檢察機關(guān)提起公益訴訟之我見

苗　宏

自1997年河南省方城縣檢察院為保護國有資產(chǎn)提起第一例公益訴訟成功后，江蘇、浙江等地都積極開展了相關(guān)的實踐探索，至今，檢察機關(guān)提起和參與數(shù)百例公益訴訟案件。由于我國在立法上的缺失，致使檢察機關(guān)提起公益訴訟既存在理論上的爭議，在實踐中也存在很大差異，本文在分析檢察機關(guān)提起公益訴訟正當性的基礎上，擬就檢察機關(guān)提起公益訴訟問題作一探討。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當性

近年來檢察機關(guān)之所以熱衷于提起公益訴訟，一方面在于國有資產(chǎn)保護的客觀需要；另一方面是法律空白使然。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，政企未能完全分開，特別是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性不能為國有資產(chǎn)流失提供有力的制度約束，使得國有資產(chǎn)流失成為普遍而且非常嚴重的現(xiàn)象。與此同時，導致國有資產(chǎn)流失的行為人往往就是對國有資產(chǎn)流失承擔經(jīng)營、保管責任的企業(yè)法人代表人，不可能指望他們來行使請求權(quán)。對國有資產(chǎn)承擔監(jiān)管職責的機關(guān)，如國有資產(chǎn)管理部門、土地管理部門等等，往往不能及時發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的情況。即便發(fā)現(xiàn)了，由于現(xiàn)行法律沒有明確賦予國有資產(chǎn)管理局等監(jiān)管機關(guān)以原告身份提起訴訟，受其行政管理職能范圍所限，有關(guān)機關(guān)認為自己不能直接提起訴訟尋求救濟。當然不排除有關(guān)職能部門及管理人員為了掩蓋自身管理疏漏和瀆職行為，而怠于主張權(quán)利，致使國有資產(chǎn)處于實際上無人保護的狀態(tài)。檢察機關(guān)擁有法律監(jiān)督機關(guān)身份，又具有獲得證據(jù)方面的優(yōu)勢，自然而然就認為自己應當擔當起為國有資產(chǎn)尋求司法救濟的角色。同時，隨著公害案件、弱勢群體受到侵害案件的增多，需要有關(guān)機關(guān)代表受害者提起訴訟，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，勢必成為提起公益訴訟者的首選。監(jiān)督與訴訟是有機結(jié)合的，檢察機關(guān)提起公益訴訟是可行的。其一，檢察機關(guān)是直接對全國人民代表大會負責的司法機關(guān)，全國人民代表大會授權(quán)其行使國家訴權(quán)，由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責。其四，外國的檢察實踐已經(jīng)證明，檢察機關(guān)提起公益訴訟是切實可行的。如大陸法系的法國、德國、日本；英美法系的美國和英國，都由檢察機關(guān)行使公益訴訟權(quán)。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的特點

其一，檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件類型主要是涉及國有資產(chǎn)流失的案件。除此之外，檢察機關(guān)還在公害案件、農(nóng)民工討薪等弱勢群體案件中通過各種方式提起公益訴訟。

其二，被支持的對象一般是國有企業(yè)、政府或其職能部門（如國有資產(chǎn)管理局、民政局、土地管理局等等）、弱勢群體等。在檢察機關(guān)提起公益訴訟之前，沒有合適的原告；或者即使有合適的原告，但是其并無通過訴訟維護權(quán)益的意愿，是在檢察機關(guān)的支持下才決定作為原告方提起民事訴訟。由于沒有原告或者原告起訴具有一定的被動性，且證據(jù)材料主要來源于檢察機關(guān)的調(diào)查收集，因此檢察機關(guān)在訴訟中居于主導地位。

其三，案件來源主要有三種：一是檢察機關(guān)在對職務犯罪刑事偵查過程中發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失問題，認為僅通過刑事訴訟無法挽回國有資產(chǎn)損失，因而決定通過直接起訴或支持起訴啟動民事訴訟程序；二是檢察機關(guān)根據(jù)舉報，查出國有企業(yè)、政府機關(guān)怠于行使訴訟權(quán)利導致國有資產(chǎn)流失，以支持起訴方式督促有關(guān)單位行使訴訟權(quán)利或者要求法院判決確認民事行為無效；三是檢察機關(guān)根據(jù)群眾申訴、控告，認為弱勢群體難以提起訴訟的案件，代為提起訴訟或支持訴訟等等。

其四，檢察機關(guān)在訴訟過程中的具體做法各行其是。有的僅在法庭上宣讀《支持起訴意見書》；有的則以原告的身份參與整個訴訟過程。

其五，案件處理結(jié)果各不相同。對檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件，法院均予以受理，但由于法無明文規(guī)定，不同法院在處理方式和結(jié)果上存在明顯差異：有的作出判決，有的調(diào)解處理，有的裁定駁回起訴。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的原則

其一，當事人地位不平等原則。普通民事訴訟雙方當事人地位平等，權(quán)利對等。而在檢察機關(guān)提起的公益訴訟中，檢察機關(guān)具有以下幾方面特權(quán)：一是檢察機關(guān)提起的公益訴訟法院必須受理，以體現(xiàn)檢察機關(guān)啟動訴訟程序的鋼性；二是檢察機關(guān)申請訴前財產(chǎn)保全不必提供擔保，但由于保全給對方當事人造成財產(chǎn)損失的，檢察機關(guān)應予賠償；三是賦予檢察機關(guān)對爭議事實全面的證據(jù)搜集權(quán)；四是禁止被告反訴，因為檢察機關(guān)不存在私人利益，不具備反訴的對稱性；五是在法院判決生效后，檢察機關(guān)可以通過抗訴啟動再審程序；六是檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，對整個庭審過程具有法律監(jiān)督權(quán)。

其二，維護公益原則。檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的僅限于維護公共利益。公共利益是指不特定多數(shù)人對公共產(chǎn)品或公共秩序享有的權(quán)益，是具有普遍性、公共性的社會利益。維護公益原則可以保證檢察機關(guān)支持起訴目的的合法性，并有效制約檢察機關(guān)行使權(quán)力介入民事訴訟的范圍。

其三，原告缺位原則。所謂原告缺位指的是存在損害事實，受損害利益的主體明確，但權(quán)利主體因故不能或者沒有起訴的。原告缺位的情形有四種：一是沒有合適主體起訴的案件，如沒有直接利害關(guān)系民事主體的國有資產(chǎn)流失案；二是權(quán)利主體怠于主張權(quán)利的案件，主要體現(xiàn)在國家利益、集體利益的無效合同等案件中；三是權(quán)利主體為不特定多數(shù)人的案件，如環(huán)境污染、行業(yè)壟斷等案件；四是權(quán)利主體不敢或不會通過訴訟途徑主張權(quán)利的案件，如農(nóng)民工討薪等弱勢群體案件。

其四，用盡法定手段原則。檢察機關(guān)在決定是否通過公益訴訟的手段介入民事糾紛案件時，應優(yōu)先考慮法律規(guī)定的手段，如檢察建議、刑事附帶民事訴訟等。只有在法律規(guī)定的方法已經(jīng)用盡，提起公益訴訟成為必要時，才可以啟動該程序。

四、檢察機關(guān)提起公益訴訟的限度

（一）案件范圍限制

1．損害公益的案件。如因環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、行業(yè)壟斷等損害多數(shù)人權(quán)益、侵犯社會公共利益的案件。這些案件涉及面廣，受害者人數(shù)多。由于受害者自行進行訴訟能力差、訴訟成本高、舉證難度大，而個人訴訟收益不明顯等因素，導致權(quán)利主體的起訴缺乏利益驅(qū)動，以致于出現(xiàn)無人主張權(quán)利的狀態(tài)。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，可以利用其擁有的強大訴訟資源和豐富經(jīng)驗，組織協(xié)調(diào)并提起公益訴訟。

2．國有資產(chǎn)流失案件。國有資產(chǎn)的流失主要出現(xiàn)在投資、轉(zhuǎn)讓、處分等重大民事活動中。由于國有資產(chǎn)的管理者無權(quán)訴訟、怠于訴訟，導致國有資產(chǎn)流失得不到有效的救濟，檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。

3．無效民事行為案件。檢察機關(guān)提起公益訴訟的無效民事行為案件包括以下情形：（1）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（2）當事人惡意串通，損害國家、集體利益的；（3）以合法形式掩蓋非法目的的；（4）損害社會公共利益的；（5）違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的。

（二）程序啟動條件限制

1．重大性。重大一般表現(xiàn)為涉案標的大與社會影響大。衡量涉案標的是否重大的標準不可能具體化，應當綜合標的、社會影響、當事人過錯程度、給國家利益或社會利益造成的損害結(jié)果等多方面進行權(quán)衡。另外，要設定相應的程序確保這種權(quán)衡的合理性。

2．必要性。體現(xiàn)在有充分的證據(jù)證明國家利益和社會利益已經(jīng)遭受損害，而且沒有合適的主體或者主體怠于行使訴訟權(quán)利、不能行使訴訟權(quán)利維護利益。如果損害還沒有實際發(fā)生或者合適的主體可以行使訴訟權(quán)利維護利益的，檢察機關(guān)都不能提起公益訴訟。

3．設置審查程序。檢察機關(guān)應當設立提起公益訴訟的專門審查程序，對于是否屬于檢察機關(guān)可以提起公益訴訟范圍的案件，是否符合提起公益訴訟的原則和條件進行審查，對于符合條件的方可啟動提起公益訴訟程序。要預防檢察權(quán)在民事訴訟方面的濫用，影響司法公正和民事主體處分權(quán)的自主行使。