人大監(jiān)督權(quán)力程序化的憲政困局

　　“一府兩院”的產(chǎn)生本身體現(xiàn)了程序合法性
　　
　　從我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定來看，“一府兩院”的產(chǎn)生本身體現(xiàn)了程序合法性。我國現(xiàn)行憲法第六十二條第四、第五、第七、第八款分別規(guī)定了全國人大的下列職權(quán)：選舉中華人民共和國主席、副主席；根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；選舉最高人民法院院長；選舉最高人民檢察院檢察長。地方政府及“兩院”的產(chǎn)生在憲法中也有相應(yīng)的程序上的規(guī)定。也就是說，“一府兩院”的負(fù)責(zé)人是通過某種正當(dāng)?shù)膽椃ǔ绦蜻x舉產(chǎn)生的。這一點(diǎn)，我們大概是不能否認(rèn)的。因而，從正當(dāng)法律程序的一般原理來講，我們就要認(rèn)可和“確信”選舉的結(jié)果。以民主投票的方式進(jìn)行的選舉實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)生一個“法定代理人”的程序化的機(jī)制，是一個潛在的當(dāng)選人和選舉人之間的一種契約，而不是一個直接的授權(quán)的過程。
　　一旦完成一次正當(dāng)?shù)倪x舉程序，作為一個具有正當(dāng)法律程序意識的選舉人一般就會認(rèn)可選舉的結(jié)果。這也是對選舉權(quán)本身的尊重。通過法定程序選舉出來的“代理人”具有相對獨(dú)立的權(quán)力和地位。這也是現(xiàn)代代議制民主得以可能的重要前提。雅典實(shí)行的人民審判法庭制度是由蘇格拉底等全體選民以民主投票的方式確立的，當(dāng)這種通過民主投票的方式選擇的制度反過來又要制裁乃至剝奪蘇格拉底的生命時，蘇格拉底在“理性”的考量下最終接受了這一“不幸”的結(jié)果，這實(shí)質(zhì)上是對他最初行使的投票權(quán)的尊重，其價值在于維護(hù)一個作為底線的法律秩序的安定性(當(dāng)然這是一個極端的個案)。這是人類歷史上對程序正義的一次悲壯的殉難?？梢哉f，尊重經(jīng)由正當(dāng)程序所作出的法律決定，維護(hù)程序正義，自蘇格拉底以降便形成了西方法治文明的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)。
　　因此，問題在于，由于投票選舉方式本身所具有的內(nèi)在缺陷，諸如關(guān)于潛在當(dāng)選人的相關(guān)信息不周延、投票者的偏好、簡單多數(shù)票決制等等，因而只能保證中等才能和中等德性的人當(dāng)選，而無法保證柏拉圖所謂的“哲學(xué)王”或“全德全能”的人當(dāng)選，相反還有可能使那些“阿狗阿貓”當(dāng)選。但是，一種貫徹始終的正當(dāng)程序理念卻要求我們接受這樣的選舉結(jié)果，否則，就會使正當(dāng)法律程序遭到顛覆。因此，基于同樣的理念，“一府兩院”一旦經(jīng)由正當(dāng)?shù)膽椃ǔ绦蜻x舉產(chǎn)生，在理論上就意味著人大就與其形成了一種類似“委托—代理”的關(guān)系，從而產(chǎn)生了一定程度上的權(quán)力的分工與制約關(guān)系。
　　
　　人大對“一府兩院”的工作監(jiān)督其要旨在于追求實(shí)質(zhì)合法性
　　
　　如果我們確立了以上的正當(dāng)法律程序的理念，那么，當(dāng)對經(jīng)由選舉這一形式上正當(dāng)?shù)姆沙绦虍a(chǎn)生的“代理人”的常規(guī)性工作進(jìn)行監(jiān)督時，實(shí)際上并沒有將程序合法性的理念貫徹始終。我國現(xiàn)行憲法第九十二條規(guī)定：國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。第一百一十條規(guī)定：地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。第一百二十八條規(guī)定：最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第一百三十三條規(guī)定：最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)。
　　顯見不爭的是，憲法規(guī)定“一府兩院”對產(chǎn)生它的人大“負(fù)責(zé)”或“負(fù)責(zé)并報告工作”的這種立法表述實(shí)質(zhì)上又否認(rèn)了由正當(dāng)選舉程序所產(chǎn)生的選舉人和當(dāng)選人之間的法律上的“委托—代理”關(guān)系，人大與“一府兩院”之間實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為“命令一服從”關(guān)系，從而在實(shí)質(zhì)上又否認(rèn)了我國各國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力的分工與制約關(guān)系，因而還帶有濃厚的“議行合一”的色彩。因此，從這樣的角度來看，我國人大并不缺少監(jiān)督的實(shí)體權(quán)力，我國人大已經(jīng)是世界議會中擁有最大監(jiān)督權(quán)力的議會。
　　既然人大并不缺少監(jiān)督“一府兩院”的實(shí)體權(quán)力，那么，為什么人大卻在監(jiān)督“一府兩院”的過程中出現(xiàn)種種令人困惑的局面呢?問題在于，選舉產(chǎn)生的“一府兩院”對人大“負(fù)責(zé)”或“負(fù)責(zé)并報告工作”體現(xiàn)的是人大對“一府兩院”的工作監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是要解決由人大選舉產(chǎn)生的并在任期內(nèi)的“一府兩院”的負(fù)責(zé)人的“實(shí)質(zhì)性要素”，即履職的勤勉、敬業(yè)、忠誠乃至工作能力等問題。如果“一府兩院”的負(fù)責(zé)人出現(xiàn)重大失職或違法行為，這將進(jìn)入一般的司法程序，而不是人大監(jiān)督的問題了。因此，“負(fù)責(zé)”或“負(fù)責(zé)并報告工作”其要旨是要解決“一府兩院”的負(fù)責(zé)人的“實(shí)質(zhì)合法性”問題。這樣的理念其實(shí)貫穿在我國現(xiàn)行憲法文本的始終。憲法規(guī)定，人大由人民選舉產(chǎn)生，并向人民負(fù)責(zé)；“一府兩院”則由人大選舉產(chǎn)生，并向人大負(fù)責(zé)或負(fù)責(zé)并報告工作。這是我國憲法“人民主權(quán)原則”的必然邏輯。其中所規(guī)定的人大向人民“負(fù)責(zé)”，其實(shí)質(zhì)意義顯然大于其形式或程序意義。
　　
　　關(guān)鍵在于“一府兩院”產(chǎn)生前的實(shí)質(zhì)合法性判斷
　　
　　在西方一些憲政國家，議會對任期內(nèi)的行政負(fù)責(zé)人和法院法官一般不存在對其進(jìn)行工作監(jiān)督或?qū)嵸|(zhì)合法性判斷的問題。就西方的司法理論而言，西方人可能認(rèn)為裁判者的個人道德、工作能力以及是否敬業(yè)等問題是一個前司法問題，應(yīng)當(dāng)由政治(例如選舉或任命)過程來解決，通過諸如法官終身制、高薪制、精英制和專業(yè)化等來保障。這反映了制度的分工，同時也反映了西方社會對裁判者的私人道德甚至工作能力等沒有什么不切實(shí)際的要求，非?，F(xiàn)實(shí)。在這一思路下，道德水平一般的人，或者具有中等智力水平的人也可以成為裁判者，由于制度的保證，可以假定裁判者出于自身的利益也會基本公正。因此，美國憲法第三條第一款規(guī)定：最高法院和下級法院的法官，如果盡忠職守，應(yīng)繼續(xù)任職，并按期接受給作為其服務(wù)之報酬，在其繼續(xù)任職期間，該項給不得削減。美國憲法第二條第四款規(guī)定：合眾國總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國、賄賂或其他重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應(yīng)免職。
　　也就是說，在美國，總統(tǒng)等文職官員以及法官在任期內(nèi)，如果沒有違法犯罪行為，議會不應(yīng)對其進(jìn)行彈劾。在西方(不僅是歐陸，而且也是英美)法治理念中，對行政負(fù)責(zé)人和法院法官的實(shí)質(zhì)合法性判斷基本上是將其置于正當(dāng)?shù)倪x舉或挑選程序之前的，而在中國，卻往往將程序合法性問題與實(shí)質(zhì)合法性問題混在一起。但是，問題在于，當(dāng)在任的當(dāng)選人不斷受到來自原初選舉人的實(shí)質(zhì)合法性的質(zhì)疑時，就會增加其履職中的不安定感，而這種不安定感的困擾又會助長其在履職期間的短期行為、“尋租”行為等機(jī)會主義行為，這反過來又會激勵下一屆“一府兩院”的潛在當(dāng)選人在人大選舉前或選舉中采取各種機(jī)會主義行為，從而使選舉程序的正當(dāng)性和合法性蒙遭侵蝕。這就導(dǎo)致了一個惡性循環(huán)。
　　因此，嚴(yán)格把好對“一府兩院”的負(fù)責(zé)人產(chǎn)生前的實(shí)質(zhì)性合法性判斷這一關(guān)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行公正、公開和公平的選舉，才是解決問題的一個關(guān)鍵路徑。這也是對人大的一種“先定約束”——人大要對由其選舉產(chǎn)生的“一府兩院”的負(fù)責(zé)人的“實(shí)質(zhì)合法性”要素負(fù)責(zé)。而這又將意味著我們要進(jìn)一步促進(jìn)推薦人或提名人責(zé)任制度的建立。這樣一來，一方面可以有效地提高人大的公信力和權(quán)威性，使人大能夠以制度化的方式抵御那些在選舉產(chǎn)生“一府兩院”的過程中試圖影響選舉結(jié)果，但卻對當(dāng)選人的“實(shí)質(zhì)合法性”要素不負(fù)責(zé)的組織或個人的干預(yù)；另一方面也可以最大限度地避免人大對選舉產(chǎn)生后的“一府兩院”的負(fù)責(zé)人的常規(guī)性工作進(jìn)行監(jiān)督時出現(xiàn)的種種尷尬局面。因此，將所謂現(xiàn)有的人大對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)力程序化的努力其實(shí)質(zhì)仍然不是一種徹底的程序合法性的理念，仍然是一種囿于實(shí)質(zhì)合法性理念下的權(quán)宜之計，并不利于人大公信力的提升和權(quán)威性的真正確立。人大要有所作為，就必須要有所不為。當(dāng)然，人大對“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督可以說是一個比較典型的中國向憲政轉(zhuǎn)型時期的問題。問題的復(fù)雜性可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們的想象力。我們需要精心的、審慎的制度設(shè)