區(qū)域治理：一個(gè)概念性框架

馬海龍

摘要：本文在分析區(qū)域治理產(chǎn)生的背景和相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出了區(qū)域治理的內(nèi)涵和研究?jī)?nèi)容，并根據(jù)我國(guó)的區(qū)域治理的實(shí)踐總結(jié)出區(qū)域治理的發(fā)展歷程：即從行政區(qū)行政——區(qū)域行政——區(qū)域治理。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)； 行政區(qū)行政； 區(qū)域行政； 復(fù)合行政； 區(qū)域治理

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1００4－０544（2００7）11－００73－０4

一、 區(qū)域治理產(chǎn)生的背景

我國(guó)區(qū)域治理是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展不斷被行政區(qū)劃的界限、被政府干預(yù)行為挫傷的背景下，為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而進(jìn)行的合理化的關(guān)系構(gòu)建與行為調(diào)整。區(qū)域治理是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生發(fā)展起來的。

（一） 區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是區(qū)域治理產(chǎn)生的客觀條件

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)也獲得了快速增長(zhǎng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體獲得“交換的權(quán)益”和“分工的權(quán)益”，隨著資源、資本和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素向比較優(yōu)勢(shì)部門轉(zhuǎn)移，資本配置得到改善，效益得以整體提高。也即生產(chǎn)要素能夠有效地流動(dòng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體之間形成明確的職能分工體系，從而獲得區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是開放統(tǒng)一的市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要求加強(qiáng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。而我國(guó)目前在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的作用下，各區(qū)域之間形成了相對(duì)封閉、自成體系的縱向經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，地方保護(hù)主義和地方本位主義盛行，過度競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律（橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系）和我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系（縱向運(yùn)行體系）的矛盾日益突出，解決這種矛盾客觀上要求我們打破行政界限的束縛，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)。

（二） 政府主導(dǎo)是區(qū)域治理產(chǎn)生的主觀條件

我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在經(jīng)濟(jì)生活中扮演著重要角色，甚至在很大程度上取代了市場(chǎng)的主體地位。市場(chǎng)機(jī)制不是自發(fā)形成和演化，而是靠政府的推動(dòng)建立起來的，政府承擔(dān)著培育和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的責(zé)任，對(duì)市場(chǎng)有著巨大的影響。這與西方國(guó)家在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來的區(qū)域行政有著很大的區(qū)別。特別是在當(dāng)代中國(guó)，經(jīng)過20余年的改革開放，中央政府向地方政府進(jìn)行的放權(quán)讓利的“行政性分權(quán)”改革，逐漸使地方政府成為地方利益的主體，這一變革不僅使中央與地方這一縱向的政府間關(guān)系發(fā)生了變化，而且也使在傳統(tǒng)體制下被阻隔的政府間橫向聯(lián)系變得日益密切。[1]區(qū)域的開放性和行政區(qū)的封閉性之間的矛盾凸顯，地方政府也認(rèn)識(shí)到惟有加強(qiáng)政區(qū)之間的聯(lián)系，調(diào)整政府的管理方式，合理構(gòu)建新型府際競(jìng)合關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。因此，在政府的主導(dǎo)下，有些區(qū)域開始由各方共同制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，建立了定期的政府之間的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制，形成了區(qū)域治理的雛形。

二、 區(qū)域治理發(fā)展的研究現(xiàn)狀

（一） 行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

最早涉及區(qū)域治理問題研究當(dāng)屬華東師范大學(xué)的劉君德教授，早在20世紀(jì)90年代中期就提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的概念。劉教授指出，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。[2][3]“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，行政區(qū)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)性（甚至是決定性）作用，各行政區(qū)形成了封閉的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，行政區(qū)之間行政界限如同“看不見的墻”對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的研究集中于行政區(qū)劃對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，主要是從事政區(qū)地理學(xué)的角度側(cè)重于行政區(qū)劃調(diào)整的視角提出了跨界管理、區(qū)際關(guān)系調(diào)控等概念，主張打破傳統(tǒng)的行政界限，通過建立跨界聯(lián)合政府（準(zhǔn)實(shí)體）、跨界區(qū)域管理組織來解決區(qū)域發(fā)展的問題。[4]但是，行政區(qū)劃本身并不是解決問題的唯一且最行之有效的方法，因此，一些行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者從政府管理的角度提出了區(qū)域行政和復(fù)合行政。

（二） 區(qū)域行政（區(qū)域公共管理）和復(fù)合行政

陳瑞蓮、張緊跟，楊愛平[5][6]從區(qū)域行政的起源、研究對(duì)象、運(yùn)行機(jī)制以及研究意義等方面對(duì)“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。他們指出區(qū)域行政就是在一定區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。主張建立多中心、多層次的區(qū)域公共管理體系。另有學(xué)者提出復(fù)合行政的概念，王健等[7][8]認(rèn)為造成當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因，不在于行政區(qū)劃本身，而在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。因此，要真正解決這一問題，必須跳出行政區(qū)劃調(diào)整的傳統(tǒng)思路，加快政府職能轉(zhuǎn)變?；诖颂岢隽恕皬?fù)合行政”的新理念。所謂“復(fù)合行政”，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。

關(guān)于區(qū)域行政（區(qū)域公共管理）和復(fù)合行政的研究主要從行政學(xué)的角度出發(fā)，提供了一種政府管理體制創(chuàng)新思路，對(duì)于我們跳出傳統(tǒng)的行政管理體制的思維框框，探尋新的改革路徑是富有啟示意義的，二者都使用“行政”一詞，側(cè)重于政府對(duì)公共事務(wù)的管理，政府仍然是行政的主體，突出了政府對(duì)區(qū)域事務(wù)的作用，仍然是一種自上而下的管理方式，在概念上排斥了其他主體的參與。因此，這些概念具有一定的局限性。

（三） 區(qū)域治理（區(qū)域管治）

國(guó)內(nèi)學(xué)者張京祥[9]較早使用了區(qū)域管治的概念，與區(qū)域治理只是翻譯上的差別。但是他對(duì)區(qū)域治理的概念并未進(jìn)行明確的論述，只是提出管治不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治。俞正梁[10]指出區(qū)域治理不是一種規(guī)范的設(shè)定，同時(shí)又不偏離合法的民主程序。全球治理包含著全球?qū)哟蔚闹卫?，以及區(qū)域?qū)哟蔚闹卫?，即區(qū)域治理。區(qū)域治理是全球治理最重要的一部分。雖然，區(qū)域?qū)哟沃卫硗驅(qū)哟蔚闹卫硪粯?，同樣有著?guó)家共同治理與非國(guó)家共同治理，但是其內(nèi)涵更加豐富多彩，也更有力度和特色。楊毅、李向陽[11]則較為明確的提出了區(qū)域治理的概念，區(qū)域治理是治理理論在區(qū)域?qū)哟紊系倪\(yùn)用，它通常就指在具有某種政治安排的地區(qū)內(nèi)，通過創(chuàng)建公共機(jī)構(gòu)、形成公共權(quán)威、制定管理規(guī)則，以維持地區(qū)秩序，滿足和增進(jìn)地區(qū)共同利益所開展的活動(dòng)和過程，它是地區(qū)內(nèi)各種行為體共同管理地區(qū)各種事務(wù)的諸種方式的總和。這一概念是從國(guó)家與國(guó)家之間的更大的區(qū)域出發(fā)來考察區(qū)域治理的，主要論及區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和安全方面（如歐盟的模式），而沒有涉及一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域?qū)哟蔚闹卫怼?/p>

三、 區(qū)域治理內(nèi)涵

大多數(shù)關(guān)于區(qū)域治理的研究都是從國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和安全需要出發(fā)，屬于國(guó)際關(guān)系和國(guó)際政治的研究范疇。而從國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展的需要出發(fā)進(jìn)行的研究則少之又少。雖然有學(xué)者也進(jìn)行了一些研究，但是他們并沒有揭示出區(qū)域治理的深刻內(nèi)涵。要認(rèn)識(shí)區(qū)域治理的內(nèi)涵，我們首先就應(yīng)該認(rèn)識(shí)區(qū)域和治理這兩個(gè)概念。

（一） 區(qū)域的概念

不同的學(xué)科對(duì)區(qū)域有不同的界定：地理學(xué)把區(qū)域作為地球表面的一個(gè)地理單元；經(jīng)濟(jì)學(xué)把區(qū)域理解為一個(gè)在經(jīng)濟(jì)上相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)單元；政治學(xué)一般把區(qū)域看作國(guó)家實(shí)施行政管理的行政單元；社會(huì)學(xué)把區(qū)域作為具有人類某種相同社會(huì)特征的聚居社區(qū)。無論怎樣對(duì)區(qū)域進(jìn)行界定，它的一個(gè)基本屬性是不會(huì)改變的，這就是美國(guó)著名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃德加·M·胡佛所說的：“區(qū)域是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”，而所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇，因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析。正是區(qū)域內(nèi)在的整體性要求我們更多的考慮區(qū)域內(nèi)各部分之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。筆者認(rèn)為區(qū)域治理中的區(qū)域既可以是幾個(gè)行政單元組成的地域，也可以是某一條河流流域流經(jīng)的地域，還可以是某一語系包括的地域。這里的區(qū)域既可以是地球表面一個(gè)連續(xù)的地理單元，也可以是不連續(xù)的地理單元。總之，區(qū)域治理中的區(qū)域可以理解為基于一定的自然、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素而聯(lián)系在一起的地域。

（二） 治理的概念

“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效”。[12]治理是為了解決政府失靈和市場(chǎng)失效而提出的“第三條道路”。關(guān)于治理有多種定義，其中全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是一種公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。

（三） 區(qū)域治理的內(nèi)涵

基于上述分析，筆者認(rèn)為區(qū)域治理是基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和自然等因素而聯(lián)系在一起的地域的政府、非政府組織以及社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理的過程。區(qū)域治理既不同于行政區(qū)行政，也不同于區(qū)域行政。區(qū)域治理不僅僅是一整套規(guī)則、一種活動(dòng)，而且更是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過程；區(qū)域治理過程的基礎(chǔ)不僅僅有控制，更重要的是協(xié)調(diào)；區(qū)域治理的主體既涉及政府（公共部門），也包括非政府組織（私人部門）和社會(huì)公眾；區(qū)域治理不是自上而下的管理方式，而是上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的自治過程。楊愛平、陳瑞蓮[5]將區(qū)域分為宏觀區(qū)域、中觀區(qū)域和微觀區(qū)域。筆者認(rèn)為，區(qū)域治理中的區(qū)域應(yīng)該再增加一個(gè)次區(qū)域，即宏觀區(qū)域、次區(qū)域、中觀區(qū)域、微觀區(qū)域四個(gè)層次。宏觀區(qū)域是指洲際之內(nèi)由民族國(guó)家結(jié)合各國(guó)的規(guī)則形成的組織聯(lián)合體，比如“歐盟”、“東盟”、“北美自由貿(mào)易區(qū)”等；次區(qū)域是指較小范圍的、被認(rèn)可為一個(gè)單獨(dú)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的跨國(guó)界或跨境的多邊經(jīng)濟(jì)合作，如“中華經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“新柔廖成長(zhǎng)三角”、“圖們江地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”、“瀾滄江—大湄公河地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”等；而中觀區(qū)域?qū)哟危瑒t多指一國(guó)內(nèi)部的出口加工區(qū)、工業(yè)園區(qū)或省際間的經(jīng)濟(jì)合作，如我國(guó)的“長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)”、美國(guó)的田納西河流域等。微觀區(qū)域指更低層次的行政區(qū)（如市、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的聯(lián)合體。如基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成的區(qū)域：蘇錫常都市圈、錫常泰都市圈等；基于文化聯(lián)系形成的江南水鄉(xiāng)集鎮(zhèn)（2001年江蘇的周莊、同里、甪直，浙江的烏鎮(zhèn)、西塘、南潯六鎮(zhèn)共同申報(bào)世界歷史文化保護(hù)遺產(chǎn)）；基于社會(huì)因素形成的區(qū)域：上海青浦區(qū)的金澤鎮(zhèn)和江蘇吳江市的蘆墟鎮(zhèn)（2006年兩鎮(zhèn)成立聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)）。

四、 區(qū)域治理的研究?jī)?nèi)容

（一） 區(qū)域利益相關(guān)者：區(qū)域治理的主體

區(qū)域不只是政府的區(qū)域，區(qū)域問題涉及到方方面面的利益，包括政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等方面。因此，區(qū)域治理不是單靠政府的力量，而是多元化、多層次的主體的治理，必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，實(shí)現(xiàn)共同治理。區(qū)域政策只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者高度認(rèn)同和平等伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能在目標(biāo)上匯集多個(gè)利益相關(guān)者的愿景，從而得以有效實(shí)施，切實(shí)解決區(qū)域發(fā)展的問題。因此，區(qū)域治理的主體具有多中心、多層次的特征。多中心的治理主體意味著存在以民間的和公民的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量作為獨(dú)立的主體圍繞著特定公共事務(wù)，按照一定的規(guī)則，采取彈性的、靈活的、多樣性的協(xié)商行動(dòng)，以求高績(jī)效的解決公共事務(wù)。而多元決策主體的利益同樣是多元的，多元利益在行動(dòng)中通過沖突、對(duì)話、協(xié)商，達(dá)成平衡和整合。因此，必須研究多元主體之間的關(guān)系。首先，政府之間的關(guān)系以及區(qū)域政府的競(jìng)爭(zhēng)力是區(qū)域治理研究的主要內(nèi)容。尤其在現(xiàn)階段，研究中央——地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，對(duì)于我們打破行政界限的束縛，實(shí)施區(qū)域治理、提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的理論與實(shí)踐意義。其次，政府與民間組織、公共部門與私人部門的互動(dòng)關(guān)系也是區(qū)域治理研究的重要內(nèi)容。最后，政府、企業(yè)和社會(huì)的行為方式對(duì)于區(qū)域治理也會(huì)產(chǎn)生巨大的影響?？傊瑓^(qū)域治理主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)以及行為方式是區(qū)域治理研究的重大問題。

（二） 區(qū)域公共事務(wù)：區(qū)域治理的客體

區(qū)域公共事務(wù)包括區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境以及文化教育等方面。其中區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面的研究最具有現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究已經(jīng)較為深入，但是實(shí)踐中的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有充分發(fā)揮作用。我國(guó)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同日益嚴(yán)重，分工體系遠(yuǎn)未形成，而且即使在同一區(qū)域內(nèi)，這種現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。因此，區(qū)域內(nèi)的分工與協(xié)作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化研究的重要內(nèi)容；此外，區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)是與區(qū)域公共事務(wù)聯(lián)系在一起的。區(qū)域公共事務(wù)的層次性和多樣性及其不同的內(nèi)在特質(zhì)，決定了區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制的差異性。因此，應(yīng)該探討不同層面的區(qū)域公共產(chǎn)品與服務(wù)的制度供給問題，特別是國(guó)內(nèi)“微觀區(qū)域”的公共產(chǎn)品與服務(wù)的制度供給問題。例如：區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域社會(huì)保障等。

（三） 運(yùn)行體系：區(qū)域治理的載體

區(qū)域治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理，首先必須建立一定的組織。因此，區(qū)域治理組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)——區(qū)域治理結(jié)構(gòu)就成為研究的一大主要內(nèi)容。區(qū)域治理結(jié)構(gòu)就是通過區(qū)域治理組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)所形成的組織內(nèi)部利益相關(guān)者之間的制衡機(jī)制。它通過決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和自我調(diào)控機(jī)制等來規(guī)范不同角色的權(quán)利和責(zé)任，也就是權(quán)力的分配與支配機(jī)制。不同的區(qū)域、不同的區(qū)域公共事務(wù)要求相應(yīng)的區(qū)域治理組織來實(shí)施治理，必須進(jìn)行不同的治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，這就體現(xiàn)出區(qū)域治理的多中心、多層次、自組織的特性。此外，任何組織都必須與它所處的環(huán)境發(fā)生相互作用，通過環(huán)境的輸入和輸出對(duì)組織本身產(chǎn)生制約。因此，一方面，區(qū)域治理組織如何利用其所擁有的資源對(duì)外部環(huán)境（區(qū)域公共事務(wù)）發(fā)生作用——即區(qū)域治理組織對(duì)為承擔(dān)的功能和責(zé)任也是區(qū)域治理研究的重大課題。另一方面，外部資源如何對(duì)區(qū)域治理組織發(fā)生作用也是必須面對(duì)的問題。這里的外部環(huán)境資源包括社會(huì)資源、市場(chǎng)資源和環(huán)境資源。在外部資源中，來自政府的政策法律資源對(duì)區(qū)域治理將會(huì)產(chǎn)生巨大的影響和制約。西方國(guó)家的區(qū)域治理是在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，有完備的法律體系作為保障。而我國(guó)有關(guān)區(qū)域法規(guī)還遠(yuǎn)不成熟，急需制定區(qū)域治理的法律法規(guī)，為區(qū)域治理提供法律保障。而且，我國(guó)民間中介組織的缺失以及缺乏社會(huì)公眾的參與是影響區(qū)域治理的一大障礙。因此，必須積極培育各種中介組織、吸引社會(huì)公眾參與，形成多層次、多中心、網(wǎng)絡(luò)式的區(qū)域治理體系。

五、 我國(guó)區(qū)域治理的發(fā)展歷程：行政區(qū)行政——區(qū)域行政——區(qū)域治理

（一） 行政區(qū)行政向區(qū)域行政的過渡

建國(guó)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)落后，因此區(qū)域問題并不復(fù)雜，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾并不突出。也正因?yàn)槿绱?，在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，我國(guó)一直沿用有幾千年歷史的行政區(qū)行政的管理模式。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，實(shí)際上遵循的是行政區(qū)劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的行政區(qū)行政的政府治理形態(tài)。行政區(qū)行政是與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相適應(yīng)的一種政府管理方式，它是在行政區(qū)的封閉界限內(nèi)，依據(jù)行政區(qū)內(nèi)部的利益而實(shí)施的。它的主體是單一的政府，管理的對(duì)象也僅限于行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)，是一種自上而下的管理方式。上世紀(jì)90年代中后期以來，隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)也獲得了前所未有的發(fā)展。區(qū)域問題也呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的管理方式已不能滿足區(qū)域發(fā)展的要求。因此，在中央政府的推動(dòng)下，我國(guó)也進(jìn)行了各種嘗試努力解決區(qū)域發(fā)展的問題，從行政區(qū)行政開始向區(qū)域行政過渡。我國(guó)實(shí)施區(qū)域行政，毫無疑問政府仍將是處于主導(dǎo)地位。在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政府在區(qū)域公共事務(wù)的管理方面仍然會(huì)是單一主體，實(shí)行自上而下的管理方式?，F(xiàn)階段在某些領(lǐng)域引進(jìn)政府許可的第三方中介組織參與區(qū)域公共事務(wù)管理。與行政區(qū)行政不同的是，區(qū)域行政的是以區(qū)域范圍為整體來考慮區(qū)域公共事務(wù)的，管理的對(duì)象范圍大大擴(kuò)展（區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域生態(tài)環(huán)境等）。如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)已經(jīng)在能源、交通、信息化和人力資源等方面展開了積極的合作，珠江三角洲地區(qū)也在物流、交通等方面進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的合作。我國(guó)目前正處于從行政區(qū)行政向區(qū)域行政過渡的階段。

（二） 從區(qū)域行政向區(qū)域治理的演進(jìn)

目前在我國(guó)中央集權(quán)的政府管理體制下，區(qū)域行政是一種行之有效的管理方式。但是從其發(fā)展趨勢(shì)來看，伴隨著市場(chǎng)化、全球化、區(qū)域化、信息化的發(fā)展，行政區(qū)域內(nèi)大量社會(huì)公共問題向毗鄰行政區(qū)域的日益“外溢”和滲透延伸，或者說“內(nèi)部”公共問題出現(xiàn)“區(qū)域化”和“無界化”的態(tài)勢(shì)，政府的管理不能涉及到所有方面，單一的主體并不能滿足區(qū)域公共事務(wù)日益多樣化的要求，必須引入中介組織和社會(huì)公眾的力量，讓他們承擔(dān)一部分政府的職能，使他們成為管理區(qū)域公共事務(wù)的主體。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)經(jīng)歷了政府失靈和市場(chǎng)失效，正在尋求第三條道路，在許多領(lǐng)域可以沒有政府的統(tǒng)治，但是不能沒有治理，公共事務(wù)的管理成效愈來愈依靠政府和公民團(tuán)體之間的相互影響和良性互動(dòng)，因此國(guó)際社會(huì)日益重視區(qū)域治理。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和政府體制改革的推進(jìn)以及民主法制建設(shè)的發(fā)展，社會(huì)公眾的治理意識(shí)和能力必然不斷提高。區(qū)域治理所要求的社會(huì)基礎(chǔ)和法律保障也會(huì)隨之形成。上下互動(dòng)、多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)式的區(qū)域治理也必然會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。從這個(gè)意義上說，區(qū)域行政是區(qū)域治理的中間形態(tài)。

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責(zé)任編輯 仝瑞中