未有意矮化議會(huì)的地位和作用，何況法國(guó)現(xiàn)行憲法(1958年憲法)確實(shí)有削弱議會(huì)權(quán)力的意圖。也正因?yàn)槿绱耍▏?guó)現(xiàn)行憲政體制下的議會(huì)受到了被稱(chēng)之為“理性化”的加工和改造。
　　
　　立法權(quán)
　　
　　1946年的法國(guó)憲法曾規(guī)定：“國(guó)民議會(huì)單獨(dú)享有議決法律案之權(quán)，該項(xiàng)權(quán)力不得委托代行?！爆F(xiàn)行憲法則規(guī)定，總統(tǒng)不僅可以解散國(guó)民議會(huì)，還可以把法案直接提交公民投票決定，總統(tǒng)在“非常時(shí)期”有權(quán)根據(jù)形勢(shì)采取必要的措施，頒布法令，這些都無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)民議會(huì)的同意。此外，依據(jù)該憲法第三十八條的規(guī)定：“政府為了實(shí)施其施政綱領(lǐng)，可要求議會(huì)授權(quán)它在一定時(shí)期內(nèi)以法令對(duì)于通常屬于法律范圍的事項(xiàng)采取措施”。因此，總統(tǒng)和政府隨時(shí)可以限制議會(huì)的立法權(quán)或直接取代議會(huì)的立法權(quán)。
　　就普通法律的制定而言，現(xiàn)行憲法直接限定了議會(huì)可以立法的范圍。雖然憲法也規(guī)定了“所有法律均須經(jīng)議會(huì)通過(guò)”，但同時(shí)又明文規(guī)定了議會(huì)的立法項(xiàng)目，限制了議會(huì)進(jìn)行立法的范圍。憲法第三十四條允許議會(huì)制定的法律事項(xiàng)，只包括有關(guān)公民權(quán)的保障和限制方面的法律；有關(guān)刑事、司法裁判制度和各種稅收、貨幣制度方面的法律；保障國(guó)家文職人員和軍職人員、設(shè)立公共機(jī)構(gòu)和國(guó)有化方面的法律以及議會(huì)選舉制度等。上述列舉的事項(xiàng)才可能構(gòu)成議會(huì)的議決范圍。
　　在上述范圍之外的事項(xiàng)則屬于條例性質(zhì)，諸如地方自治、教育、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)安全和國(guó)防等方面的立法，議會(huì)只能制定一般原則，而具體細(xì)則和實(shí)施措施則從屬于政府的規(guī)章制定權(quán)。例如議會(huì)可以決定勞動(dòng)權(quán)的原則，但工人病假工資照付的期限長(zhǎng)短則由政府決定；議會(huì)可以決定社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則，但津貼比率則由政府決定。這樣就使政府有很大余地來(lái)限制議會(huì)所通過(guò)的立法原則，或者使其有名無(wú)實(shí)。
　　因?yàn)閼椃▽?duì)純粹意義的立法權(quán)(即議會(huì)立法權(quán))和規(guī)章制度制定權(quán)(由政府行使)加以嚴(yán)格區(qū)分，這既縮小了議會(huì)的立法范圍，也為政府反過(guò)來(lái)制衡議會(huì)創(chuàng)造了憲法依據(jù)。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，政府決定并執(zhí)行國(guó)家的政策，總理保證法律的執(zhí)行，這為政府規(guī)章制定權(quán)的自主性提供了憲法上的依據(jù)。政府實(shí)際上可以操縱議會(huì)立法，這主要表現(xiàn)在：其一，在法條議決之前，倘若政府認(rèn)為某一議員提案或某一修正案不屬于“法律范圍”，或者與政府依據(jù)憲法第三十八條所獲得的授權(quán)范圍相抵觸，政府可以主張不得受理。其二，憲法第三十八條還規(guī)定，政府為執(zhí)行其施政綱領(lǐng)，可以要求議會(huì)授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令的方式采取通常屬于法律范圍內(nèi)的措施；新政府上臺(tái)后，常常借助該條款加速落實(shí)政策綱領(lǐng)。其三，特別是在議會(huì)辯論政府提出的法律草案時(shí)，政府可以在它認(rèn)為合適的時(shí)機(jī)中斷對(duì)法律草案的辯論，要求議會(huì)立即就法案的全部或部分內(nèi)容進(jìn)行表決，這種程序被稱(chēng)為政府的“阻撓投票”。在政府多數(shù)派控制議會(huì)的情況下，這種程序可以用來(lái)迫使議會(huì)迅速通過(guò)政府所急需的法案。1962年至1967年的第二屆國(guó)民議會(huì)中，政府所使用的“阻撓投票”就達(dá)670次之多。
　　議會(huì)的立法權(quán)除受到總統(tǒng)和政府權(quán)力的直接干預(yù)外，還要受憲法委員會(huì)的種種限制。憲法規(guī)定各項(xiàng)法律在執(zhí)行以前應(yīng)提交憲法委員會(huì)審查，被它宣布為違憲的條款，既不得公布也不得執(zhí)行。經(jīng)憲法委員會(huì)審議并被宣布為違憲的國(guó)際協(xié)定只有在修改憲法之后才可以通過(guò)或授權(quán)批準(zhǔn)。由于憲法第三十四條和第三十七條把議會(huì)制定法律的權(quán)限和政府制定規(guī)章的權(quán)限區(qū)分開(kāi)來(lái)，經(jīng)常造成議會(huì)和政府之間的爭(zhēng)議。倘若政府和兩院議長(zhǎng)意見(jiàn)不一致而引發(fā)爭(zhēng)議，憲法委員會(huì)可根據(jù)任何一方的要求，在8日內(nèi)將該問(wèn)題作出裁決，對(duì)憲法委員會(huì)的裁決不得上訴。這樣，憲法委員會(huì)以審議議會(huì)法案的合憲性，來(lái)制衡議會(huì)對(duì)立法權(quán)的可能濫用。
　　
　　財(cái)政權(quán)
　　
　　財(cái)政監(jiān)督權(quán)被視為是議會(huì)監(jiān)督政府的一個(gè)傳統(tǒng)職權(quán)。法國(guó)議會(huì)有權(quán)決定國(guó)家年度總預(yù)算，追加預(yù)算，以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)法案。然而，預(yù)算的編制卻是由政府負(fù)責(zé)。在法國(guó)第四共和國(guó)時(shí)期(1946—1958)，議員提出的財(cái)政法案若增加國(guó)家開(kāi)支時(shí)，可以在以后剩余的預(yù)算里予以補(bǔ)償。這種補(bǔ)償?shù)霓k法在第五共和國(guó)(1958至今)里是不被容許的，現(xiàn)行憲法第四十條規(guī)定，議會(huì)議員提出的建議案和修正案，如果通過(guò)后其結(jié)果將減少?lài)?guó)家收入或者將新增或加重國(guó)家支出時(shí)，則不予接受。這又一次將財(cái)政預(yù)算的最終決定權(quán)給了政府，因?yàn)檎梢岳迷摋l來(lái)支持其預(yù)算案。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，議會(huì)就預(yù)算案提出的修正案或建議案數(shù)量越來(lái)越少，如1959年國(guó)民議會(huì)提出了102件，1995年至1996年沒(méi)有，1996年至1997年l件，而參議院則幾乎從未使用過(guò)該項(xiàng)權(quán)力。
　　在第四共和國(guó)時(shí)期(1949～1958)，議會(huì)經(jīng)常用拖延表決政府財(cái)政法案的方法來(lái)強(qiáng)迫政府讓步。為了避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，現(xiàn)行憲法(1958年憲法)規(guī)定：如果國(guó)民議會(huì)在政府的財(cái)政法案提出后40天內(nèi)未能通過(guò)，政府可提請(qǐng)參議院在15天內(nèi)作出決定。在此情況下，如果兩院意見(jiàn)分歧，總理有權(quán)召集一個(gè)雙方人數(shù)相等的混合委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)討論中的條款擬定一個(gè)文本，再由政府交付兩院通過(guò)。如果議會(huì)在70天內(nèi)仍未能作出決定，則政府可自行通過(guò)法令使它生效，議會(huì)即使不同意也奈何不得?，F(xiàn)行憲法還規(guī)定，如果政府不能及時(shí)提出某一年度收支的財(cái)政法案，以便在財(cái)政年度開(kāi)始(一月份)之前公布，政府可以提請(qǐng)議會(huì)授權(quán)政府征稅，并依法令先行撥款。
　　
　　監(jiān)督權(quán)
　　
　　現(xiàn)行憲法也規(guī)定了議會(huì)有權(quán)監(jiān)督政府，這些監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為質(zhì)詢(xún)權(quán)、彈劾權(quán)和不信任表決權(quán)。
　　質(zhì)詢(xún)權(quán)被視為傳統(tǒng)的法國(guó)議會(huì)監(jiān)督政府的方式之一?，F(xiàn)行憲法第四十八條規(guī)定，議會(huì)“每周要專(zhuān)門(mén)召開(kāi)一次會(huì)議，以便議會(huì)議員提出質(zhì)詢(xún)和政府進(jìn)行答辯”。在國(guó)民議會(huì)例行開(kāi)會(huì)期間，每星期三下午，有關(guān)政府部長(zhǎng)必須到場(chǎng)接受議員的質(zhì)詢(xún)。議員提問(wèn)可以采用書(shū)面或口頭質(zhì)詢(xún)的方式，也可以對(duì)政府的政策聲明開(kāi)展辯論。但質(zhì)詢(xún)只能以議員個(gè)人身份提出，不得用決議的形式提出，并且不進(jìn)行表決。議員提出問(wèn)題，有關(guān)部長(zhǎng)按規(guī)定要在—個(gè)月內(nèi)給予答復(fù)。議員提出的問(wèn)題又分為不可以討論和可以討論兩類(lèi)。前者，部長(zhǎng)答復(fù)后只允許提問(wèn)人發(fā)言5分鐘，其他議員不能發(fā)言；對(duì)于后者，在部長(zhǎng)答復(fù)后，議長(zhǎng)可以允許其他議員發(fā)言，但每人以15分鐘為限。實(shí)際上政府部長(zhǎng)在聽(tīng)取質(zhì)詢(xún)時(shí)經(jīng)常以各種理由不到場(chǎng)，只派一名國(guó)務(wù)秘書(shū)出席，至于解答問(wèn)題往往要延擱數(shù)月，有的競(jìng)拖至一年多，部長(zhǎng)們還可以用“與公共利益相抵觸”為借口而拒絕答復(fù)。由于許多質(zhì)詢(xún)因政府長(zhǎng)期拖延答復(fù)而失去意義，或因制造種種借口拒絕答復(fù)，因此每當(dāng)政府部長(zhǎng)進(jìn)行正式答辯時(shí)，常常只有很少議員出席旁聽(tīng)。
　　法國(guó)議會(huì)擁有彈劾權(quán)。憲法規(guī)定，總統(tǒng)的行為若對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，譬如犯有叛國(guó)罪，議會(huì)可對(duì)其進(jìn)行彈劾。議會(huì)對(duì)于刑事犯罪的內(nèi)閣官員也有權(quán)彈劾。彈劾案的提出須由兩院公開(kāi)投票，經(jīng)過(guò)兩院議員絕對(duì)多數(shù)通過(guò)。彈劾案由議員組成的特別法庭審理。特別法庭由上下兩院選舉數(shù)額相等的議員組成，其中的一位議員經(jīng)推選擔(dān)任法庭的主席。特別法庭經(jīng)審理后，如判定被彈劾人罪名成立，犯罪入將被免除職務(wù)且被追究刑事責(zé)任。但自1958年現(xiàn)行憲法生效以來(lái)，被彈劾的政府官員非常罕見(jiàn)。
　　法國(guó)議會(huì)擁有的另一項(xiàng)監(jiān)督政府的重要權(quán)力是不信任表決權(quán)。憲法第四十九條規(guī)定：“總理在內(nèi)閣會(huì)議討論后，應(yīng)就政府的施政綱領(lǐng)或者必要時(shí)就一項(xiàng)總政策聲明向國(guó)民議會(huì)承擔(dān)政府責(zé)任?！薄皣?guó)民議會(huì)得通過(guò)一項(xiàng)不信任案追究政府的責(zé)任?！薄霸趦?nèi)閣會(huì)議進(jìn)行討論后，總理可就某一項(xiàng)文本的表決向國(guó)民議會(huì)承擔(dān)政府責(zé)任?！比绻霈F(xiàn)這些情況時(shí)，國(guó)民議會(huì)通過(guò)投不信任票對(duì)政府進(jìn)行改組獲得成功，“總理必須向共和國(guó)總統(tǒng)提出政府的辭職”(憲法第五十條)。但是，不信任案的操作程序非常復(fù)雜。不信任案必須至少有國(guó)民議會(huì)十分之一議員的簽名方能受理，并且為給政府留有調(diào)整政策的機(jī)會(huì)，在提出48小時(shí)后才能進(jìn)行表決。在受理48小時(shí)后72小時(shí)之前舉行一般性辯論。表決時(shí)僅統(tǒng)計(jì)對(duì)不信任案的贊成票，沒(méi)有投票的議員則算作政府方面的支持者；不信任案只有獲得國(guó)民議會(huì)全體議員過(guò)半數(shù)票贊成時(shí)才能通過(guò)。一旦不信任案經(jīng)表決通過(guò)，內(nèi)閣必須辭職或提請(qǐng)總統(tǒng)解散下議院，重新舉行大選。如果不信任案被否決，簽名的議員不得在同一次例會(huì)期間提出新的不信任案。
　　有了這么多的限制，所謂議會(huì)對(duì)政府的不信任案表決權(quán)，實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)，而且議會(huì)在政府多數(shù)派占優(yōu)勢(shì)的情況下，即使議員能獲得法定人數(shù)提出不信任案，也不易通過(guò)。自1959年至1996年6月止。國(guó)民議會(huì)向政府提出過(guò)44次不信任案，除1962年蓬皮杜總理領(lǐng)導(dǎo)的政府因提出憲法修正案后未獲得議會(huì)信任而辭職外，其他的都沒(méi)有得到通過(guò)。僅就這一次，也因?yàn)榇鞲邩?lè)總統(tǒng)隨即解散了國(guó)民議會(huì)，把法案直接提交公民投票決定，結(jié)果還是通過(guò)于憲法修正案。
　　總之，盡管“議會(huì)至上”的景象已不存在，法國(guó)議會(huì)的職權(quán)受到種種限制，但依然不可忽視議會(huì)的地位和作用。法國(guó)議會(huì)除擁有上述職權(quán)外，還可以組織調(diào)查委員會(huì)、資訊特別小組、議會(huì)代表團(tuán)，以便于對(duì)特定事項(xiàng)或問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。議會(huì)仍然有多種方法對(duì)政府進(jìn)行制衡與監(jiān)