對提高我國電信市場管制效能的思考

鄭慶友

[摘 要]為實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)正常、高效運轉(zhuǎn)，在充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置作用的前提下完善政府管制必不可少。目前，我國電信行業(yè)暫未實現(xiàn)公平有效的市場競爭，電信企業(yè)的經(jīng)營行為有待規(guī)范，而我國對電信市場的管制因種種原因正處于低效狀態(tài)。為了創(chuàng)造電信企業(yè)公平、公正、有序、高效的市場競爭環(huán)境，使電信企業(yè)持續(xù)、健康地發(fā)展，在深入剖析電信管制現(xiàn)狀、電信管制低效的原因基礎(chǔ)上，對提高電信管制效能的途徑提出幾點看法：完善我國電信管制法制環(huán)境；重造獨立的電信管制機(jī)構(gòu)；轉(zhuǎn)變電信管制手段；加強(qiáng)電信管制機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；利用通信行業(yè)協(xié)會的作用；加快電信市場信用制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]電信市場 管制 效能

管制，就是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)存的問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體的活動。市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府管制嚴(yán)格區(qū)別于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理。政府管制與政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控以及對微觀經(jīng)濟(jì)主體的管理不同，政府管制要與站在出資者立場上依靠行政命令、參與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)或直接介入對微觀主體實施的一種內(nèi)部管理的微觀管理區(qū)分開來。

政府之所以要對經(jīng)濟(jì)運行實行管制，其理論依據(jù)是市場經(jīng)濟(jì)存在市場失靈。但政府對經(jīng)濟(jì)的管制也會有失效的時候，這就是所謂的政府失靈。政府失靈的存在并非要求政府完全放棄政府管制，而是要在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的前提下，不斷完善政府管制，提高政府管制的效能。

電信業(yè)是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，信息技術(shù)與信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接關(guān)系到我國的國際地位和競爭實力。我國電信業(yè)經(jīng)歷了十年變革，完成了政企分開、郵電分營、打破壟斷、引入競爭、產(chǎn)業(yè)重組，至今我國電信業(yè)從政府壟斷轉(zhuǎn)向市場開放的競爭格局已經(jīng)基本形成。隨著電信業(yè)市場化進(jìn)程的加快，對政府創(chuàng)造公平、有序、高效的市場競爭環(huán)境提出了新的要求，政府對電信市場管制的效能也應(yīng)隨之提高。

目前，政府對電信市場的管制，實行信息產(chǎn)業(yè)部與所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以信息產(chǎn)業(yè)部為主的管制體制。但從電信市場競爭的現(xiàn)狀來看，信息產(chǎn)業(yè)部對電信市場管制存在力量薄弱、剛性約束不足、效率較低，管制部門缺乏應(yīng)有的執(zhí)法權(quán)威的問題，致使電信市場的競爭從“激烈”發(fā)展至“無序”和“混亂”。主要體現(xiàn)在：各電信企業(yè)激烈的價格戰(zhàn)此起彼伏，嚴(yán)重阻礙了電信業(yè)有效競爭；過度激烈的市場競爭派生出許多不健康的企業(yè)行為和行業(yè)現(xiàn)象；惡性競爭導(dǎo)致電信企業(yè)的量收不平衡和效益下滑。

一、深入分析電信市場管制失效的原因，有以下幾點：

（一）未形成完善的電信管制法制環(huán)境

管制行為缺乏系統(tǒng)、有效的法律支撐，致使管制行為邊界難以把握，無法為公平競爭和加強(qiáng)管制提供依據(jù)和保障。由于我國電信改革采用邊重組、邊立法的方式進(jìn)行，這就使目前的《電信條例》及其配套法規(guī)、規(guī)章難免有“急救章”之嫌。從實踐上看，《電信條例》也存在許多需要完善的部分。

（二）未成立獨立的電信管制機(jī)構(gòu)

獨立的管制機(jī)構(gòu)是獨立于企業(yè)又相對獨立于政府的管制機(jī)構(gòu)，它的好處在于能提高管制的公平性和權(quán)威性。但目前電信業(yè)仍處在信息產(chǎn)業(yè)部的管制下，作為政府的行業(yè)主管部門，信息產(chǎn)業(yè)部仍然擔(dān)負(fù)著促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)，當(dāng)管制職責(zé)與政府的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃相矛盾時，就無法保障管制的有效性。國有電信企業(yè)的資產(chǎn)所有者或股東為政府部門，國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)同為國有資產(chǎn)的出資人和管制者，就很難確保其在制定政策時會保持足夠的中立。

（三）電信管制手段單一

市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府對經(jīng)濟(jì)的管制手段要從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒎?wù)，并對企業(yè)的違法經(jīng)營活動進(jìn)行有效管制。在從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，電信管制基本還是對電信競爭采取了較嚴(yán)格的行政管制方式，缺乏法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多種手段的協(xié)調(diào)運用。包括市場進(jìn)入、資費、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼、電信資源和投資的管制，甚至涉及到電信企業(yè)經(jīng)營的諸多方面都是采取行政命令的方式，影響企業(yè)活力的進(jìn)一步發(fā)揮。

（四）電信管制機(jī)構(gòu)效率不高

原因之一是管制機(jī)構(gòu)力量薄弱。據(jù)統(tǒng)計數(shù)字顯示，全國管制人員編制不足700人，人數(shù)最多的廣東也只有25人。而在美國，管制人員達(dá)2000多人。此外，電信管制從業(yè)人員基本上來自原有電信企業(yè)，行政管理和執(zhí)法的經(jīng)驗不足，管制機(jī)構(gòu)缺少電信管制工作所必需的法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等專業(yè)人才。另外，現(xiàn)在電信管制結(jié)構(gòu)是部省兩級垂直管理體制，除了信息產(chǎn)業(yè)部外，只有在省會級城市設(shè)有通信管理局，以現(xiàn)在管制部門的組織結(jié)構(gòu)和能力來說，管制的觸角很難達(dá)到“價格戰(zhàn)”最激烈的邊遠(yuǎn)城市。

（五）電信市場本身的問題

1．電信產(chǎn)業(yè)特點容易引發(fā)電信市場過度競爭

電信企業(yè)產(chǎn)品在核心功能上存在高度一致性。當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量無法在消費者心目中產(chǎn)生區(qū)別的時候，產(chǎn)品的價格高低就成了消費者選擇產(chǎn)品的重要因素。此外，電信產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)營往往需要極高的固定成本，這加大了經(jīng)營的風(fēng)險。如果用戶量少，每個用戶單位成本就增大，而隨著用戶數(shù)的增加，平均成本會顯著下降，因此，用戶數(shù)就成為各電信企業(yè)爭奪的熱點。此外，電信產(chǎn)品的邊際成本極低，繼續(xù)下降的空間很小。企業(yè)唯一降低風(fēng)險的方式就是增加銷售額，或者通過降低價格提高銷售數(shù)量。這種非因技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率提高為基礎(chǔ)的競爭及其容易導(dǎo)致價格戰(zhàn)，從而引起過度競爭。

2．電信市場發(fā)育不成熟

市場經(jīng)濟(jì)的成熟必須具備幾個條件：市場主體具有自主性；完善的市場體系；健全的市場機(jī)制；規(guī)范的市場規(guī)則。而目前我國電信市場并不具備這幾個條件：第一，目前政府與國有電信企業(yè)在產(chǎn)權(quán)上沒有分開，企業(yè)利潤和資產(chǎn)都由政府處置，企業(yè)實際上沒有成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體。第二，目前的電信產(chǎn)業(yè)，競爭還遠(yuǎn)未達(dá)到充分有效的程度。引入競爭最大的問題，是在市場上有足夠數(shù)量又可以相互競爭的企業(yè)。第三，電信業(yè)有眾多業(yè)務(wù)，競爭須在每一種電信業(yè)務(wù)都能開展起競爭。目前的七大電信公司，基本上都不能經(jīng)營所有電信業(yè)務(wù)，這顯然不是完全意義上的市場競爭主體。第四，電信企業(yè)的經(jīng)營理念還不成熟，缺乏應(yīng)對競爭的有效手段。第五，電信企業(yè)自律機(jī)制遠(yuǎn)未建立，普遍缺乏誠信。電信運營商的服務(wù)對象涉及千家萬戶，個別經(jīng)營者的不誠信經(jīng)營，不但導(dǎo)致企業(yè)危機(jī)，也可能波及整個行業(yè)遭受信用危機(jī)。

3．電信市場失靈

電信市場不同于一般商品市場，是公認(rèn)的自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，需要巨額投資、投資回報期長，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點非常顯著，具有自然壟斷性，自發(fā)的競爭并不容易產(chǎn)生，這就意味著市場失靈。電信企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營特點，使其在追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的過程產(chǎn)生壟斷，而壟斷使經(jīng)濟(jì)運行缺乏活力、企業(yè)缺乏競爭力。在獨家壟斷的情況下，壟斷企業(yè)容易成為價格的操縱者，從而引起配置非效率。更重要的是，壟斷企業(yè)沒有競爭的壓力，不會積極地降低成本、改進(jìn)技術(shù)，從而無法實現(xiàn)生產(chǎn)效率。要使壟斷企業(yè)走向競爭，政府只能通過有效地實行進(jìn)入規(guī)制、價格管制等干預(yù)手段才能實現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一。

二、針對我國電信市場管制存在的種種問題，在對提高電信市場管制效能作深入思考后，提出以下幾點看法：

（一）完善電信管制的法制環(huán)境

市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的體制環(huán)境不能由市場自身來提供，市場主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場運行的“游戲規(guī)則”都只能由市場外部來提供。這里所指的游戲規(guī)則，就是公平、公正、嚴(yán)格的法制。歐、美發(fā)達(dá)國家在推行電信業(yè)的各項改革，包括電信管制的改革之前都是首先立法，用法律形式明確規(guī)定管制機(jī)構(gòu)的組成、實施管制的方式等，在電信管制的改革中做到有法可依，有法必依。

而我國電信產(chǎn)業(yè)引入競爭至今還沒有正式頒布《電信法》（作為預(yù)備立法項目，《電信法》已列入2007年全國人大常委會立法計劃中）。僅在2000年9月出臺了《中華人民共和國電信條例》。電信條例為電信管理部門依法行政提供了重要依據(jù)，對于依法維護(hù)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、電信用戶的合法權(quán)益，促進(jìn)我國電信事業(yè)的健康有序發(fā)展，起到積極作用。但是，《電信條例》仍存在不少空白與不足之處，如只有一些原則性的規(guī)定，具體管制辦法都是由管制機(jī)構(gòu)在管制過程中靈活掌握，對管制機(jī)構(gòu)的管制行為本身約束不夠，管制機(jī)構(gòu)只有權(quán)力，沒有義務(wù)。

要完善電信管制的法制環(huán)境，應(yīng)做到以下幾點：

1．以《電信法》為核心，針對電信市場的類型、主體和利益關(guān)系，分別制定和完善系統(tǒng)的、具體可行的法律、法規(guī)、規(guī)章和管理辦法。

2．堅持在實踐中完善思路推進(jìn)的法律制度建設(shè)。隨著電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競爭狀況的變化，電信法律制度應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種變化，及時總結(jié)經(jīng)驗，按照先試行、后完備的立法思路不斷推出各項制度規(guī)則，保障電信管制依法有序進(jìn)行，促使電信競爭納入法律治理的軌道。

3．加強(qiáng)前瞻性法規(guī)建設(shè)。為適應(yīng)未來信息技術(shù)進(jìn)步和消費者需求變動的要求，電信立法要增強(qiáng)前瞻性，尤其要在促進(jìn)民營資本進(jìn)入電信領(lǐng)域以及多網(wǎng)融合等方面借鑒國外的做法，為我國電信市場加快開放和增強(qiáng)不同網(wǎng)絡(luò)部門的合作提供寬松的政策環(huán)境。

（二）再造獨立的電信管制機(jī)構(gòu)

我國目前的電信管制機(jī)構(gòu)缺乏獨立性，存在“政監(jiān)合一”的特點，即：政府是企業(yè)的參與者與監(jiān)督者。目前的改革，最理想的辦法是重新組建獨立的電信管制機(jī)構(gòu)，信息產(chǎn)業(yè)部和國家發(fā)改委的管制職能全部集中到這一新的管制機(jī)構(gòu)，地方機(jī)構(gòu)由中央機(jī)構(gòu)垂直管理，實現(xiàn)“證監(jiān)分離”。

在政監(jiān)分離的體制下，政策制定和行業(yè)管制職能分屬不同的部門，管制思路是通過構(gòu)建公平、有序、透明的市場環(huán)境，對各類市場主體進(jìn)行公平管制。更重要的是，充分發(fā)揮管制機(jī)構(gòu)獨立性、專業(yè)性的特點，使管制乏力局面得以扭轉(zhuǎn)。如何實行“證監(jiān)分離”，在此提出“證監(jiān)會”的設(shè)想。

目前，我國銀行、證券等行業(yè)已設(shè)立獨立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（銀監(jiān)會和證監(jiān)會）。這種獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)被視為體制改革“政監(jiān)分離”的重要步驟。電信管制機(jī)構(gòu)也可仿照證監(jiān)會的形式，組建新的國家通信監(jiān)管委會員，即：“信監(jiān)會”。 具體設(shè)想如下：

1．信監(jiān)會的法律地位與證監(jiān)會等類似，直屬于國務(wù)院管轄，具有相當(dāng)充分的經(jīng)費預(yù)算、人員聘用自主權(quán)。

2．管制機(jī)構(gòu)實行集體負(fù)責(zé)制，其主要負(fù)責(zé)成員由國務(wù)院總理提名，并經(jīng)全國人民代表大會決定。

3．它是一個全國性機(jī)構(gòu)，并實行垂直管理?？稍诟魇∈性O(shè)立分委員會或派出辦事處，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為主進(jìn)行信息交換。

4．把管制政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策間的矛盾降到最低。建立職能單一的電信管制機(jī)構(gòu)，將行業(yè)政策制定者和市場秩序維護(hù)者的角色分開，實現(xiàn)政監(jiān)分離。

（三）改變單一的管制手段

從近幾年實踐來看，信息產(chǎn)業(yè)部針對重點管制對象的國有電信企業(yè)，較多地采用了直接干預(yù)的管制方式，比如數(shù)量控制、服務(wù)質(zhì)量考核、資費審批備案、建設(shè)項目審查等。對于電信企業(yè)的經(jīng)營行為干預(yù)過多，削弱了企業(yè)的創(chuàng)新能力，存在隱性的政企不分。隨著改革和發(fā)展不斷取得新的進(jìn)展，我國政府職能的重點必須轉(zhuǎn)向創(chuàng)造公平有序的市場環(huán)境，即由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)變，用“規(guī)則導(dǎo)向”取代“權(quán)力導(dǎo)向”，更大程度地讓市場規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。電信管制機(jī)構(gòu)也應(yīng)較多地依靠法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段協(xié)調(diào)運用的管制方式。通過對電信市場參數(shù)的調(diào)整，引導(dǎo)電信企業(yè)經(jīng)營行為的變化，變直接干預(yù)為間接調(diào)控。

（四）加強(qiáng)電信管制機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高管制效率

電信管制機(jī)構(gòu)自身能力較弱是造成電信市場無序競爭的一個重要原因。管制機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)涉及法律地位、法律授權(quán)、組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、管制資金保障以及管制手段等，但從加強(qiáng)自身建設(shè)考慮，當(dāng)前管制機(jī)構(gòu)應(yīng)狠抓下面兩項措施，切實提高電信管制能力：

1．提高管制人員素質(zhì)。為適應(yīng)電信市場環(huán)境快速變化和電信技術(shù)迅速發(fā)展的形勢，要采取多種形式對電信管制人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，以完善知識體系，提高電信管制人員在復(fù)雜環(huán)境下駕馭市場經(jīng)濟(jì)和依法行政的能力。

2．建立管制實施效果考核和評估制度。國家電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對各地方管制機(jī)構(gòu)的管制能力和管制效果進(jìn)行考核與評估。通過完整而科學(xué)的評估，清晰地掌握電信市場變化、管制政策是否有效、地方管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行力如何、管制效果如何，以便于及時調(diào)整和完善管制政策，督促各地方管制機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)，防止地方管制機(jī)構(gòu)不作為。

（五）大力發(fā)揮通信行業(yè)協(xié)會的作用

從趨勢來看，政府將從更多事務(wù)性的工作中解脫出來，政府直接管理的范圍將進(jìn)一步縮小。這就需要有中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會承擔(dān)大量服務(wù)、協(xié)調(diào)等方面的工作。因此，要積極鼓勵和扶持通信行業(yè)協(xié)會的建立和發(fā)展，使之充分發(fā)揮服務(wù)、自律、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能。

目前的通信行業(yè)協(xié)會大多脫胎于郵電部門政企合一時期，還帶有很深的計劃經(jīng)濟(jì)的烙印，無法真正發(fā)揮行業(yè)自律的作用。根據(jù)國家的相關(guān)政策，應(yīng)逐步實行政府和社團(tuán)組織的分離，改變政府部門與行業(yè)協(xié)會的直接管理關(guān)系，找準(zhǔn)政府部門和行業(yè)協(xié)會的各自的定位。在政府的宏觀指導(dǎo)下，由通信行業(yè)協(xié)會依法獨立自主地履行職責(zé)，開拓協(xié)會的活動空間，使之成為獨立的社團(tuán)法人，按照自治、自立、自強(qiáng)的方針，建立起自主管理、自我約束、自我發(fā)展的運行機(jī)制。

（六）加快電信市場的信用制度建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)就越要求誠實守信，這是現(xiàn)代文明的重要基礎(chǔ)和標(biāo)志。誠信的缺失，是電信企業(yè)惡性競爭的原因之一。要完善電信管制機(jī)制，就要加快電信市場的信用制度建設(shè)。為提高電信企業(yè)的誠信度，建議從以下方面加快電信市場信用制度的建設(shè)：

1．加快信用制度立法。為商業(yè)化的社會征信機(jī)構(gòu)開展企業(yè)和個人信用信息的搜集、保存、服務(wù)等業(yè)務(wù)提供基本的法律依據(jù)。通過立法來規(guī)范電信企業(yè)的信用行為，使電信企業(yè)的信用行為上升為企業(yè)的法定義務(wù)。同時要嚴(yán)格執(zhí)法，對問題嚴(yán)重的弄虛作假、不守信用的行為給予嚴(yán)厲處罰。

2．逐步健全社會信用體系。包括信用評價體系、信用擔(dān)保體系和信用服務(wù)體系。還要通過健全四個機(jī)制，即企業(yè)信用記錄機(jī)制、評價機(jī)制、警示機(jī)制、管制機(jī)制，多方位推進(jìn)電信市場信用建設(shè)。

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