義務(wù)教育階段，教師應(yīng)成為政府雇員

　　一、教師法律地位不明確——教師聘任制的癥結(jié)所在
　　
　　在新的歷史條件下，教師聘任制，特別是義務(wù)教育階段的教師聘任制應(yīng)當(dāng)走向何方？本文將就此問題進(jìn)行初步探討。
　　1988年北京、上海等地的一些學(xué)校率先實(shí)施教師聘任制，距今已有近20年的時(shí)間。其間，國家相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)聘任工作中有關(guān)問題的通知》《關(guān)于當(dāng)前做好中小學(xué)教師職務(wù)聘任工作的幾點(diǎn)意見》等政策性文件來指導(dǎo)教師聘任制的實(shí)行；而1992年以來，我國相繼頒布的《中國教育改革發(fā)展綱要》《中國人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《教師資格制度條例》等一系列政策法規(guī)對(duì)教師聘任制作了規(guī)定，特別是《教師法》使教師聘任制成為一種法律規(guī)定。
　　近20年的實(shí)踐與探索，教師聘任制取得了很大的成就[1]，但教師聘任制沒有向公務(wù)員制度和勞動(dòng)合同制度一樣步入成熟穩(wěn)定的發(fā)展期，教師聘任制的一些基本問題[2]尚不清晰，那么癥結(jié)在哪里？筆者認(rèn)為教師的法律地位不明確是我國教師聘任制的癥結(jié)所在。
　　正是由于教師的法律地位不明確，現(xiàn)行的教師聘任制中，連“由誰來聘任教師”這一根本問題都存在不同的做法。聘任主體有教育行政部門，如，教育局、教辦等；也有學(xué)校。甚至還有校長聘任副校長，副校長聘任班主任，班主任聘任任課教師的現(xiàn)象出現(xiàn)；即使是在學(xué)界，對(duì)于教師簽訂的聘任合同到底適用行政法規(guī)還是民事法規(guī)都存在爭(zhēng)議；等等。此類問題頗多，有學(xué)者將這些問題歸結(jié)于教師聘任制度還不完善，并試圖通過探討教師聘任合同、聘任程序等來解決這些問題。這些探索是有益的，也是必須的。但是，筆者認(rèn)為聘任制中一系列問題的解決還是要依賴于教師法律地位的確認(rèn)。
　　教師的法律地位亟需明確，但這種明確不能僅僅依靠理論的探討，而是要依賴于整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展?fàn)顩r，依賴于人們對(duì)教師職業(yè)性質(zhì)的清晰認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，明確義務(wù)教育階段教師法律地位的經(jīng)濟(jì)與政治條件已經(jīng)成熟，在義務(wù)教育階段，教師應(yīng)當(dāng)成為政府雇員。[3]
　　
　　二、教師成為政府雇員的必要性與可行性
　　
　　所謂政府雇員是由政府聘任的，不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，服務(wù)于政府某項(xiàng)工作的專業(yè)人員。義務(wù)教育階段，教師成為政府雇員，簡(jiǎn)單的講就是教師由政府聘任，其必要性與可行性闡述如下。
　?。ㄒ唬┙處煶蔀檎蛦T的必要性
　　1．義務(wù)教育的特點(diǎn)要求教師成為政府雇員
　　義務(wù)教育與其他類型的教育相比較，有其顯著的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：承擔(dān)義務(wù)教育的學(xué)校的成立與撤銷只能由政府決定，學(xué)校不允許隨便關(guān)閉（即使是具有法人資格的學(xué)校通常也不會(huì)像企業(yè)一樣破產(chǎn)）；政府負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)投入（不僅僅是學(xué)校軟硬件設(shè)施的投入、教師的福利待遇，甚至包括受教育者接受義務(wù)教育的相關(guān)成本）；教學(xué)內(nèi)容政府意志濃厚，對(duì)教師有較高的思想政治、職業(yè)道德要求(特別是不允許在其職業(yè)活動(dòng)中，在其工作對(duì)象——學(xué)生——面前散布與政府的政策、法規(guī)不一致的言論)等。義務(wù)教育中滲透著的很強(qiáng)國家意志（公務(wù)性、公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性），決定了教師應(yīng)當(dāng)成為政府雇員。即教師的職業(yè)活動(dòng)是代表國家行為的，教師在遵從相關(guān)職業(yè)操守的同時(shí)，應(yīng)獲得相應(yīng)的職業(yè)權(quán)益（有穩(wěn)定的工資福利、不輕易被解聘等）。
　　2．教師的職業(yè)性質(zhì)要求教師成為政府雇員
　　筆者認(rèn)為，建國以來教師一度被定性為“國家干部”，更多地是源于我國對(duì)于干部與工人的區(qū)分。作為知識(shí)分子的一部分，教師被納入國家干部的人事管理體系，這一定性并不是從教師的職業(yè)性質(zhì)出發(fā)的。同樣的，在經(jīng)濟(jì)與政治的改革大潮中，教師失去國家干部的身份，政策的決策與實(shí)施者同樣沒有認(rèn)識(shí)到教師職業(yè)性質(zhì)，教師被等同于一般的事業(yè)單位工作人員甚至被等同于企業(yè)雇傭者。
　　但是，教師的職業(yè)性質(zhì)逐步被清晰化，并為人們認(rèn)可。這不僅體現(xiàn)在學(xué)術(shù)界“教師專業(yè)化”的討論逐步深化，更表現(xiàn)在國家通過一系列的文件與法律法規(guī)將教師職業(yè)性質(zhì)清晰化?！督逃ā芬?guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員?！薄督處煼ā返?條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命?！北M管這兩部教育大法沒能確認(rèn)教師的法律地位，但是對(duì)于教師職業(yè)“專業(yè)性”的認(rèn)定為教師的法律地位的明確奠定了基石。
　　教師的職業(yè)性質(zhì)使得教師這一職業(yè)具有與其他職業(yè)不同的勞動(dòng)特點(diǎn)，對(duì)此，已有學(xué)者進(jìn)行了全面而詳細(xì)的論述[4]，限于篇幅筆者不再此贅述。而這些勞動(dòng)特點(diǎn)決定教師職業(yè)需要穩(wěn)定，不能像其他行業(yè)那樣片面強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，教師成為政府雇員可以較好的保障這種穩(wěn)定性，有利于教師的職業(yè)成長、教育事業(yè)的健康發(fā)展。
　?。ǘ┙處煶蔀檎蛦T的可行性
　　教師成為政府雇員有其必要性，可為什么我國教師的法律地位遲遲得不到確認(rèn)呢？筆者認(rèn)為，這其中固然有對(duì)義務(wù)教育、教師職業(yè)性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的偏差，更為重要的是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)政治條件的欠缺。
　　所謂的經(jīng)濟(jì)條件，主要指政府的財(cái)力狀況。眾所周知，《中華人民共和國義務(wù)教育法》1986年7月1日頒布實(shí)施時(shí)，正值我國改革開放的初期，政府財(cái)力嚴(yán)重不足，教育事業(yè)的發(fā)展主要依靠企業(yè)和農(nóng)民的支持。而且教師聘任制的實(shí)施也有解決財(cái)政負(fù)擔(dān)過重之意。在這樣的經(jīng)濟(jì)條件下，政府無力聘任教師。同時(shí)，在改革開放的政治背景下，公務(wù)員制度、企業(yè)用工制度都在探索中前行，教師人事制度改革不易引起“特殊”照顧。但是經(jīng)過20多年的發(fā)展與探索，筆者認(rèn)為確認(rèn)教師法律地位的經(jīng)濟(jì)政治條件已經(jīng)成熟，教師成為政府雇員是可行的。
　　1．我國義務(wù)教育已全面由政府納入預(yù)算予以保障
　　2006年9月1日開始實(shí)施的修訂后的《義務(wù)教育法》突出的特點(diǎn)就是政府的責(zé)任得到加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在義務(wù)教育由多渠道籌措經(jīng)費(fèi)、依靠人民辦教育，向主要依靠政府財(cái)政投入辦教育轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)在義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，向“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”、“管理以縣為主”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，中央財(cái)政加大對(duì)省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，而且義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)。中央轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付到省財(cái)政國庫，專項(xiàng)儲(chǔ)存，封閉運(yùn)行。[5]在此情況下，教師由政府聘用變得實(shí)際可行。
　　2.“師范生免費(fèi)教育”政策是教師成為政府雇員的一次具體實(shí)踐
　　2007年5月教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦共同頒布了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），筆者認(rèn)為《實(shí)施辦法》確認(rèn)了教師直接由政府聘任的教師任用體制，這是教師成為政府雇員的一次具體實(shí)踐。
　　《實(shí)施辦法》第4條要求免費(fèi)師范生入學(xué)前“與學(xué)校和生源所在地省級(jí)教育行政部門簽訂協(xié)議”；第5條規(guī)定：“有關(guān)省級(jí)政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，做好接收免費(fèi)師范畢業(yè)生的各項(xiàng)工作，確保每一位到中小學(xué)校任教的免費(fèi)師范畢業(yè)生有編有崗；省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)組織用人學(xué)校與畢業(yè)生在需求崗位范圍內(nèi)進(jìn)行雙向選擇，切實(shí)為每一位畢業(yè)生安排落實(shí)任教學(xué)校。各地應(yīng)先用自然減員編制指標(biāo)或采取先進(jìn)后出的辦法安排免費(fèi)師范畢業(yè)生，必要時(shí)接收地省級(jí)政府可設(shè)立專項(xiàng)周轉(zhuǎn)編制”；第10條規(guī)定：“各級(jí)政府要采取有力措施，對(duì)長期從事中小學(xué)教育的免費(fèi)師范畢業(yè)生給予積極的鼓勵(lì)和支持。中央財(cái)政對(duì)接收免費(fèi)師范畢業(yè)生的中西部地區(qū)給予一定的支持。地方政府和農(nóng)村學(xué)校要為免費(fèi)師范畢業(yè)生到農(nóng)村任教服務(wù)提供必要的工作生活條件和周轉(zhuǎn)住房?！?br/>　　盡管這一政策剛剛開始實(shí)施，適用的范圍也還有限，但筆者認(rèn)為，這一政策不僅僅是教師教育的新舉措，同時(shí)此政策的“示范作用”將為教師聘任制度開創(chuàng)新的局面。有志于從事教師職業(yè)的公民從接受教師教育之初就得到政府的資助并在入學(xué)時(shí)就與生源所在地的省級(jí)教育行政部門簽訂協(xié)議，在經(jīng)后的職業(yè)生涯中會(huì)獲得包括中央政府在內(nèi)提供的福利保障，這是其他行業(yè)的從業(yè)人員都無法比擬的?？梢灶A(yù)見第一批“免費(fèi)師范生”畢業(yè)、取得教師資格，進(jìn)入教師行業(yè)后，將成為名副其實(shí)的政府雇員。
　　
　　3.我國試行的“政府雇員”制度為教師成為政府雇員提供了參照
　　關(guān)于教師的法律定位在國外即有公務(wù)員、公務(wù)雇員、雇員的三種基本類型。[6]本文的“政府雇員”雖有對(duì)國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，但更主要的是考慮到我國的立法現(xiàn)狀與人事制度改革的實(shí)踐。我國近年出現(xiàn)的“政府雇員”實(shí)踐為教師成為政府雇員提供了參照。
　　依據(jù)義務(wù)教育的特點(diǎn)，如果教師在法律上被確認(rèn)為公務(wù)員，筆者也覺得未嘗不可，但這將會(huì)引起政治改革、立法實(shí)踐以及社會(huì)成員心理上的巨大震動(dòng)。[7]單從立法實(shí)踐一項(xiàng)講，一旦教師被確認(rèn)為公務(wù)員，那么不僅《教師法》《教育法》需要修訂，恐怕《中華人民公務(wù)員法》等法律也不得不加以修訂，由此引發(fā)的改革成本較大。
　　而近年來，我國某些省市政府試用的“政府雇員”制度為教師成為政府雇員提供了參照。2003年2月吉林省向全國公安系統(tǒng)招聘了三名首批政府雇員；隨后武漢市也宣布將首次面向海內(nèi)外公開招聘300名包括財(cái)稅、金融信息和法律等方面的專業(yè)知識(shí)人才為公務(wù)人員；2003年7月中旬江蘇揚(yáng)州市面向全國招聘2名“律師”；2003年9月醞釀一年之久的珠海市“政府雇員制”啟動(dòng)，并成為一種用人制度，每年的3、6、9、12月珠海市政府將4次向社會(huì)招考政府雇員；此外廣州、蕪湖、青島、深圳等地紛紛試行政府雇員制度，2004年北京市海淀區(qū)也進(jìn)行了先行試點(diǎn)，然后正式實(shí)行了這一制度。[8]
　　以上試行的政府雇員制度具有以下幾個(gè)特征：由政府聘用；所聘用人員為專業(yè)人才（不同于“通才”型的公務(wù)員）；一般不具有行政職務(wù)、不直接行使行政權(quán)力；政府雇員在用人的方式、管理方式、薪酬待遇和適用的法律法規(guī)等方面和現(xiàn)有公務(wù)員制度都有很大差異。
　　教師成為政府雇員同樣具有以上的特征，所以將教師納入到已有的“政府雇員”制度是完全可行的。這樣，在現(xiàn)有的法律框架下，針對(duì)聘任制的實(shí)施狀況，改革的成本較小，有利于教師教育事業(yè)的順利發(fā)展。
　　4.教師成為政府雇員與現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不相矛盾
　　我國有關(guān)教師聘任制的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《教育法》和《教師法》中。以《教師法》為例，該法第17條第1款規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制，教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確雙方的權(quán)益、義務(wù)和責(zé)任?！倍處煶蔀檎蛦T似乎有違“由學(xué)校和教師簽訂聘任合同”的規(guī)定。但這一規(guī)定并不影響教師成為政府雇員的認(rèn)定，理由是：從立法意圖上來看，立法者并未將教師的聘任權(quán)力交給學(xué)校?！督處煼ā返?7條的第1款作出如上規(guī)定之后，第2款就緊接著規(guī)定：“實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定”。也就是說實(shí)施聘任制的關(guān)鍵性內(nèi)容要由教育行政部門而且要由中央教育行政部門規(guī)定。此外，《義務(wù)教育法》第32條第2款也規(guī)定：“縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量……”。據(jù)此，教師聘任制中“由學(xué)校和教師簽訂合同”，可理解為政府的一種授權(quán)行為，即教師聘任的權(quán)力依舊掌握在政府手中，政府對(duì)聘任行為承擔(dān)法律責(zé)任。[9]當(dāng)前最為重要的就是“國務(wù)院教育行政部門”應(yīng)盡快出臺(tái)“實(shí)施教師聘任制度的步驟、辦法”以明確教師的法律地位，明確教師聘任中政府與學(xué)校的權(quán)力劃分。
　　
　　三、教師成為政府雇員，教師聘任制中須明確的三個(gè)問題
　　
　　筆者認(rèn)為在法律上將教師定性為政府雇員，那么教師聘任制實(shí)施中必須明確以下三個(gè)問題。
　　1.教師的聘任主體是政府而非學(xué)校
　　教師作為政府雇員，首先需要明確的就是教師由政府聘任而非學(xué)校。中小學(xué)校享有用人的權(quán)利，但沒有聘任一個(gè)人擔(dān)任教師職業(yè)或解聘這個(gè)人的教師職業(yè)（或者身份）的權(quán)力。只有取得國家認(rèn)定的教師資格的公民才能被聘任為教師。這就要求政府要盡快完善教師資格制度，使得政府聘用的人員就是學(xué)?？捎玫娜藛T。
　　2.教師聘用合同屬于行政合同
　　教師成為政府雇員，那么教師與政府簽訂的聘任合同應(yīng)當(dāng)屬于一種行政合同。所以，在尚未有的新的法律法規(guī)出臺(tái)前，教師的權(quán)益保護(hù)所依據(jù)與適用的法律應(yīng)當(dāng)是《教育法》《教師法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律。至于調(diào)整勞動(dòng)與合同關(guān)系的《中華人共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國統(tǒng)一合同法》，從一個(gè)國家的整體立法制度上講，在《中華人民共和國憲法》的統(tǒng)一約束下，教師聘任合同應(yīng)當(dāng)遵從這兩個(gè)法律的基本準(zhǔn)則，但在實(shí)踐中并不能直接適用這兩個(gè)法律。
　　3.教師成為政府雇員，要明確政府與學(xué)校間的權(quán)力劃分
　　政府聘任教師，但不直接利用教師資源；學(xué)校直接利用教師資源，但又不是聘任的主體。教師成為政府雇員是不是又要回到教師“任命制”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代？歷史當(dāng)然不能倒退，這就要求政府與學(xué)校間的權(quán)力劃分一定要明確。筆者認(rèn)為，政府作好一個(gè)工作即可，即依法聘任與解聘教師。成為政府雇員的教師可以和學(xué)校進(jìn)行雙向選擇，教師與學(xué)校簽訂崗位協(xié)議，對(duì)教師的日常管理權(quán)由學(xué)校享有。當(dāng)然實(shí)際操作中要更多地要考慮這一權(quán)力劃分的具體設(shè)計(jì)，如，哪一級(jí)的政府享有聘任權(quán)，學(xué)校如何管理作為政府雇員的教師等等，這些問題還需要進(jìn)一步的探討與論述，本文不再深入。
　　
　　注釋：
　　[1]基本實(shí)現(xiàn)了教師聘任制實(shí)施的三個(gè)目的：打破了教師人才不能流動(dòng)的弊端，為教師和學(xué)校雙方提供更多的選擇機(jī)會(huì)；提高了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和積極性，能夠充分發(fā)揮教師的作用；克服了一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下任命制的弊端。
　　[2]如，由誰來聘任教師，如何聘任，聘任制中教師的權(quán)益維護(hù)使用哪一部法律等問題。
　　[3]筆者主張區(qū)別不同教育階段（比如義務(wù)教育階段與非義務(wù)教育階段）、不同性質(zhì)教育機(jī)構(gòu)（比如公辦學(xué)校與民辦學(xué)校）中教師的法律性質(zhì)。本文僅探討義務(wù)教育階段的教師，下文中出現(xiàn)的教師除特別注明外，均指義務(wù)教育階段的教師。）
　　[4]可參見相關(guān)教育學(xué)專著或相關(guān)論文。如:楊春茂.當(dāng)前教師聘任工作重點(diǎn)要明確六個(gè)問題[J].人