振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略思考

李向平

開辟東北老工業(yè)基地振興新道路

自二十世紀(jì)八十年代以來，東北老工業(yè)基地就不斷地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系統(tǒng)性振興對策，老工業(yè)基地改造成效一直不大。

從發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制基礎(chǔ)、國家區(qū)域政策和實(shí)踐證明來看, 東北老工業(yè)基地的振興必須通過適應(yīng)發(fā)展條件的變化，大力突破路徑依賴中衰退因素的制約，探索一條經(jīng)濟(jì)、社會和文化整體轉(zhuǎn)型的新道路，徹底摧毀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其社會基礎(chǔ)的改革，開創(chuàng)重振老工業(yè)基地的新模式。

所謂東北振興新模式，就是振興政策要整體策劃、配套實(shí)施、同步推進(jìn)。對于國企轉(zhuǎn)型與社會分工深化、資源枯竭與區(qū)域社會穩(wěn)定、體制轉(zhuǎn)軌與社會及文化轉(zhuǎn)型、歷史欠帳與可持續(xù)發(fā)展以及遼寧、吉林、黑龍江、蒙東之間的均衡發(fā)展等重大問題，本著兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)、速度與效益、發(fā)展和穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。必須突出經(jīng)濟(jì)體制改革全面轉(zhuǎn)軌這個(gè)核心，重點(diǎn)是對競爭性產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)實(shí)行職工信托股份化，變一股獨(dú)大的國有企業(yè)為產(chǎn)權(quán)多元化的股份企業(yè)；充分利用中央賦予的引資改制政策，借助外資加速改革，加速重化工業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)的提升；同步進(jìn)行社會轉(zhuǎn)型，從管制型社會轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裥蜕鐣?/p>

按照貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)施現(xiàn)行振興政策要注意統(tǒng)籌兼顧：調(diào)整投資項(xiàng)目的技術(shù)密集偏好，兼顧增加就業(yè)含量高的投資項(xiàng)目；嘗試由地方政府發(fā)行特殊債券，專門用于補(bǔ)充和配套解決不良貸款存量的處理問題，處理國企的不良貸款應(yīng)以嚴(yán)格要求企業(yè)進(jìn)行重組為前提；建立制度化的三省一區(qū)合作和協(xié)調(diào)的組織框架，共同籌劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、實(shí)施振興項(xiàng)目；為促進(jìn)“短腿”的中小企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)張民營的銀行和中小金融機(jī)構(gòu)，中小企業(yè)也應(yīng)形成各種聯(lián)合型的組織，與大企業(yè)形成穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)關(guān)系和交易合作網(wǎng)絡(luò)；建議中央制定明確的援助東北地區(qū)振興的補(bǔ)償性計(jì)劃，劃分中央和地方分擔(dān)的比例，使東北地區(qū)企業(yè)重組能夠有序和有組織地進(jìn)行。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力

東北地區(qū)等老工業(yè)基地的振興不應(yīng)拘泥于區(qū)域產(chǎn)業(yè)間比例的此消彼長，而應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)間的科學(xué)組織和有機(jī)融合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力。

東北地區(qū)等老工業(yè)基地要重視大企業(yè)的培育，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。傳統(tǒng)龍頭企業(yè)是東北老工業(yè)基地的精華，大多是行業(yè)優(yōu)勢企業(yè)，仍有發(fā)展前途。通過老企業(yè)非市場性功能轉(zhuǎn)移、完善老企業(yè)市場功能、產(chǎn)權(quán)多元化、生產(chǎn)要素流動、重組和整合等政策將有效地促進(jìn)這些大企業(yè)復(fù)興。在依靠大企業(yè)同時(shí)，也要積極扶持小企業(yè)的發(fā)展。

從東北地區(qū)生產(chǎn)總值的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)觀察，創(chuàng)造財(cái)富的能力正在向少數(shù)大城市集中。要順應(yīng)這一趨勢，依托沈陽、大連、長春、哈爾濱等區(qū)域中心城市擴(kuò)張，引導(dǎo)溢出的生產(chǎn)要素向周邊中小城市和農(nóng)村輻射，特別要重視構(gòu)建以沈陽、大連為首的東北最大都市經(jīng)濟(jì)圈。

加快國有企業(yè)改革

東北振興中,國有企業(yè)改革要以人為本，在改制重組、破產(chǎn)、兼并的過程中，切實(shí)維護(hù)好、積極妥善處理好涉及職工切身利益問題，對于內(nèi)部集資、勞保待遇、工資方面的拖欠和解除勞動關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都要有公平合理的解決和落實(shí)措施。一些地區(qū)以下指標(biāo)，搞運(yùn)動方式推動改革造成的遺留問題，也要有負(fù)責(zé)的處理。

政府作為國有企業(yè)的所有者代表要警惕行政便利的誘惑，強(qiáng)化運(yùn)用市場機(jī)制、市場經(jīng)濟(jì)的辦法進(jìn)行國企改革的意識，多做為市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、排除障礙的工作。強(qiáng)化國有企業(yè)中國家所有者地位的改革，包括獨(dú)資企業(yè)董事會的建設(shè)。強(qiáng)化市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括各種類產(chǎn)權(quán)市場交易法則法規(guī)的完備和完善。在國企委托代理機(jī)制設(shè)計(jì)中，要汲取過去重激勵(lì)輕制約的教訓(xùn)，加強(qiáng)制約機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制約。嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓程序，強(qiáng)化上市成交，避免和減少協(xié)議成交，嚴(yán)防國資流失。國有企業(yè)改革不能孤立地就企業(yè)論企業(yè)，要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各相關(guān)方面的改革與之配合。

推進(jìn)工業(yè)創(chuàng)新

東北工業(yè)發(fā)展目前面臨諸多矛盾困擾：以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)在中近期內(nèi)很難有大的改變，產(chǎn)業(yè)持續(xù)擴(kuò)張將面臨較大的市場需求風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)失衡沒能得到根本性扭轉(zhuǎn)，生產(chǎn)要素和管理要素的流動性和整合度較低；產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和升級的技術(shù)支撐能力薄弱，多數(shù)產(chǎn)業(yè)不具備產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和領(lǐng)先技術(shù)的掌控力。

實(shí)現(xiàn)東北工業(yè)的全面創(chuàng)新應(yīng)著力完成三項(xiàng)任務(wù)：第一，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)基礎(chǔ)，促進(jìn)技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托軟件、光電子、新型精細(xì)化工材料、生物醫(yī)藥、先進(jìn)制造、民用航空等已有一定基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，提高高技術(shù)工業(yè)發(fā)展的水平和規(guī)模。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)深度參與國際競爭和國際合作，從聯(lián)合研發(fā)起步向自主開發(fā)轉(zhuǎn)移和躍升，在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條中逐漸實(shí)現(xiàn)從“配角”到“主角”的身份嬗變。政府實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程，探索財(cái)政資金和企業(yè)社會資金的捆綁運(yùn)作投資組合，共同促進(jìn)科技成果的產(chǎn)業(yè)化。第二，打破區(qū)域壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘，以促進(jìn)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的形成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)為主旨，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)定位、完善產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)東北地區(qū)的資源利用、產(chǎn)業(yè)分工和企業(yè)布局，形成更有效的生產(chǎn)組織方式。通過建立戰(zhàn)略聯(lián)盟和聯(lián)合重組，深化關(guān)聯(lián)企業(yè)在大宗原（燃）料采購、物流網(wǎng)絡(luò)、市場營銷等領(lǐng)域的合作關(guān)系，進(jìn)而發(fā)展資本股權(quán)合作，提高產(chǎn)業(yè)集中度。發(fā)揮核心企業(yè)、核心產(chǎn)品及配套體系的牽引和延伸效應(yīng)，加強(qiáng)對研發(fā)、供應(yīng)、營銷、品牌、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)等生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的重新整合和要素集成。第三，構(gòu)建跨地區(qū)利益分配機(jī)制，疏通生產(chǎn)要素跨省向重點(diǎn)區(qū)位集聚的渠道。

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

近年來，國家對東北地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)惠政策還不夠直接，優(yōu)惠政策還缺乏穩(wěn)定性、系統(tǒng)性。為此，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的援助，在制定嚴(yán)格的援助目標(biāo)與援助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，成立專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地援助機(jī)構(gòu)。振興老工業(yè)基地的支持項(xiàng)目要向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目傾斜，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資助項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、龍頭企業(yè)培育等方面進(jìn)行支持。重新制定產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重扶持具有較強(qiáng)科技創(chuàng)新能力、出口創(chuàng)匯潛力或進(jìn)口替代能力，帶動面廣的企業(yè)。整合國家的扶貧資金、國債資金、專項(xiàng)貸款等項(xiàng)目資金，從提高綜合效應(yīng)出發(fā)調(diào)整其用途。積極引導(dǎo)社會資金向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目上聚集，并為投入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的民間資金、工商資金、外國資金提供優(yōu)惠政策。

促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展

為了確保資源型城區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機(jī)制。補(bǔ)償者主要是自然資源開發(fā)的受益人，這包括政府、企業(yè)所有人和消費(fèi)者。企業(yè)和其他因自然資源枯竭而利益受到損害或威脅的對象都應(yīng)該列入被補(bǔ)償?shù)姆秶?。補(bǔ)償資金主要用于因自然資源開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境污染和破壞的治理和防范、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)培育、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工再就業(yè)及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的合作投資或風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、對自然資源型企業(yè)職工及所在區(qū)域基本福利設(shè)施的建設(shè)。補(bǔ)償資金主要來源于探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓金、資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，國家也可以考慮用處于開發(fā)早期國有礦山的上繳利潤或資產(chǎn)處置收入來補(bǔ)償處于枯竭期的國有礦山。為了構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，要制定專門的自然資源開發(fā)補(bǔ)償法律體系，要調(diào)整我國自然資源產(chǎn)品價(jià)格體系，要實(shí)施自然資源枯竭地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。

構(gòu)建資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機(jī)制，根據(jù)本地資源型產(chǎn)業(yè)的生命周期，在不同階段采取不同轉(zhuǎn)型對策。建議在中央和地方分別設(shè)立三種資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金，即轉(zhuǎn)型基金、重組基金、破產(chǎn)基金；建立和實(shí)施自然資源枯竭地區(qū)勞動力特別安置與調(diào)整政策；制定資源型衰退產(chǎn)業(yè)銀行壞賬處理政策、資源型產(chǎn)業(yè)特殊財(cái)政政策和完善企業(yè)破產(chǎn)法律體系；進(jìn)行國有土地使用權(quán)永久拍賣和自由流動試點(diǎn)，并把國有土地使用權(quán)永久轉(zhuǎn)讓收益和國有土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)用于設(shè)立資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金。

培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

當(dāng)前影響東北跨省區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育的主要問題是：政府過度干預(yù)市場資源配置，企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中處于配角地位；區(qū)域市場缺乏有效競爭，“一股獨(dú)大”的國有制在競爭性產(chǎn)業(yè)中仍處于主體地位；支柱產(chǎn)業(yè)壟斷性強(qiáng)，綜合競爭力較弱，缺乏帶動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的粘合力；區(qū)域中小企業(yè)發(fā)育不足，設(shè)計(jì)研發(fā)和銷售服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)薄弱。

推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化只能立足于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，走路徑依賴的道路，依靠政府和企業(yè)的共同作用，通過建立和培育大企業(yè)主導(dǎo)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。要以形成關(guān)聯(lián)全區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，構(gòu)造裝備制造、石化、冶金及農(nóng)產(chǎn)品加工等四個(gè)基礎(chǔ)較好、又有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。

針對東北區(qū)域市場壟斷性強(qiáng)的弊端，要以強(qiáng)化區(qū)域市場內(nèi)部競爭為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的動力，努力吸引以民資和外資為主的大型企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)市場，創(chuàng)造有效競爭的區(qū)域市場結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)東北區(qū)域振興政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，建立類似稅基分享制度的跨區(qū)投資收益分享制度，以促進(jìn)企業(yè)跨省區(qū)配置資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)區(qū)位集聚。

建設(shè)和諧東北

東北三省在振興中初步建立起城鎮(zhèn)社保體系，目前還亟待完善。一是建立多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。繼續(xù)依法擴(kuò)大社?；鹫骼U覆蓋面和提高基金征繳率，提高財(cái)政支出中社保支出比重，同時(shí)采取發(fā)行社保長期債券、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等方式，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。二是把社會保障納入法制化軌道，為建立籌資機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等提供法律依據(jù)及支持。三是逐步建立覆蓋全社會的社保體系，改變非公有制企業(yè)參保率低、社保不覆蓋農(nóng)村的不合理現(xiàn)象。

需要正確處理老工業(yè)基地振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的關(guān)系，以新型工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以工業(yè)化帶動城市化。第一，統(tǒng)籌跨地方規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，注重市場均衡。第二，實(shí)行關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，以東北老工業(yè)基地調(diào)整改造縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。第三，落實(shí)積極的就業(yè)政策，廣開就業(yè)渠道，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的保障制度。第四，全方位擴(kuò)大開放，充分利用兩種資源、兩個(gè)市場，為老工業(yè)基地振興和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供廣闊空間。第五，建立健全有利于城鄉(xiāng)一體、相互推動的體制和機(jī)制，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供社會制度保證。

（作者為遼寧社會科學(xué)院副院長、研究員，專門從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。本文摘自作者執(zhí)筆的國家社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究課題《振興東北老工業(yè)基地的重大問題與對策》一文。）