論完善人大常委會的會期制度

　　同人民代表大會一樣，人大常委會最大的特點也是集體行使職權(quán)，其行使職權(quán)的基本形式也是開會，是人大常委會組成人員通過會議來討論問題、做出決定。凡是開會都會有會期問題。因此，會期制度是人大常委會各項制度的重要組成部分。
　　人大常委會的會期制度包括法律所規(guī)定的縣級以上各級人大常委會每屆和每年召開正式會議或者臨時會議的次數(shù)、每次會議召開與閉幕的日期、會議時間的長短、會議日程和前述內(nèi)容的確定程序。
　　
　?。ㄒ唬?
　　
　　1954年憲法對全國人大常委會的會期制度沒有規(guī)定。1954年的全國人大組織法對全國人大常委會的會期制度僅規(guī)定，常委會會議每月舉行兩次，在必要的時候可以增加或者減少。
　　從1954年到“文化革命”爆發(fā)的10多年間，人民代表大會制度建立時間不長，全國人大常委會對如何履行自己的職權(quán)、做好各項工作還缺乏經(jīng)驗，對全國人大常委會什么時間開會、開多長時間、如何開好人大常委會會議，都需要在實踐中摸索和積累經(jīng)驗。另外，限于當(dāng)時的政治體制，全國人大常委會的職權(quán)還不夠健全，國家立法權(quán)集中在全國人代會手中，全國人大常委會只有制定法令、條例的權(quán)力，而且全國人大及其常委會對國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督權(quán)也很有限，所以，各方面對全國人大常委會的性質(zhì)、地位、作用的認識還存在不足，對全國人大常委會的會期制度也不夠重視，從而造成其會期制度的法律規(guī)定不完善、不細致、不具體。
　　“文化革命”以前，法律沒有規(guī)定每年每月全國人大常委會召開幾次會議，也沒有規(guī)定每次會議開幾天。但實際上，每次會議都是只開一天，有時還開半天。結(jié)果，一屆、二屆全國人大常委會各開了110次和137次會議。而這兩屆全國人大常委會開會的總天數(shù)卻比現(xiàn)在少得多。一屆、二屆全國人大常委會開會的總天數(shù)分別是108天和137天，而七屆、八屆、九屆全國人大常委會開會的次數(shù)各是31次、30次和32次，總天數(shù)分別是206天、209天和165天。一屆、二屆全國人大常委會時，每月召開會議的次數(shù)很不固定，多的，開六七次，最多的開13次；少的，開一兩次，有時一兩個月不開會；那時，過于拘泥于每次常委會的會期就開一天，有多次是開兩次常委會會議聽一個工作報告，還有過上午開一次、下午開一次一天開兩次常委會會議的情況。僅僅一天的會期，常委會組成人員很難充分發(fā)表意見，所謂審議各項議案，實際上，多數(shù)是走了過場。
　　因“文化革命”的破壞，三屆全國人大常委會從1964年12月建立到1966年7月，一年半僅開了33次會議，這以后就再沒開過會，而且到1975年3月，全國人大常委會有8年半既沒有換屆也沒有開會。1975年4月，四屆全國人大常委會建立，當(dāng)年僅開了3次會議，1976年僅開了一次會議，換屆前的1977年，一年沒開會。四屆全國人大常委會開會的次數(shù)很少，談不上履行職權(quán)，但4次會議有3次是開了兩三天，突破了過去的會期只有一天的框框。
　　“文化革命”以前的很長時間，全國人大常委會每年每月開多少次會議、何時召開會議、開多長時間，對社會政治和經(jīng)濟生活并不具有十分重大的意義。老百姓包括全國人大常委會組成人員，對全國人大常委會的會期制度也很少研究。所以，全國人大常委會始終沒有具體的可操作的會期制度。
　　“文化革命”結(jié)束以后，特別是粉碎“四人幫”以后，我國的政治生活開始恢復(fù)正常。1978年，五屆全國人大常委會建立，開始恢復(fù)正常行使職權(quán)。1979年6月，在五屆全國人大二次會議上，彭真同志被補選為副委員長。在五屆全國人大常委會第十二次會議上，他又開始兼任秘書長。他從一屆全國人大一次會議時，就任副委員長兼秘書長，對全國人大常委會的會期制度及其存在的問題非常熟悉和了解。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大常委會開始突破舊的會期制度，創(chuàng)立新的會期制度。
　　五屆全國人大常委會任期內(nèi)，開了27次會議，極大地減少了會議的次數(shù)，但多數(shù)會議大大延長了會期，為現(xiàn)行會期制度的建立奠定了基礎(chǔ)。關(guān)于會期的長短，27次會議中，有6次開了一天，有18次是2至9天，最多的3次是10天、13天和15天。會期的延長明顯有利于常委會組成人員充分發(fā)表意見、認真審議各項議案、切實履行自己的職權(quán)。只是，會期長短的差別有些過于懸殊。
　　改革開放以后，我國的民主法制建設(shè)、人民代表大會制度有了很大的恢復(fù)和長足的發(fā)展。這方面的成就集中體現(xiàn)在1982年憲法中。1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權(quán)，使之享有了除憲法、基本法律外的國家立法權(quán)；同國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院之間的監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系更明確了。全國人大常委會的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、重大事項決定權(quán)等四項職權(quán)更加明確。通過1982年憲法和新全國人大組織法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，全國人大常委會的職權(quán)被固定下來。
　　1982年頒布的新全國人大組織法對全國人大常委會的會期制度作了簡要規(guī)定：全國人大常委會會議一般兩個月舉行一次；委員長會議決定常委會每次會議的會期。
　　彭真同志在六屆全國人大一次會議上當(dāng)選為全國人大常委會委員長后，下了很大力氣，狠抓人民代表大會制度的健全和完善，其中，完善全國人大常委會的會期制度也是一個重要內(nèi)容。在彭真委員長的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大常委會在會期制度上做了深入的研究和探索。研究和探索的成果集中體現(xiàn)在1987年六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的全國人大常委會議事規(guī)則中。
　　全國人大常委會議事規(guī)則對全國人大常委會的會期制度做了進一步的規(guī)定：全國人大常委會一般每兩個月舉行一次會議，如有特殊需要，可以臨時召集會議；應(yīng)當(dāng)在會議舉行7天前，將開會日期通知常委會組成人員；臨時召集的會議，可以臨時通知。這樣，全國人大常委會有了法定會期制度的基本框架。
　　六屆全國人大常委會任期內(nèi)，總共召開了25次會議，會期9天以下的有9次（2天一次、4天一次、7天2次、8天一次、9天4次），其余在10天以上，共16次（10天4次、11天4次、12天2次、13天3次、14天一次、15天一次、17天一次）?？偟目?，全國人大常委會的會期更加規(guī)范了，但會期長短仍然存在相差過于懸殊和個別會議的會期過長的問題。
　　經(jīng)過五屆、六屆，全國人大常委會的會期制度基本完善，而且越來越成熟。但是，仍然存在需要完善的問題：一是常委會舉行會議的時間不太確定，有時在雙月，有時在單月；有時在上中旬，有時在下旬。二是開會時間的長短沒有把握，存在不同意見。組成人員中，有的認為時間有些短，發(fā)表意見不夠充分，建議延長時間；有的認為時間有些長，特別是還擔(dān)任其他職務(wù)的組成人員，有許多工作要做，希望開會時間不要延長。三是每屆內(nèi)各次會議的會期長短仍然存在相差過于懸殊的問題。這實際是個提高五年任期內(nèi)和當(dāng)年議程安排的計劃性問題。會期到底多長比較合適，還需要在實踐中繼續(xù)探索。
　　七屆、八屆、九屆、十屆全國人大常委會都強調(diào)加強包括常委會會議議程在內(nèi)的五年任期內(nèi)和當(dāng)年各項工作安排的計劃性，從而進一步促進了全國人大常委會會期制度的規(guī)范化。結(jié)果是，七屆全國人大常委會召開了31次會議，除了人代會前后的6次會議開1至4天外，一般開6至9天，最多的只有一次，開了11天。八屆全國人大常委會召開了30次會議，除了人代會前后的5次會議開1至4天外，一般也是開6至9天，最多的也只有一次，開了10天。九屆全國人大常委會召開了32次會議，除了人代會前后的7次會議開1至3天外，一般是開4至7天，最多的，有一次開了8天，有兩次開了9天。每屆全國人大常委會召開會議次數(shù)相對固定了，會議召開的時間也逐步規(guī)范化，長短過分懸殊和長的過長的問題基本解決了，并且會期有逐步縮短的趨勢。十屆全國人大常委會截至十屆五次全國人代會前共召開了26次會議，除了人代會前后的4次會議開1至3天外，一般是開4至6天，而且最多也就是開6天。
　　
　　針對認為發(fā)表意見不夠充分、建議延長全國人大常委會會議會期的意見，九屆全國人大采取了增加分組會議的分組數(shù)量的辦法予以解決。九屆全國人大常委會以前，全體組成人員分成4個小組召開分組會議，進行討論和審議。九屆全國人大常委會把全體組成人員分成6個小組，沒有延長會期，但大大增加了出席和列席會議人員發(fā)言的機會和時間。
　　有些學(xué)者借鑒外國議會特別是西方發(fā)達國家議會開會的方式和會期制度，曾提出過一些建議，例如，建議全國人大常委會也常年開會，冬夏安排兩個假期休會，或者稱為春季會議、秋季會議。應(yīng)該說，這種會期制度是適應(yīng)三權(quán)分立國家的議會制度而產(chǎn)生的，并不適合我國的國情，不適合我國議行合一的體制和我國人大代表、人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)的實際情況。
　　目前，在規(guī)范全國人大常委會會期制度的過程中，既考慮了使常委會組成人員能夠認真審議各項議案、充分發(fā)表意見、切實履行自己的職權(quán)，又考慮了便于常委會組成人員安排工作，全國人大常委會每次會議一般安排在雙月下旬舉行，并根據(jù)會議議程多少確定會期，一般為4天至7天左右；立法任務(wù)多，會期就長一點；立法任務(wù)少，會期就短一些。
　　五屆、六屆、七屆全國人大期間，全國人代會召開前的那次常委會會議（于一二月召開）并不單純是為召開人代會做準(zhǔn)備工作的，除了為召開人代會做準(zhǔn)備工作的議程外，還有其他議程。整個會議的議程和會期同其他各次常委會會議沒有太大的區(qū)別。八屆全國人大期間，全國人代會召開前的那次常委會會議有兩年是單純?yōu)檎匍_人代會做準(zhǔn)備工作的（于二月召開），會期僅有兩天。九屆全國人大期間，全國人代會召開前的那次常委會會議全是單純?yōu)檎匍_人代會做準(zhǔn)備工作的（于二月召開），除一次會議的會期是3天外，其他各次會議的會期也僅有兩天。十屆全國人大期間，全國人代會召開前的那次常委會會議的會期多數(shù)是4天，只有一次是3天，同其他各次會議的會期也就少兩三天。
　　如果全國人代會的會期提前到1月下旬、春節(jié)前召開，12月下旬召開的全國人大常委會會議就必須為其做好全部法定準(zhǔn)備工作，目前用兩次會議完成的議程，就需要在一次會議中完成。這次會議的會期有可能會相對長一些。
　　憲法、全國人大組織法規(guī)定，1/5以上的全國人大代表可以提議臨時召開全國人代會。地方組織法規(guī)定，1/5以上的人大代表可以提議臨時召開本級人代會。這樣，各級人大代表都有提議臨時召開本級人代會的權(quán)力，但各級人大常委會組成人員卻沒有規(guī)定這樣的權(quán)力。世界各國的國會議員都有這個權(quán)力。隨著我國民主法制建設(shè)和人民代表大會制度的發(fā)展，隨著人大常委會組成人員民主法制意識的提高，這個問題會被提出來。因此，應(yīng)考慮增加人大常委會組成人員提議臨時召開本級人大常委會會議的權(quán)力?？紤]到人大常委會組成人員不是太多，可以規(guī)定，1/2以上的組成人員可以提議臨時召開本級人大常委會會議。當(dāng)然，這種權(quán)力首先應(yīng)在實體法中規(guī)定，然后再在程序法中規(guī)定。
　　總結(jié)人民代表大會制度建立53年來召開全國人大常委會會議的經(jīng)驗和五屆全國人大以來各屆全國人大常委會完善會期制度的實踐，根據(jù)憲法、全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，對全國人大常委會會期制度的改進方向和要點提出以下設(shè)想：
　　1.全國人大常委會每兩個月舉行一次會議，一般在雙月下旬召開。委員長會議決定常委會每次會議的會期。
　　2.如果委員長會議認為必要，或者1/2以上的全國人大常委會組成人員提議，可以臨時召集會議。
　　3.全國人大常委會會議的日程由委員長會議決定；全國人大常委會會議召開后，委員長會議可以對會議日程做必要調(diào)整。
　　4.應(yīng)當(dāng)在會議舉行7天前，將會議的議程、會期和日程通知常委會組成人員；臨時召集的會議，可以臨時通知。
　　5.全國人大常委會會議開幕時，委員長會議應(yīng)就議程、會期和日程作說明，征求全體組成人員的意見。
　　6.在征求意見過程中，應(yīng)該逐步建立完善的修正案（動議）提出和表決制度（另文詳述動議制度）。
　　7.全國人大常委會的會期一般在4天至7天，如果需要縮短或延長會期，由委員長會議決定。
　　
　　（二）
　　
　　從人民代表大會制度建立到“文化革命”爆發(fā)，地方人大沒有設(shè)過常委會。地方設(shè)立的是各級人民委員會，即地方各級人民政府。它既是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，也是地方各級國家行政機關(guān)。
　　“文化革命”以后，特別是改革開放以后，我國的民主法制建設(shè)有了很大的恢復(fù)和長足的發(fā)展。地方工作有了很大的自主權(quán)和靈活性。有大量地方事務(wù)需要地方國家權(quán)力機關(guān)討論決定。僅召開地方人代會顯然不能滿足地方政治、經(jīng)濟和社會等各項工作的需要。縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會、賦予其實質(zhì)的職權(quán)、完善地方人民代表大會制度被提上議程。經(jīng)過反復(fù)的縝密的調(diào)查研究，1979年，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會。1982年憲法也把它固定下來，上升為憲法原則。這是我國人民代表大會制度的重大發(fā)展。隨之，也產(chǎn)生了建立健全地方各級人大常委會的會期制度的問題。
　　地方組織法是實體法，就地方人大及其常委會來說，只能主要規(guī)定其機構(gòu)和職權(quán)等實體內(nèi)容。會期制度是程序性的制度，地方組織法只能規(guī)定一些基本原則，不可能詳細規(guī)定。詳細的會期制度應(yīng)該由專門的法律或者用地方性法規(guī)來規(guī)定。所以，地方組織法并未對地方各級人大常委會的會期制度做詳細的規(guī)定，僅規(guī)定地方各級人大常委會每兩個月至少舉行一次會議。比照全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，地方各級人大常委會的議事規(guī)則多規(guī)定了一些內(nèi)容，例如，關(guān)于會期制度，規(guī)定會期由主任會議決定并于會前7天通知常委會組成人員。
　　全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的全國人大常委會每年開會的次數(shù)相對嚴(yán)格一點，每兩個月召開一次。而地方組織法規(guī)定的地方人大常委會開會的次數(shù)相對靈活一點。所謂每兩個月至少召開一次，就是可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和工作需要，多召開會議。一律每兩個月召開一次會議，缺乏靈活性，并不完全符合地方組織法的立法原意。
　　另外，除召開人代會前后的個別常委會開會的時間較短，只開一天外，有些市州、縣（市、區(qū)）人大常委會正常的例會的會期也太短，僅開一天，甚至僅開半天。這使組成人員很難充分發(fā)表意見，人大常委會也很難真正發(fā)揮作用。
　　地方組織法的出發(fā)點是：我國幅員過于遼闊，各地的實際情況差別很大，因此，法律給地方各級人大常委會實事求是地安排會議次數(shù)和會期留下了空間。所以，需要根據(jù)地方組織法的立法原意，提倡地方各級人大常委會從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和充分發(fā)揮人大常委會的作用出發(fā)，安排會議的次數(shù)、會期和議程。
　　地方各級人大常委會的會期制度絕不是無關(guān)緊要的，而是關(guān)乎人大常委會能否依法履行職權(quán)的大問題。全國人大常委會對會期制度做了長期的探索，積累了許多經(jīng)驗，使地方各級人大常委會可以借鑒，逐步建立比較規(guī)范的會期制度。
　　根據(jù)憲法、地方組織法規(guī)定的原則，總結(jié)地方各級人大常委會建立近28年來召開會議的經(jīng)驗，同時，借鑒全國人大常委會會期制度的實踐，對地方各級人大常委會會期制度的改進方向和要點提出以下設(shè)想：
　　1.地方各級人大常委會每兩個月至少舉行一次會議。主任會議決定常委會每次會議的會期。
　　2.如果主任會議認為必要，或者1/2以上的人大常委會組成人員提議，可以臨時召集會議。
　　3.人大常委會會議的日程由主任會議決定；人大常委會會議召開后，主任會議可以對會議日程做必要調(diào)整。
　　4.應(yīng)當(dāng)在會議舉行7天前，將會議的議程、會期和日程通知常委會組成人員；臨時召集的會議，可以臨時通知。
　　5.人大常委會會議開幕時，主任會議應(yīng)就議程、會期和日程作說明，征求全體組成人員的意見。
　　6.在征求意見過程中，應(yīng)該逐步建立完善的修正案（動議）提出和表決制度（另文詳述動議制度）。
　　7.省級人大常委會的會期一般在4天至6天，市州人大常委會的會期一般3天至5天，縣級人大常委會的會期一般2天至4天。如果需要縮短或延長會期，由主任會議決定。
　　
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經(jīng)濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）