論權力運行與人大監(jiān)督

　　國家權力能否正常有效地運行，關系到人民權利能否確切實現(xiàn)，人民委托出去的權力能否始終忠實于人民。各級人民代表大會是各地最高的權力機關，權力運行的特征及當前權力運行中存在的問題，要求加強人大監(jiān)督，規(guī)范權力運行，保證權力行使的人民性。
　　
　　一、國家權力運行的特征
　　
　　國家權力又通常被稱為公共權力，它是一種迫使他人服從政治命令的政治力量。作為一種可配置性政治資源，為了達到權力系統(tǒng)整體功能的有效發(fā)揮，國家權力系統(tǒng)隨著社會、政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展而處于不斷的運行之中。
　　
　　1．國家權力所有者和行使者的分離性
　　國家權力運行的這一特性在任何社會形態(tài)下都不同程度地存在著，社會主義制度下的國家權力運行也概莫能外。權力屬于人民，在民主社會中，人民通過選舉把自己所擁有的部分權力委托給能夠代表或表達自己意愿的人行使，從而形成各級國家權力機關。在監(jiān)督制約不力的情況下，權力運行的分離性，就會使得部分權力行使者違背權力所有者的委托，導致以權謀私等權力腐敗現(xiàn)象。
　　
　　2．國家權力運行的強制性
　　權力作為一種支配力量，其作用就是使他人的意志服從權力和權力擁有者的意志，而且這種服從一般無須事先征得他人的同意。國家權力作為一種支配力量，是憑借國家暴力機器加以推行的，其運行的強制性特點尤為突出，國家一旦確立，在其范圍內(nèi)，不允許有任何其他權力凌駕于國家權力之上，超乎于國家權力之外。
　　
　　3．國家權力運行的二重性
　　權力作為一種強制性的社會力量，運行過程中存在著正負二重性。一方面，國家權力為人民所賦予，權力具有社會管理和公共服務職能，應當用來為公共利益服務，推動社會的政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)的發(fā)展。另一方面，國家權力在行使過程中，如果權力配置不當，或權力行使者自律不強，則又有可能偏離社會公共利益的目標，損害權力所作用的對象。
　　國家權力運行的特征表明，在任何社會制度下，不論哪個階級掌權，都必須充分認識到國家權力運行的特性，尤其是權力運行的負效應的產(chǎn)生，而不能認為是先進階級掌握了國家政權，其負效應就消失了，而忽視了對權力的監(jiān)督和制約。
　　
　　二、當前權力運行存在的問題
　　
　　1．權力運行失范化
　　權力運行的失范化是指權力的運行缺乏法律依據(jù)，致使權力的行使隨意性較大。受長期“人治”傳統(tǒng)的影響，目前我國還沒有建立起一套完整的規(guī)范權力運行的法律體系，我國憲法及國家組織法雖然規(guī)定了國家權力的分工和運行的基本原則，但籠統(tǒng)抽象，原則性強，缺乏可操作性，對權力的取得、設定、行使方式和基本程序沒有從法律上作出可操作性的具體規(guī)定，造成權力失范化。當前權力失范的一個突出表現(xiàn)就是，中國共產(chǎn)黨的領導權和人大國家權力之間的關系沒有從法律上予以理順，根據(jù)憲法和黨章的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，其領導是政治領導、思想領導和組織領導，但事實上執(zhí)政黨往往全面介入國家和地方的社會經(jīng)濟事務的領導、管理，行使著國家權力機關的相關職能，由于缺乏法律依據(jù)，這種權能的行使影響了人大作為權力機關的權威性。法律外的權力的行使難以避免權力的濫用和膨脹。
　　
　　2．權力運行缺乏監(jiān)督機制，致使權力異化，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延
　　國家權力不會自發(fā)地運行和生效，它必須由具體的政權機關和國家工作人員來執(zhí)行。當國家權力執(zhí)行者的自身利益與社會公眾利益發(fā)生沖突時，權力執(zhí)行者將自身利益從社會公眾利益中分離出來并帶人國家權力之中，就造成了國家權力的異化。權力的異化必然帶來腐敗。改革開放以來，我國不斷加大反腐力度，但是，腐敗現(xiàn)象在一些地區(qū)、部門不但沒有受到遏制，而且有發(fā)展蔓延之勢。腐敗主體的官階越來越高，窩案、串案越來越多，涉案金額越來越大，作案手段日益專業(yè)化、隱秘化。江澤民指出：“好的體制，可以有效地預防和制止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，反之，不好的體制，則會導致腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延?！睌‖F(xiàn)象的滋生蔓延有多種原因，但是權力監(jiān)督制約機制的缺失或不力則是一重要原因。權力是屬于人民的，權力的異化侵蝕了權力的人民性，損害了執(zhí)政黨和政府的威信。
　　
　　3．權力配置不合理，黨政主要領導權力過分集中
　　權力過分集中，是傳統(tǒng)政治體制的一個顯著的弊端，是造成權力濫用的重要原因。對什么是權力過分集中及其危害，鄧小平曾有過非常多的論述：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各地都不同程度上存在這個問題”，“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系?！薄皺嗔^分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權決定，少數(shù)有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤?！眰€人權力過大加之專門監(jiān)督機構的功能弱化，致使權力在各級“金字塔頂”出現(xiàn)一個不受監(jiān)督的“真空盲點”，而這一“盲點”恰好是造成決策失誤和權力濫用的“危險地帶”。改革開放以來，我們對權力過分集中的政治體制進行了深刻的反思，不同程度上予以了某些改革，但是，權力過分集中的現(xiàn)象并沒有得到根本的解決。“沈陽案件”所涉案的20多名副廳級以上干部中，大部分都是單位“一把手”，這與這些單位權力長期集中于一人之手、監(jiān)督不力有著很大關系。
　　
　　三、加強人大監(jiān)督，建構科學有效的權力運行機制
　　
　　權力不受監(jiān)督，必然走向腐敗。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》再次明確提出，要“健全監(jiān)督渠道，把權力運行置于有效的制約和監(jiān)督之下”。人大監(jiān)督是具有最高法律效力最高層次的監(jiān)督，其監(jiān)督的實質(zhì)，就是以權力制約權力，從制度上保證國家機器按照人民的意志和需要運轉(zhuǎn)。權力運行的特性以及當前權力運行存在的問題，要求我們必須重視發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，強化人大監(jiān)督制度，規(guī)范權力運行，建構科學有效的權力運行機制。
　　
　　1．要重視人大監(jiān)督
　　人大及其常委會的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是人民當家作主的政治權力的集中體現(xiàn)，是具有最高法律效力的監(jiān)督。其監(jiān)督職能的發(fā)揮是其他監(jiān)督機構無法替代的。西方政治學者奧布萊恩認為：“在行政權處于強勢的時代，對之進行監(jiān)督、檢查和控制，無疑是人們對立法機關的合理期待。與提出某些法律案相比，立法機關通過行使監(jiān)督權，也許更能夠使問題得到解決?！苯瓭擅裨?993年3月八屆全國人大一次黨員負責人會議上指出：“在我們國家，任何人都要接受監(jiān)督。掌握權力而不接受監(jiān)督，必將導致腐敗。人大的監(jiān)督是代表人民進行的監(jiān)督。這是一種國家體制，而不是個人行為?！焙\濤在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中，以較大的篇幅闡述了人大的監(jiān)督問題，顯現(xiàn)了對人大監(jiān)督越來越重視的路向。他指出：“要進一步加強和改進人民代表大會的監(jiān)督工作，增強監(jiān)督實效。權力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗。加強對權力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設的重要任務。人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的監(jiān)督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的目的，在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權和司法權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護?！比舜蠹w行使法定的監(jiān)督職權，不僅可以防止和杜絕國家權力被濫用，使行政權、審判權、檢察權的行使不超法律的范圍，而且也可以防止和消除腐敗，使權力尋租難以得逞，更可以保障國家同級機關按照分工，各司其職，各盡其責，保障“一切權力屬于人民”的憲法原則，樹立主權在民的憲法權威。
　　
　　2．依法規(guī)范執(zhí)政黨領導權與人大國家權力之間的關系。賦予人大對執(zhí)政黨的法定監(jiān)督權
　　權力具有擴張性、腐敗性的天然傾向，人類的政治經(jīng)驗已經(jīng)證明了這樣一個真理：權力皆應受到制約?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！币３謾嗔Φ娜嗣裥裕乐垢瘮?，克服權力運行的失范，必須按照憲政的要求，實現(xiàn)權力運行的法治化，以法律對權力進行合理配置和有效制約，這是法治社會對權力的實質(zhì)性要求和實現(xiàn)權力制約的最佳選擇。
　　實現(xiàn)權力運行的法治化，必須實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領導權和人大的國家權力之間關系的法治化。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，其領導權的確立是中國歷史發(fā)展的必然，它在革命斗爭中贏得了領導權，在社會主義建設中鞏固了領導權，憲法也確認了其領導權的合法性，因此黨的領導的原則是不可動搖的，在任何情況都必須堅持。但是，中國共產(chǎn)黨的領導權并不是一種法外特權，一種可凌駕于國家權力機關之上的特權，在這方面，我們是有著慘痛的教訓的，過去一段時期內(nèi)，“以黨代法”、“以黨治國”踐踏了國家權力機關的尊嚴，也損害了執(zhí)政黨的合法性。政黨活動的法治化是現(xiàn)代民主政治的主要特征，也是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容。在我國，共產(chǎn)黨是法定執(zhí)政黨，黨的各級領導機構從法理上講雖不是國家機構的組成部分，但是實際上黨的執(zhí)政活動總是同國家機構管理活動緊密聯(lián)系在一起的。作為各級國家機構的政治中心和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質(zhì)性權力，黨的領導權是當代中國的核心權力，既然建設社會主義法治國家，就應該把其權力納入法制化軌道，界定其范圍、內(nèi)容，使其配置和運作有法可依，將其權力法定化，而不能游離于國家法律之外或超然于法律之上。黨的十五大明確提出了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，但如何保證黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，還必須作出進一步的帶有約束性的具體舉措。黨的十六大報告在此基礎上，提出要“規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系”，那么應該如何規(guī)范呢?筆者以為應該依法規(guī)范，應當就執(zhí)政黨領導權的內(nèi)容及其實現(xiàn)方式、黨與國家機關的權力關系、黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的具體原則和方式以及執(zhí)政黨權力的監(jiān)督等問題作出明確的法律規(guī)定，切實保證黨依法執(zhí)政，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。通過實現(xiàn)權力運行的法治化，賦予人民代表大會對執(zhí)政黨的法定監(jiān)督權，才能切實確立人大作為國家權力機關的權威性，從法律和體制上保證國家權力機關對各級黨組織及其領導人的執(zhí)政行為，有效地行使監(jiān)督制約權力和依法追究制裁的權力，才能克服一些黨組織及其領導人凌駕于國家法律和國家權力機關之上、執(zhí)政行為不受國家法制規(guī)范約束、不受國家權力機關監(jiān)督制約的“真空現(xiàn)象”，使國家權力的實際運行真正做到“不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。這是克服國家權力機關缺乏權威性，其享有的法定監(jiān)督權力不到位，弱監(jiān)、虛監(jiān)現(xiàn)象的關鍵措施，也是依法執(zhí)政的題中應有之義。
　　
　　3．合理構建權力結(jié)構，全國人大憲法監(jiān)督專門機構
　　“權力結(jié)構是指一個國家的統(tǒng)治者借以實行政治統(tǒng)治和社會公共事務管理的各種強制力量的分工及其相互關系?！币獙嗔\行作出制約性的安排，必須合理構建權力結(jié)構，因為政府或官員作為組織起來的力量，一旦不遵守權力規(guī)范，分散的公民和社會組織根本就無力抗衡他們，社會便缺少秩序范圍內(nèi)的糾錯手段，“而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結(jié)構，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關系”。通過合理構建權力結(jié)構，使公共權力的行使既相互分工，密切配合，又能相互制衡，控制越權行為。
　　當前我國權力結(jié)構構建中，憲法監(jiān)督專門機構設置的缺失，使得我國國家權力運行從結(jié)構上缺少組織性的制約安排，而因此未能建立起完整的憲法監(jiān)督制度和重要規(guī)范性文件的審查制度，致使一些重大的違法違憲問題很少受到追究。雖然現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定全國人大和全國人大常委會有監(jiān)督憲法實施的職權，但自從1954年《憲法》頒布實施以來，我國人大還沒有處理過一起“違憲案件”，而并非沒有“違憲案件”，人大的憲法監(jiān)督權相同虛設，在這方面我們有著慘痛的歷史教訓。憲法監(jiān)督權不能正常行使與缺乏相應的機構設置有著重大而直接的關系，致使其不能落到實處。憲法是一國的根本大法，具有規(guī)范國家權力運行的功能，它通過劃分國家權力、明確各國家機關的權限范圍的方式來規(guī)范國家權力運行，是一個國家長治久安的法制保證。因此，要規(guī)范國家權力運行，首先必須加強人大對憲法實施的監(jiān)督，可以說，這是人大最重要的監(jiān)督職能。胡錦濤在紀念憲法實施20周年大會上的講話中指出，“實施依法治國的基本方略，首先是實施憲法?！薄叭尕瀼貙嵤椃?，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施?！睆娬{(diào)“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制，進一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正”。這里，胡錦濤給我們指明了加強憲法監(jiān)督的極端重要性和基本方向。而要依憲執(zhí)政，落實人大的憲法監(jiān)督權，而不至于其虛化的根本途徑，就是必須適應現(xiàn)代憲政的特點和民主政治的要求，設置憲法監(jiān)督專門機構。
　　設立憲法法院或者憲法委員會，建立違憲審查制度是當前世界上很多國家的做法。這些做法未必適合于我國，但是借鑒其成功運作的經(jīng)驗，似有必要。在全國人大建立或完善憲法監(jiān)督專門機構，明確憲法監(jiān)督程序，建立憲法審查制度和違憲追究制度，并使我國憲法進人訴訟程序，確保憲法的神圣權威及其實施，可借鑒西方國家的經(jīng)驗，將其職能定為：(1)對有關法律頒布前進行事前審查；(2)對已頒布的法律進行事后審查；(3)審理訴訟當事人請求或普通法院移送的有關法律法規(guī)與憲法抵觸的案件；(4)依法審理某一類特定的案件如行政權限爭議案件等。
　　
　　4．人大要加強監(jiān)督立法。健全監(jiān)督法制
　　法律作為一種強制性的社會規(guī)范，對保證權力監(jiān)督制約的權威性、強制性和提高監(jiān)督制約的效力具有重要意義。健全的監(jiān)督法制是權力制約的依據(jù)和保障，也是形成良好的權力制約機制的重要條件，沒有健全合理的、可以制約權力的法律、法規(guī)和制度，權力的運行就可能發(fā)生變形，進而發(fā)生腐敗。而這恰恰是我國法制的一個缺陷。鄧小平指出：“廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。”改革開放以來，我國法制建設得到了加強，但立法非常不平衡，經(jīng)濟立法飛速發(fā)展，行政立法膨脹，而監(jiān)督制約權力的法律法規(guī)則嚴重滯后，不能適應形勢的發(fā)展，難以達到有效的監(jiān)督制約目的。十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《監(jiān)督法》，該法在人大監(jiān)督立法史上具有重大的意義，其明確了人大常委會監(jiān)督的重點及監(jiān)督的主要形式，并對監(jiān)督程序進行了細化，該法的實施將有力地推動人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督。但是人大的監(jiān)督立法還遠遠不夠，公眾呼吁多年的廉政法、反貪污賄賂法、反壟斷法、行政程序法、新聞法、舉報法等監(jiān)督法律還無一出臺，當前腐敗現(xiàn)象屢禁不止，并呈愈演愈烈之勢，與監(jiān)督制約權力的法制不健全有很大關系。黨的十五大曾明確指出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。”因此，人大作為立法機關，責任重大，必須加快監(jiān)督立法，逐步建立健全監(jiān)督法規(guī)，形成較為完整的監(jiān)督制約權力的法律體系和制度，在各個領域明確監(jiān)督主體和客體的權利義務、監(jiān)督程序和實現(xiàn)方式，使權力運行制度化、法制化，避免監(jiān)督無法可依的尷尬局面，使監(jiān)督制約權力的行為依照法律法規(guī)進行，并得到法律法規(guī)的保